2. Межбюджетные отношения в субъектах рф

Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъек­та РФ — между региональными органами власти и органами местно­го самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах РФ определены в Законе РФ от 25 сен­тября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Согласно Закону, межбюджетные от­ношения в субъектах РФ строятся на следующих принципах:

¹ С методикой расчета трансфертов из ФФПР на очередной финансовый год мож­но ознакомиться на сайте Минфина России www.minfin.nL

t

• взаимной ответственности;

• применения единой для всех муниципальных образований мето­дологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

• выравнивания доходов муниципальных образований;

• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

• компенсации местным бюджетам уменьшения доходов или уве­личения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

• повышения заинтересованности органов местного самоуправле­ния в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

• гласности межбюджетных отношений.

Кс. Грефф, профессор Сорбонны, пишет: «При многоуровневом фе­дерализме те принципы, которые установлены в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти, должны повторять­ся и в отношениях между региональными и местными уровнями, даже если это увеличит ответственность региональных властей. Противопо­ложные действия могут привести к тому, что принцип субсидиарнос­ти, на котором держится и федерализм, потеряет свою опору, в резуль­тате чего сама система окажется недееспособной»¹.

Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федерального устройства Рос­сийской Федерации и требованиям рыночной экономики. Ее основны­ми недостатками являются:

• нечеткость и нерациональность разграничения полномочий меж­ду региональными и местными уровнями власти;

• несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;

• неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

Рассмотрим на примере Ленинградской обл. структуру консолиди­рованного бюджета субъекта РФ, которая представлена в табл. 22.5.1. Особенности территориального устройства Ленинградской обл. (фак­тическое отсутствие областного центра) в какой-то степени повлияли на структуру бюджетной системы, однако пропорции распределения доходов и расходов консолидированного бюджета области в большин­стве случаев определялись по решению региональных органов власти, как это происходит и в других регионах.

' Грефф Кс. Как создать оптимальные региональные финансовые системы в России? Комментарий к публикации Б.В. Христенко, А.М. Лаврова «Методика распределения трансфертов ФФПР: итоги реформы 1999-2001 годы». М. С. 55.

2001 г.*	2 О X и г. CU	7356591 4950232 67,3 2406359 32,7
	Доходы	67184 59 4698738 69,9 2019721 30,1
2000 г.	3 О X U п О.	7486852 2829055 37,8 4657797 62,2
	Доходы	7903750 2331571 40,9 467179 59,1
J 6661	I Расходы I	5020797 1804084 35,9 3216713 64,1
	Доходы	5436572 2103978 38,7 3332594 61,3
1998 г.	Расходы |	3922302 1522586 38,8 2399716 61,2
	Доходы !	3383565 1048047 31.0 2335518 69.0
Наименование показателей		Консолидирован н ы й бюджет, тыс. руб. В том числе: областной бюджет, тыс. руб. удельный вес областного бюджета в консолидированном бюджете области, % местные бюджеты, тыс. руб. удельный вес местных бюджетов в консолидированном бюджете области, %

Структура консолидированного бюджета Ленинградской обл. в 1998—2001 гг.

о ^

si

£

S

I

й

' S4 т

Конституция РФ (ст. 71) относит вопросы регулирования к веде­нию Российской Федерации. Одновременно ст. 8 БК РФ относит ос­новные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предос­тавления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отноше­ний, а на уровне субъектов РФ — конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.

Федеральные органы власти заинтересованы в Том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные власти формируют для субъектов РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюд­жетных отношений на региональном уровне, отвечающих государ­ственной стратегии развития межбюджетных отношений. В 2000 г. в Министерстве финансов РФ были разработаны Временные методичес­кие рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений*. Эти рекомендации содержат подробный анализ современ­ного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отноше­ний в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к регулированию данных отношений.

Рекомендуемая методика вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределения средств позволяет орга­нам власти субъектов РФ выбирать конкретный способ распределения финансовой помощи в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики региона.

