Тема 8. Організаційно-адміністративні методи державного регулювання зайнятості

Мета: засвоїти, закріпити та систематизувати знання про активну і пасивну політику держави в галузі зайнятості; регіональну програму зайнятості населення.

План вивчення теми

1. Взаємозв’язок методів державного регулювання зайнятості.

2. Політика держави в галузі зайнятості.

3. Державна і регіональні програми зайнятості населення.

Методичні рекомендації до самостійної роботи

У процесах, що відбуваються на практиці, методи впливу на зайнятість органічно пов’язані між собою та з організацією реалізації конкретних заходів. Їх поділ на економічні, правові та організаційні є певною мірою умовним. Він служить, головним чином, для орієнтації кожного з виконавців (трьох гілок влади) щодо розробки конкретних заходів, їх виконання і контролю.

Розглянемо це на прикладах з державної практики регулювання зайнятості. Візьмемо економічно заохочувальний захід, такий як субсидії зайнятості й субсидії найму, що за своїм змістом стимулюють наймача економічно до збільшення числа зайнятих. Він буде можливим та ефективним лише за наявності необхідних для цього правових актів, які визначали б дозвіл, обов’язки і відповідальність того, хто дає субсидії, і того, хто їх приймає. Його реалізація відбувається через аналіз економічних можливостей, організацію підготовки та прийняття відповідних адміністративних рішень, а також через здійснення організації контролю за використанням виділених державою коштів.

У даному випадку триєдиними факторами виступають: економічна стимуляція зайнятості, правова можливість її здійснення, адміністративно-організаційні заходи реалізації з кінцевим результатом дії економічного «двигуна». Аналогічну схему можна навести і стосовно надання дотацій підприємцям для створення додаткових робочих місць, що здійснюється відповідно до ст. 30 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», де пріоритетною також є економічна зацікавленість роботодавця.

Інший приклад. На перший погляд, пропозиції, які можуть вносити органи державної служби зайнятості до місцевих державних адміністрацій щодо призупинення на термін до шести місяців вивільнення працівників з підприємства (п. 2, ст. 19 Закону України «Про зайнятість населення»), у разі ускладнення їх подальшого працевлаштування, є за змістом адміністративним методом регулювання зайнятості. Але, керуючись вказаною статтею, для його реалізації знов-таки необхідно: здійснити аналіз фактичного стану справ на підприємстві; затримати вивільнення працівників, посилаючись на право, надане законом; економічно розрахувати відшкодування підприємству збитків, підготувати адміністративне рішення місцевого органу влади; розробити необхідні заходи щодо подальшої роботи з тією групою працівників, котрі все ж можуть бути вивільнені після закінчення встановленого терміну, організувати контроль за виконанням прийнятих рішень. Тут знов-таки існує триєдність: адміністративно-організаційних дій, економічних важелів та правового поля.

Створення територій пріоритетного розвитку, здавалося б, є заходом суто організаційним. Але для його реалізації необхідні відповідні законодавчі підстави й економічне обґрунтування такої пропозиції. Первісними у даному разі є організаційні дії по створенню території пріоритетного розвитку, внаслідок чого досягається поставлена мета.

Слід звернути увагу на те, що основу всіх методів становлять: інформація, аналіз, прогноз та висновки і лише на підставі цього в будь-якому випадку — прийняття адміністративного рішення щодо коригування діючих поточних заходів і програм, а також внесення коригувань або розробки законів, постанов Кабінету міністрів України, наказів Мінпраці, Мінекономіки, Мінюсту України тощо.

Наведена схема принципово зберігається на будь-яких рівнях управління (Україна, АР Крим, область, місто, район) з розробкою відповідних загальнонаціональних або регіональних заходів і нормативних актів, а також за пропозицією регіонів можуть бути прийняті закони України і постанови Кабінету міністрів України.

