Глава 23 внебюджетные фонды социального назначения

После изучения данной главы вы сможете:

• определить социально-экономическое значение государственных внебюд­жетных фондов;

• назвать классификационные признаки внебюджетных фондов;

• охарактеризовать роль внебюджетных фондов в системе финансов РФ;

• перечислить задачи Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхо­вания РФ, Фонда обязательного медицинского страхования РФ;

• назвать источники формирования и направления расходования средств социальных внебюджетных фондов;

• охарактеризовать единый социальный налог (взнос), показать его роль в реализации социальной политики;

• сформулировать направления совершенствования и структурной пере­стройки системы социальной защиты населения.

1. Структура и значение внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев систе­мы финансов. С их помощью осуществляется перераспределение нацио­нального дохода в интересах органов государственной власти и реали­зации Конституционных прав граждан. Спецификой внебюджетных специальных фондов является четкое закрепление за ними доходных источников и строго целевое использование их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельно­сти, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды появились задол­го до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни

счета открывались, другие аннулировались. Поскольку они не утверж­дались парламентом, правительство могло использовать эти средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности прави­тельства в области военных расходов, научных исследований,регули-. рования экономического развития страны, внешнеэкономической дея­тельности и социальных выплат населению. Правительство получало возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюд­жета, осуществлять непредвиденные расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию большо­го числа специальных фондов, названия которых, как правило, объясня­ли и цель расходования средств. Однако такое множество фондов услож­няло деятельность государства, поэтому на основе объединения различ­ных фондов был создан государственный бюджет. Несмотря на это, многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фон­ды или счета появились в Германии, Франции, Англии, Японии, США и целом ряде других государств. За счет их средств финансировалось в отдельные периоды 50% и более государственных расходов. Создавались специальные счета для правительственной предпринимательской дея­тельности, строительства, управления денежной системой и государ­ственным долгом, национального страхования.

Формирование специальных фондов осуществляется за счет специ­альных налогов и сборов, добровольных поступлений. Кроме того, сред­ства могут поступать от капитализации части временно свободных средств фонда (покупка ценных бумаг, инвестирование). По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и вре­менные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач. По принадлежности различают государ­ственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значе­ние среди межгосударственных фондов имеют Международный валют­ный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Бюджет­ная комиссия Европейского сообщества. По правовому положению специальные фонды делятся на внебюджетные специальные фонды, бюджетные целевые фонды и фонды, обладающие частичной самостоя­тельностью. По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-ис- следовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды.

В России в отличие от зарубежных государств исторически сложи­лась иная система осуществления государственных расходов. Составля­лись два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновен­ный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осу­ществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждал­ся, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашал­ся государственный долг, покрывались убытки, вызванные войной, сти­хийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Бюджетная си­стема СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.

Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Рос­сийской Федерации в период перехода страны к новым экономическим отношениям на основе Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» . Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. Государственный внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспе­чение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. При создании системы социальных внебюджетных фондов ставилась задача освободить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными создаются многочисленные иные вне­бюджетные фонды.

Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирова­ния целого ряда внебюджетных фондов и убедившись в их неэффектив­ном и бесконтрольном использовании, Правительство РФ приняло ре­шение о консолидации их в бюджет, при этом была сохранена определен­ная автономность этих фондов. Они были включены в бюджет отдельными статьями, т.е. трансфорхмированы в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных. В состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в на­стоящее время входят Пенсионный фонд РФ, Фонд социального стра­хования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий: государственного пенсион-

ного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддерж­ки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременнос­ти и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д. С 1993 по 2000 г. в Российской Федерации действовал Государственный фонд занятости населения, средства которого предназначались для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. В настоящее время расходы на эти цели осуществляются из федерального бюджета РФ. В федеральном бюдже­те на 2003 г. предусмотрено израсходовать на выплаты пособий по без­работице, социальную помощь и адаптацию безработных граждан, ме­роприятия по содействию трудоустройству населения, профессиональ­ное обучение и ориентацию безработных граждан и прочие подобные расходы свыше 19 772,5 млн руб. Количество безработных в стране на­чиная с 2000 г. имеет устойчивую тенденцию к сокращению. По данным Госкомстата общая численность безработных в России на конец октяб­ря 2002 г. составила 5 млн 145 тыс. человек и снизилась по сравнению с тем же периодом прошлого года на 26,8% (против б млн 252 тыс. чело­век). При этом статистики отмечают, что за октябрь 2002 г. количество безработных в России сократилось на 0,3%, или на 15 тыс. человек. Уро­вень безработицы в России в конце октября 2002 г. составил 7,1% эконо­мически активного населения¹.

Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако самостоятельность эта имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, коопе­ративных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные соци­альные фонды организуют процессы мобилизации и использования средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает реше­ния об изменении структуры и уровня денежных социальных выплат.

Существенной проблемой для всех внебюджетных фондов являет­ся отсутствие эффективного контроля за поступлением и расходовани­ем средств фондов. Одной из причин этого, особенно для Пенсионно­го фонда, является существенное запаздывание при их утверждении. Так, бюджеты Пенсионного фонда на 2000 и 2001 гг. были утвержде­ны только в третьих кварталах этих лет, на 2002 г. — в середине второ­го квартала того же года, т.е. когда они уже исполнялись, а на 1998 г. — и вовсе в феврале 2001 г.