Основные черты рекомендуемой методики распределения финансо­вой помощи между местными бюджетами заключаются в следующем.

1. Методика формализует процесс межбюджетного регулирования, т.е. опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов, при этом расчет трансфертов, причитающихся конкретным муници­пальным образованиям, производится по формуле, параметры которой определяются политикой межбюджетного регулирования, проводимой конкретным субъектом РФ.

2. Общий объем финансовой помощи, которую предстоит передать из регионального бюджета на местный уровень, определяется исходя из предположения о том, что сумма расходов регионального бюджета, включая финансовую помощь местным бюджетам, и расходов местных бюджетов не может превышать прогноза доходов консолидированно­го бюджета субъекта РФ.

3. Переданные на местный уровень расходные полномочия, норма­тивы расходов, по которым в законодательном порядке установлены вышестоящими уровнями власти («федеральные и региональные ман­даты»), финансируются из бюджета субъекта РФ целевым образом, т.е. средства на их исполнение передаются в местные бюджеты в форме субвенций.

4. В целях выравнивания доходные возможности муниципальных образований рекомендуется оценивать не по фактическим поступлени­ям налогов с их территорий за прошлые годы, а в зависимости от раз­мера налогооблагаемых ресурсов, т.е. с помощью показателя налогового потенциала, учитывающего уровень и структуру экономического раз­вития территории.

5. Расходные потребности муниципальных образований определя­ются исходя из численности потребителей бюджетных услуг с учетом местных особенностей, приводящих к возникновению различий в спро­се на бюджетные услуги и в стоимости предоставления бюджетных услуг в разных муниципальных образованиях.

6. Все виды нецелевой финансовой помощи распределяются между местными бюджетами по единой методике. Вопрос о том, через какие каналы передаются эти средства в местные бюджеты — в виде денеж­ных трансфертов или через механизм трансфертозамещающих отчис­лений от регулирующих налогов, решается после того, как определен общий объем финансовой помощи, выделяемой каждому муниципаль­ному образованию.

Процесс распределения финансовой помощи между местными бюд­жетами включает несколько этапов.

/. Разграничение доходов консолидированного бюджета территории между региональным и местным уровнем.

Разграничение финансовых ресурсов между региональным и мест­ным уровнем бюджетной системы должно исходить из общего объема расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. За точку отсче­та рекомендуется брать фактическое соотношение между расходами

•л

бюджета субъекта РФ и суммарными расходами местных бюджетов, сложившимися в базовом году. В случае внесения изменений в факти­чески сложившуюся в базовом году пропорции необходимо соответ­ствующим образом скорректировать доли расходов бюджета субъекта РФ и местных бюджетов в консолидированном бюджете региона. Для обеспечения стабильности межбюджетных отношений между органа­ми государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуп­равления соотношение между расходами, финансируемыми из бюдже­та субъекта РФ, и расходами, финансируемыми из местных бюджетов, рекомендуется закрепить на несколько лет (например, на срок не ме­нее трех лет).

2. Определение общего объема средств, передаваемых из территори­ального бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

Общий объем средств, которые будут переданы из территориально­го бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, определяется как раз­ность между выявленным на первом этапе совокупным объемом обес­печенных доходами расходов местных бюджетов в планируемом году и совокупным объемом доходов местных бюджетов из собственных (ме­стных и закрепленных) источников. Расчет объема финансовой помо­щи местным бюджетам исходит из баланса текущих доходов и расхо­дов как бюджета субъекта РФ, так и местных бюджетов. Дефицит до­пускается только в отношении капитальных расходов в пределах ограничений, налагаемых БК РФ.

2. Финансирование переданных на местный уровень государственных полномочий с помощью субвенций.

