2. Система органов государственной власти и управления в Российской Федерации

Принцип разделения властей в Российской Федерации.

Важным показателем демократичности государства является недопустимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках. Этому служит принцип разделения властей — на светскую и духовную, военную и гражданскую, центральную и местную, на законодательную, исполнительную и судебную.

Гарантией реализации этого принципа являются система «сдержек и противовесов» между полномочиями тех или иных органов власти, механизм паритетного участия в решении тех или иных вопросов. Так, при формировании избирательных комиссий их члены назначаются на региональном и местном уровнях двумя ветвями власти — исполнительной и законодательной — на паритетных началах; при формировании Центральной избирательной комиссии — тремя институтами: президентом, Советом Федерации и Государственной думой (по 5 человек от каждого).

Существует система взаимного контроля отдельных институтов власти:

— президента — над формированием и функционированием правительства, ходом законодательного процесса в парламенте, формированием кадрового состава федеральных судей;

— правительства — над механизмами принятия бюджета,



расходными аспектами вновь принятого законодательства;

— Федерального собрания — над правительством (вотум недоверия), над президентом



(право импичмента), над Генеральным прокурором, председателем Центрального банка, уполномоченным по правам человека (при назначении), судебными органами (при амнистии);

— судов и прокуратуры — над всеми ветвями власти в виде контроля за соблюдением ими законодательства. Ежегодно судами Российской Федерации выносится до полутора тысяч решений о признании тех или иных нормативно-правовых актов недействительными.

Юридическим выражением системы «сдержек и противовесов» в построении высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти является ряд статей Конституции Российской Федерации.

В статьях 102, 103, 111 определены вопросы исключительного ведения Государственной думы, механизмы, обеспечивающие правомочность ее решений, и условия, сдерживающие ее свободу. Так, в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных президентом кандидатур на должность главы правительства президент без ее согласия осуществляет назначение, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Конституция также определяет исключительные прерогативы других органов власти: Совета Федерации, правительства, высших судов Российской Федерации, Счетной палаты, уполномоченного по правам человека, Центрального банка.

Проявлением принципа разделения властей является и запрет совмещать депутатскую деятельность с работой в исполнительных органах власти и с коммерческой деятельностью.

Кроме вертикального разделения властей на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную) различают горизонтальное разделение властей на три уровня: центральный (федеральный), региональный (субъектный) и местный (муниципальный).

Третий вид разделения властей восходит к наличию триады «личность — общество — государство». Этакратически сформированный менталитет нашего общества на первое место в этой триаде традиционно ставит государство, затем общество и только в конце совокупность прав и свобод человека и гражданина. Между тем сущность демократии заставляет эту пирамиду приоритетов вернуть в исконное состояние. В Конституции Российской Федерации и других основополагающих актах государства неустанно подчеркивается, что первичны интересы граждан. Их личные (частные) интересы в случае совпадений приобретают социальный характер и позволяют создавать те или иные добровольные объединения — институты гражданского общества.

Итак, определяющим документом в системе «сдержек и противовесов» выступает Конституция Российской Федерации. В этой связи необходимо специально остановиться на проблеме изменения ее отдельных положений.

Место, роль и функции Президента в системе государственной власти.

Президент обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти. Прежде всего они реализуются путем фактического формирования президентом исполнительной власти и элементами непосредственного руководства ею.

В соответствии с Конституцией президент выносит на обсуждение Государственной думы кандидатуру председателя правительства и имеет право его назначения даже в случае отклонения его кандидатуры нижней палатой. Именно президент по представлению премьера назначает всех членов правительства. Более того, законодательство Российской Федерации предоставляет право президенту назначать и освобождать руководителей некоторых прави



тельственных подразделений самостоятельно. Так, исходя из прерогатив президента как главы государства, определяющего внешнюю политику, ему предоставлено право назначения министра иностранных дел, его заместителей, а также дипломатических, консульских и торговых представителей Российской Федерации в зарубежных государствах. Он также назначает руководителей министерств и ведомств (а также их заместителей и членов коллегии), непосредственно подчиняющихся главе государства.

В частности, в качестве Верховного главнокомандующего президент имеет исключительное право на назначение руководителей силовых ведомств (Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства по чрезвычайным ситуациям, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны и др.) и высших военачальников. Он имеет право присвоения высших воинских званий, а также руководить Советом безопасности Российской Федерации.

В систему органов исполнительной власти кроме правительства входят администрация президента и ряд советов и комиссий при президенте Российской Федерации.

Президент имеет право (и активно им пользуется) назначения своих полномочных и специальных представителей в регионах страны, в иных органах федеральной государственной власти (Совете Федерации, Государственной думе, Конституционном суде), в зарубежных государствах и международных организациях, наделяя их порой специальными поручениями.

Президент осуществляет исполнительно-распорядительные функции с помощью указов и распоряжений.

В некоторых государствах мира президенты осуществляют кадровое влияние и на местную власть. В начальный период существования суверенной России президент Б. Ельцин активно пользовался этим правом, назначая своими указами глав исполнительной власти в регионах. В дальнейшем процесс демократизации, совершенствования законодательства привел к тому, что главы администраций, председатели правительств и президенты республик в составе Российской Федерации стали избираться. Однако поправки, внесенные в законодательство Российской Федерации в 2000 г., предоставили президенту право в исключительных условиях освобождать от выполнения функций губернаторов и мэров, а осенью 2003 парламент внес поправки, отменяющие выборность глав субъектов Федерации и вводящие т.н. «особый порядок наделения полномочиями». Одновременно утратило силу и положение о лимите в два срока непрерывного пребывания одного лица на подобной должности. Хотя 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд РФ признал поправки не противоречащими Конституции, известные российские юристы А. Иванченко и А. Любарев оценивают данную новацию как грубое нарушение принципа федерализма и существенное ограничение избирательных прав граждан; решение же КС РФ они оценивают не как юридический, сколько политический акт⁶

Инструментом воздействия президента на региональную власть также является институт полномочных представителей президента в регионах. Эта должность была установлена сразу после подавления августовского путча 1991 г., и первые назначения были вызваны желанием президента осуществлять контроль за «политически ненадежными», с его точки зрения, руководителями региональных органов власти.

Особое значение в период президентства В. В. Путина получил специально созданный институт полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах. В соответствии с указом президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов⁷, в каждый из которых назначен полномочный представитель.