Таким чином, ефективність результатів впровадження економічних, правових і адміністративно-організаційних методів полягає в їх єдності, комплексності й системності розробки та реалізації, тобто тоді, коли вони здійснюються в межах правового поля й економічних (фінансових) можливостей та в тісній взаємодії виконавців.

Практика використання методів впливу на зайнятість виявила два типи уявлення стосовно політики держави на ринку праці — активної і пасивної. Адміністративно-організаційні методи спрямовані, передусім, на впровадження активної політики держави на ринку праці.

Активна політика — це спрямування дій на підвищення конкурентоспроможності робочої сили і розширення сфери докладання праці з метою запобігання безробіттю і збільшення чисельності зайнятих. Тобто вона спрямована на забезпечення роботою не зайнятих активних громадян. Активна політика держави в галузі зайнятості реалізується за допомогою таких інструментів, як Державна та регіональні програми зайнятості населення, які передбачають низку активних заходів щодо розширення сфери докладання праці. Активні заходи державної політики — це комплекс організаційно-економічних і правових дій, безпосередньо впливаючих на зміну співвідношення попиту і пропозиції робочої сили.

На характер активної політики держави в галузі зайнятості впливають об’єктивні та суб’єктивні чинники. До об’єктивних чинників належать:

• економічний стан держави. Чим вищий економічний ріст, тим більші фінансові можливості для впровадження різноманітних активних заходів щодо розширення сфери докладання праці. І навпаки, із скороченням виробництва такі заходи обмежуються;

• ступінь відповідності національних трудових норм міжнародним. Чим він вищий, тим ефективніше впроваджуються активні заходи;

• політична стабільність. Вона забезпечує прогнозованість процесів і здійснення заходів довгострокового плану.

Суб’єктивним чинником, що впливає на характер активної політики держави в галузі зайнятості, є непрофесіоналізм окремих суб’єктів у виконавчих та в інших гілках влади, внаслідок чого не виконується комплексний підхід до проблем зайнятості з негативними наслідками.

Окремі найбільш впливові заходи активної політики держави в галузі забезпечення зайнятості населення. В цілому до активних заходів відносяться: створення додаткових робочих місць, надання інформаційних та профорієнтаційних послуг; організація банку вакансій, пошук підходящої роботи, сприяння у працевлаштуванні громадян, допомога громадянам у відкритті своєї справи, працевлаштування неконкурентоспроможних верств населення на заброньовані робочі місця, сприяння самозайнятості та підприємницькій діяльності; поліпшення конкурентоспроможності робочої сили за рахунок організації професійного навчання, перенавчання та підвищення її кваліфікації; організація тимчасових громадських робіт, припинення вивільнення громадян на термін до шести місяців у разі неможливості їх працевлаштування, переселення в іншу місцевість та ін.

Основні види активних заходів. Так, в Україні оплачувані громадські роботи — це загальнодоступні й такі, що не потребують, як правило, спеціальної професійної підготовки, види трудової діяльності безробітних або частково незайнятих громадян. Громадські роботи організуються з метою надання тимчасової роботи громадянам, котрі втратили роботу, а також для забезпечення роботою осіб передпенсійного віку і для трудової реабілітації тих, хто мав значну перерву у професійній діяльності.

Організація громадських робіт здійснюється державними адміністраціями за участю органів ДСЗ. Види та обсяги робіт визначаються, виходячи із ситуації, яка склалася в конкретному районі або регіоні. Це можуть бути сезонні сільськогосподарські роботи, ліквідація наслідків стихійних лих, прибирання вулиць і територій окремих підприємств та ін. Робочі місця для проведення таких робіт створюються також у сфері побутового обслуговування, охорони здоров’я, соціального страхування.

Направлення на громадські роботи здійснюється органами ДСЗ. Із громадянами, які дали згоду на участь у таких роботах, укладаються трудові договори. Оплата праці здійснюється за фактично виконану роботу, але не нижче мінімального розміру, встановленого законодавством. За безробітними зберігається допомога по безробіттю і соціальні гарантії, включаючи право на пенсію.