Для реализации переданных органам местного самоуправления го­сударственных полномочий, объемы и нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим органом власти («федеральные и региональные мандаты»), органы государ­ственной власти субъектов РФ обеспечивают передачу в местные бюд­жеты соответствующего объема средств путем предоставления целевых субвенций. Объем такого финансирования определяется исходя из нор­мативов, установленных федеральным и региональным законодатель­ством. Финансирование расходов по переданным полномочиям осуще­ствляется целевым образом, и эта сумма не включается в сумму средств, распределяемых между местными бюджетами посредством межбюд- жетного регулирования. Целевое финансирование федеральных и ре­гиональных мандатов позволяет региональным властям контролиро­вать использование соответствующих бюджетных средств. Одновре­менно целевое финансирование в соответствии с законодательством

РФ ограничивает ответственность местных органов власти за реализа­цию переданных полномочий объемом фактически переданных средств.

2. Выбор целей политики межбюджетного регулирования, проводи­мой субъектом РФ.

После выделения средств на осуществление переданных полномо­чий в отдельный бюджетный фонд органы государственной власти субъекта РФ должны сформулировать цели, на достижение которых будет направлена передача финансовых средств из регионального в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования, и оп­ределить пути достижения этих целей. Основными целями межбюд­жетного регулирования могут быть:

• выравнивание бюджетной обеспеченности;

• стимулирование деятельности местных органов власти, направ­ленной на мобилизацию доходов, поступающих в консолидированный бюджет субъекта РФ, или распределение части финансовой помощи в зависимости от иных критериев, отражающих вклад муниципальных образований в достижение важных для субъекта РФ целей социально- экономической политики;

• проведение активной политики через передачу средств в рамках целевых программ.

Например, 40% средств, передаваемых на местный уровень, могут быть предназначены для выравнивания подушевых бюджетных расхо­дов, 30% — для стимулирования и 30% — для распределения средств в рамках целевых программ. Данные подходы рекомендовались Мини­стерством финансов РФ для использования при подготовке бюджетов субъектов РФ на 2001—2002 гг. Многие регионы уже используют дан­ные рекомендации при формировании межбюджетных отношений. В Приложении 14 представлены фрагменты методики регулирования межбюджетных отношений в Ленинградской обл. на 2001 г., разрабо­танной на основе рекомендаций Министерства финансов РФ.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Каким образом органы федеральной власти участвуют в регулировании межбюджетных отношений в субъектах РФ?

2. Назовите основные особенности рекомендуемой в настоящее время ме­тодики распределения финансовой помощи из территориального бюджета между местными бюджетами.

3. Перечислите этапы возможной формализации процесса распределения финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам из территориаль­ного бюджета субъекта РФ.

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-

ФЗ.

2. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год».

3. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год».

4. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».

5. Послание Президента РФ от 24 апреля 2001 г. б/н «О бюджетной поли­тике на 2002 год».

6. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2003 год».

7. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 864 «О Концеп­ции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».

8. Постановление Правительства РФ от 30 марта 2002 г. № 186 «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федера­ции до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года».

Дополнительная литература

Х.Касеткина Н.М., Ковалева ДА. и др. Бюджетный процесс в зарубежных странах. М., 1996.

2. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12.

3. Лавров А., Литвак Дж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отноше­ний в России: «федерализм, создающий рынок» //Вопросы экономики. 2001. №4.

А. Ларина Н.И., Кис ельников АА. Региональная политика в странах рыноч­ной экономики. М., 1998.

Ъ.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1999. № 3.

6. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местно­го самоуправления// Финансы. 2001. № 6.

7. Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. 2-е изд., доп. М., 1995.

8. Романенков А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. Псков, 2000.

9. Сомове Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отноше­ний в РФ. СПб., 1999.

10. Финансы местного самоуправления: шведский опыт// Финансы. 1998. №4.

КХивиДж. Финансы местных органов власти в США // Финансы. 1995. № 10.

12. Христенко В.Б., Лавров А.М. Методика распределения трансфертов ФФПР: итоги реформы 1999 - 2001 годы. М., 2001.

13. Белов А.В., Демин СВ. Санкт-Петербург в бюджетной системе Россий­ской Федерации. СПб., 2002.