Рівень конкурентоспроможності громадян на ринку праці вирішальною мірою залежить від ступеня оволодіння ними відповідно до своєї професійної придатності тією професією, що користується попитом на конкретному регіональному ринку праці. А це, в свою чергу, залежить від якості поставленої профорієнтаційної роботи з незайнятим населенням.

Професійна орієнтація — це комплексна система науково обґрунтованих форм, методів та засобів впливу на особу з метою оптимізації її професійного самовизначення на основі врахування особистісних характеристик кожного індивіда та попиту на ринку праці.

Професійна орієнтація складається з:

• професійної інформації — нагромадження і розповсюдження відомостей про зміст і перспективи сучасних професій;

• професійної консультації — взаємодії індивіда і професійного консультанта з метою допомоги у виборі професії;

• професійного добору — профілактичного обстеження індивіда з метою визначення конкретних професій, найпридатніших для оволодіння даним індивідом;

• професійного відбору — професійного діагностичного обстеження особи, спрямованого на визначення ступеня її придатності до окремих видів професійної діяльності згідно з нормативними вимогами.

Професійне навчання включає: первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації незайнятих громадян, і це є важливим активним заходом державної політики зайнятості з тієї точки зору, що він підвищує конкурентоспроможність робочої сили і робить гнучкішим ринок праці.

Первинна професійна підготовка незайнятих громадян спрямовується на оволодіння ними спеціальними знаннями, уміннями і навичками за професіями, які користуються попитом на даному регіональному ринку праці або необхідні для самозайнятості. Мається на увазі, що ці громадяни не мали професій.

Перепідготовка громадян, котрі вже мають професію або спеціальність, здійснюється з метою оволодіння спеціальними знаннями, уміннями, навичками за новою професією (спеціальністю) вивільненими працівниками, безробітними та іншими незайнятими громадянами, яким не може бути запропонована підходяща робота за наявною у них професією.

Підвищення кваліфікації працівників спрямовано на розширення та поглиблення їх знань, умінь і навичок за раніше набутими професіями (спеціальностями) до рівня, який відповідає сучасним вимогам науки і техніки, а також на опанування знаннями, котрі сприятимуть повній та продуктивній зайнятості.

Професійне навчання незайнятих громадян, перепідготовка та підвищення кваліфікації працівників мають бути основним засобом активної політики держави щодо запобігання безробіттю. В Німеччині, Швеції, Франції, Італії, Великобританії та інших розвинутих країнах більше ніж половина безробітних охоплена даними видами активних заходів. Вважається, що за трудове життя (30—40 років) робітник повинен здобути не менше трьох-чотирьох професій для того, щоб бути конкурентоспроможним на ринку праці.

В Україні поки що професійному навчанню (узагальнюючий термін, який передбачає первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації) незайнятих громадян не приділяється достатньої уваги, про що свідчить його динаміка. Професійне навчання громадян відбувається на навчальних базах вищих закладів освіти, професійно-технічних закладів освіти, підприємств, установ і організацій, у навчальних центрах служби зайнятості. Але слід підкреслити відносно невелику частку тих працівників, які проходять навчання на підприємствах. Їх питома вага у 2001 р. склала лише 25,9 % від усіх тих, хто професійно навчався. Підприємства за останні сім—вісім років значно скоротили витрати на вказані цілі, що для них же й обертається втратами.

Зовсім невелику питому вагу (лише 2 %) становлять ті, хто навчався на базі навчальних центрів ДСЗ. Це пояснюється нерозвинутістю цієї бази через відсутність необхідних коштів.

З метою посилення такої роботи Кабінет міністрів України в січні 2001 р. своїм розпорядженням затвердив заходи щодо сприяння підприємствам в організації професійного навчання кадрів на виробництві. Реалізація цих заходів допоможе підвищити конкурентоздатніть працівників на ринку праці та підвищити мобільність робочої сили.

Розширення сфери докладання праці за рахунок введення в дію нових робочих місць та збереження діючих сприяє прямому зниженню безробіття. Роль цього фактора в активних заходах важко переоцінити. Однак це можливо лише в умовах значного пожвавлення економічної та інвестиційної активності в країні.

Кризовий стан економіки України призвів до розбалансованості попиту на робочі місця та їх пропозиції з боку роботодавців, що викликало кризу робочих місць. Визначальним фактором ринку робочих місць в Україні є структурні зрушення, викликані умовами перехідної економіки, а саме:

• характером розподілу і перерозподілу робочої сили між матеріальною, невиробничою та іншими сферами економічної діяльності;

• змінами в регіональній структурі робочої сили;

• структурними зрушеннями у формах господарювання;

• розвитком ринкових форм зайнятості;

• технічною і технологічною модернізацією робочих місць.

Важливою характеристикою робочого місця, що безпосередньо впливає на сукупний попит на робочу силу, є його вартість. Вона складається з витрат на робочу силу, вартості засобів і предметів праці. В різних галузях економіки ця вартість суттєво відрізняється. Вартість робочого місця постійно зростає через інтенсивний розвиток високих технологій, інформаційних систем та необхідності створення робочих місць за міжнародними стандартами.

Пропозиція економічних робочих місць збільшується за рахунок робочих місць, породжених ринковими стимуляторами дрібних підприємців у сфері виробництва, посередницьких послуг, інформаційних служб, домогосподарств та інших, стимулювання яких не потребує значних інвестицій. Особливістю цієї сфери є досить значне перевищення економічних робочих місць над фізичними. Стимулювання створення економічних робочих місць стає ефективним під час здійснення таких заходів:

• у розвиту інфраструктури посередницьких послуг щодо організації та обслуговування фізичних робочих місць;

• у розвитку соціальної інфраструктури (житла, комунального транспорту, освіти) з урахуванням особливостей розвитку територій;

• у створенні банку даних з обліку економічних робочих місць;

• у державній підтримці даної сфери через пільгове кредитування та інші заходи.

Самозайнятість населення — це зайнятість громадян суспільно-корисною діяльністю, яка здійснюється не за наймом і дає працівникові дохід. Самозайнятість населення як активний захід впливу держави на зайнятість є відносно молодим видом діяльності.

Аналіз самозайнятості в Україні здійснюється на основі інформації обстеження домогосподарств з питань економічної активності населення. Державна політика сприяння самозайнятості має виходити з того, що розвиток її є засобом вирішення соціальних проблем, а не економічного зростання. Одним з її головних напрямів є комплекс заходів щодо виведення її з «тіні».

Недостатньо використовується в Україні й такий захід, як гнучкі форми зайнятості. Це, передусім, зумовлено галузевою структурою економіки України, де превалюють галузі важкої промисловості з цілодобовим безперервним режимом роботи (чорна і кольорова металургія, хімія, нафтопереробка, виробництво електроенергії тощо). Організаційно-технологічні умови в цих галузях в більшості випадків не дозволяють широко втілювати гнучкі форми зайнятості. Крім того, не всі підприємці там, де можливо впроваджувати такі форми, згодні на це. Однак з поступовою зміною галузевої структури та зі збільшенням питомої ваги обслуговуючих галузей впровадження гнучких форм зайнятості розширюватиметься.

Пасивна політика держави в галузі зайнятості передбачає її відповідальність за становище найманих працівників і роботодавців на ринку праці. У цьому випадку формується своєрідний ринковий державний патерналізм. Пасивна політика здійснюється пасивними заходами, до яких належать: реєстрація та облік безробітних і незайнятих громадян, які шукають роботу; організація системи надання допомоги по безробіттю; здійснення як грошових, так і негрошових форм підтримки безробітних і членів сімей, котрі знаходяться на їх утриманні. Ці заходи не впливають на співвідношення попиту та пропозиції робочої сили і в умовах нашого ринку праці не регулюють зайнятість населення.

Однак країни з ринковою економікою не застосовують окремо або активну або пасивну політику. Залежно від моделі ринку праці та економічного стану країни в державній політиці зайнятості присутні і активні і пасивні заходи з перевагою тих або інших. Оскільки найефективнішим соціальним захистом працездатних громадян є надання робочих місць усім бажаючим працювати, то перевагу в більшості країн з розвинутою ринковою економікою віддають активним заходам, спрямованим на розширення сфери докладання праці. На основі цього необхідно витримувати раціональні пропорції витрат на такі заходи. Витрати на активні заходи в розвинутих країнах складають від 20 до 40 %, а іноді і 50 % від загальних коштів, спрямованих на регулювання зайнятості.

Держава реалізує свою політику в галузі зайнятості через Міністерство праці і соціальної політики України і підпорядковану йому систему державної служби зайнятості. Однак, як випливає з вищевикладеного, зайнятість населення є проблемою багатогранною, комплексною і осторонь від неї не можуть існувати інші структури державного управління. Всі вони тією чи іншою мірою задіяні у виконанні Державної програми зайнятості населення і регіональних програм, які є механізмом реалізації державної політики зайнятості.

Дані програми спрямовані на:

• сприяння розвитку та структурну перебудову економіки, створення умов для направлення працівників у першу чергу на рентабельні виробництва і в пріоритетні галузі народного господарства;

• запобігання розвитку безробіття та його скорочення шляхом підвищення економічної заінтересованості підприємств і організацій у створенні додаткових робочих місць переважно з гнучкими формами зайнятості;

• поліпшення системи відтворення робочої сили у поєднанні з розвитком робочих місць, професійної орієнтації, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації населення, ефективне використання трудових ресурсів;

• захист безробітних та їх сімей від негативних наслідків безробіття й забезпечення зайнятості громадян, які потребують соціального захисту і не здатні на рівних конкурувати на ринку праці;

• формування кадрової, матеріальної, інформаційної, статистичної, фінансової та науково-методичної бази державної служби зайнятості;

• заходи сприяння зайнятості населення, яке проживає в сільській місцевості.

Отже, зміст державної і територіальних програм зайнятості відображає весь спектр активних і пасивних заходів держави на ринку праці.

Розробка програм зайнятості в Україні відповідає рекомендаціям МОП, зокрема щодо питань державної політики зайнятості. Найближче до нашого розуміння державної програми зайнятості стоїть Рекомендація МОП № 122 від 1964 р., яка рекомендує державам розробляти та фінансувати програми з надання допомоги трудящим у справі пошуку нової роботи та у пристосуванні до неї. Такі програми мають включати й організацію діяльності ефективних служб з працевлаштування, забезпечення або сприяння можливостям для навчання та перенавчання, заходи щодо координації житлової політики з політикою зайнятості.

Заходи ДПЗН, як активні, так і пасивні, здійснювались за рахунок коштів Державного фонду сприяння зайнятості населення. Але з 1 січня 2001 р. фонд припинив своє існування. Натомість вступив у дію Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Крім того, ДПЗН і регіональні програми фінансуються за рахунок коштів підприємств для створення нових робочих місць, бюджетних коштів для проведення наукових досліджень з проблем зайнятості, а також за рахунок технічної допомоги Ради Європи (програма «ТACIS») для створення ефективної системи управління зайнятістю з урахуванням напрямів і обсягів витрат, передбачених територіальними програмами.

У самій Програмі визначається її мета:

• забезпечення проведення державної політики зайнятості населення;

• запобігання масовому безробіттю внаслідок структурної перебудови економіки;

• створення додаткових гарантій щодо працевлаштування працездатних громадян працездатного віку, які потребують соціального захисту і не здатні на рівних конкурувати на ринку праці;

• соціальний захист безробітних шляхом реалізації законів України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» та «Про зайнятість населення».

Основними завданнями Програми є:

• оцінка стану національного ринку праці та прогнозних параметрів трудового потенціалу, обсягів зайнятості, створення робочих місць та рівня безробіття;

• визначення основних напрямів державної політики зайнятості населення та її реалізація;

• координація зусиль центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов’язаних з розробленням та виконанням заходів регулювання ринку праці;

• здійснення моніторингу та інформаційного забезпечення Кабінету міністрів України з питань реалізації завдань і заходів Програми.

Як бачимо, мета і завдання Програми чітко визначають системність і комплексність проблеми державного регулювання зайнятості населення. Вона складається із семи розділів і п’яти додатків, в яких міститься різнопланова інформація стосовно прогнозних параметрів ринку праці; організації нових робочих місць; створення додаткових гарантій щодо працевлаштування громадян, які потребують соціального захисту; стимулювання мотивації до праці тощо.

Визначені напрями реалізації політики зайнятості мають бути забезпечені як на державному, так і на регіональному рівні шляхом скоординованої співпраці місцевих органів виконавчої влади підприємств, організацій та установ, профспілкових об’єднань, служби зайнятості.

Відповідальність за реалізацію Державної програми зайнятості населення покладається на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські державні адміністрації, службу зайнятості, які визначені виконавцями її кожного заходу. Організаційне й науково-методичне супроводження та контроль за реалізацією заходів Програми як на національному, так і на територіальному рівні здійснюється Мінпраці України, органами системи ДСЗ.

ДПЗН включає також заходи стосовно територій пріоритетного розвитку. Територією пріоритетного розвитку визначається частина території Республіки Крим або області України, в межах якої діють пільги, що створюють сприятливі умови для підприємницької діяльності, за винятком тієї, яка заборонена законами України, з метою розширення сфери прикладання праці та підвищення попиту на надлишкову робочу силу.

Статус території пріоритетного розвитку набувають трудонадлишкові території, де питома вага незайнятого трудовою діяльністю населення в три і більше разів перевищує аналогічні показники даного регіону. Це можуть бути сільські й гірські райони, селища і населені пункти, що мають обмежену транспортну доступність і недостатньо розвинуті сфери прикладання праці.

Території пріоритетного розвитку визначаються під час розробки державної та територіальних програм зайнятості. Розробка Державної програми зайнятості населення починається за півроку до вступу її в дію. Проект Програми на підставі аналізу стану виконання попередньої програми, статистичних даних, даних вибіркових обстежень, окремих перевірок та з урахуванням напрямів державної політики зайнятості розробляється Державним центром зайнятості за участю наукових установ і відповідних управлінь Мінпраці та розглядається на нараді в Координаційному комітеті сприяння зайнятості населення.

Погоджена на Координаційній раді Програма надходить на Колегію Мінпраці для розгляду і після доопрацювання подається Кабінету міністрів України на схвалення. До прийняття останньої Програми схвалення Кабінетом міністрів України було останньою інстанцією, після чого вона набирала чинності. Роль підприємств (через спілки) і профспілок не обмежується участю в розробці ДПЗН.

Відповідно до Закону України «Про зайнятість населення» (ст. 20) підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, їх службові особи зобов’язані сприяти проведенню державної політики зайнятості. Підприємствам, які активно сприяють розв’язанню проблем зайнятості в регіоні шляхом створення додаткових робочих місць для працевлаштування чи організації оплачуваних громадських робіт або використання понад встановлену квоту праці осіб, котрі потребують соціального захисту і не здатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці, надаються пільги щодо сплати податків до бюджету.

Що стосується профспілок, то вони згідно до ст. 21 Закону України «Про зайнятість населення» беруть участь у розробці державної політики зайнятості відповідних законодавчих актів України і рішень виконавчих органів відповідних рад. Професійні спілки і власники підприємств проводять спільні консультації з проблем зайнятості населення.

Моніторинг Державної програми зайнятості населення здійснюється систематично органами державної служби зайнятості й Міністерством праці та соціальної політики України. Щоквартально наростаючим підсумком до Кабінету міністрів України подаються звіти стосовно стану виконання Програми та пропозиції щодо здійснення коригуючих заходів.