2. Фонд финансовой поддержки субъектов рф

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (в дальнейшем — ФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета начи­ная с 1994 г. ФФПР является одним из крупнейших по объему финан­совой помощи, и с момента образования его удельный вес в разделе расходов федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам дру­гих уровней» составлял в среднем не менее 50—60% (без учета ссуд). Однако удельный вес ФФПР в общем объеме средств межбюджетно- го перераспределения составляет около 15%. Главная цель Фонда — повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспечен­ностью, финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. Получателями транс­фертов являются большинство субъектов РФ (табл. 22.4.1).

Таблица 22.4.1

Данные о регионах — получателях финансовой помощи из ФФПР

Год	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Число регионов, полу- чавших помощь	78	75	81	76	76	71	70	72
Удельный вес в общем количестве регионов, %	88	84	91	85	85	80	79	81

Составлено по данным федеральных законов о федеральном бюджете за 1995— 2002 гг.

Образование ФФПР разделило субъекты РФ на регионы-доноры и регионы-реципиенты. Такая ситуация создала ложный миф, распрост­раненный в российской регионалистике, о том, что десяток субъектов РФ «кормят» все остальные регионы. Научное исследование, проведен­ное в 1999 г. в рамках программы «Открытые финансы» под эгидой Московского центра «Восток—Запад», позволило разрушить этот миф. Исследование показало, что в 1994-1998 гг. в 50 регионах России объем собранных на их территории и зачисленных в федеральный бюд­жет налогов превысил объем переданной им финансовой помощи. Ина­че говоря, 50 субъектов РФ являлись в большей или меньшей степени донорами федерального бюджета. Причем в этих регионах проживает свыше 80% всего населения страны, тогда как на территории субъектов РФ — стабильных реципиентов — всего 10%. В силу балансового прин­ципа оценки доноров и реципиентов учет прямых расходов федераль­ного бюджета в различных регионах, конечно, сокращает число ста­бильных территорий-доноров. Но даже с поправкой на этот фактор в их список попадает не меньше 26 регионов, в которых проживает 40% всего населения России. Еще 14 регионов в последние годы периоди­чески попадали в группу доноров, а это почти 2/3 населения страны¹.

В межбюджетных отношениях бывшего СССР применялось согла­сование как расходов,так и доходов методом «от достигнутого» с ори­ентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение «расчетного» дефицита. Централизованные дотации применялись ред­ко. Данная система могла функционировать только в условиях центра­лизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако она не обеспечи­вала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалан­сированности бюджетной системы, поскольку на региональном уров­не отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фак­тически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

ФФПР начал функционировать со второго квартала 1994 г., когда Правительство РФ ввело новую систему расчетов выравнивающих трансфертов по единой формуле. Фонд формировался за счет отчисле­ний от федеральной части «внутреннего» НДС в размере 22%. В 1995 г. эти отчисления были увеличены и составили 27%. На 1996—1997 гг. законами о федеральном бюджете было предусмотрено формирование ФФПР за счет 15% налоговых доходов федерального бюджета за ис­ключением таможенных пошлин, а в 1997 г. — за исключением дополни­тельного подоходного налога с физических лиц. С 1998 г. и по настоящее время применяются отчисления в размере 14% за теми же исключени­ями.

В эти годы финансовая помощь из Фонда определялась не в абсо­лютных суммах, а в виде удельного веса «нуждающегося» региона в общем объеме ФФПР. Упрощенно методика распределения ФФПР того периода сводилась к следующему. Определялся средний по Рос­сии показатель душевых бюджетных доходов субъектов РФ. Далее он сравнивался с аналогичным показателем по каждому региону. Те регио­ны, у которых показатель оказывался меньше среднего, попадали в число «нуждающихся». Необходимая для доведения до среднего уров­ня разница (условный трансферт) методом процентных соотношений

Результаты исследования см.: Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков. М., 1999.

в общей сумме условных трансфертов определяла удельный вес «нуж­дающегося» региона в заданном объеме Ф ФПР . Затем рассчитывалась помощь для тех регионов («особо нуждающихся»), у которых текущие расходы не покрывались доходами уже с учетом их выравнивания.

Удельный вес в объеме финансовой помощи рассчитывался по анало­гичной с доходами схеме.

В 1997—1998 гг. методика ФФПР усложнилась элементом регио­нального зонирования: стала применяться географическая группиров­ка субъектов РФ с разбивкой на три группы, и расчеты трансфертов начали проводиться внутри групп. Полученные в результате расчетов удельные веса регионов утверждались в законе о федеральном бюдже­те. В методике использовались различные понижающие коэффициен­ты для создания механизмов стимулирования. Хотя долевое распреде­ление трансфертов должно было способствовать повышению заинтере­сованности регионов в собираемости налогов, на практике оказалось, что эти стимулы не действуют, так как большинство налогов собирается в недотационных регионах. Важно заметить, что выравнивающиеся возможности Фонда ограничивались жестким сформированным объе­мом финансовой помощи. В этих условиях сложно было говорить о выравнивании, скорее о более справедливых унифицированных подхо­дах к распределению финансовой помощи.

Методики расчета трансфертов менялись (см. Приложение 13), од­нако общим недостатком того периода было то, что расчет основывал­ся на данных бюджетной отчетности, которая отражает в том числе и результаты неэффективного использования бюджетных средств. Кро­ме того, за базу расчетов брался 1991 г. как наиболее стабильный в эко­номическом развитии России с пересчетом на индекс инфляции. Как было отмечено в 22.1, новый этап развития межбюджетных отношений и соответственно новая методика ФФПР были обусловлены приняти­ем в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999—2001 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 862 (далее — Концепция). Согласно Концепции, в 1998—2001 г. предстояло перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти различных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

Ключевым элементом новой методики 1999 г. становится индекс бюджетных расходов (ИБР), показывающий, на сколько больше необ­ходимо затратить бюджетных средств (в расчете надушу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Феде­рации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансиро­вания бюджетных расходов. При расчете ИБР использовалась группи­ровка субъектов РФ по крупным экономическим зонам. ИБР опреде­ляется по формуле:

ИБР, - Р./Р.,,,

где Р/ — средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения по данной группе субъектов РФ; P.j, — минимальное сре­ди всех групп средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения.

Поясним на примере: ИБР = 2,0 означает, что в данном регионе сто­имость предоставления условной единицы бюджетных услуг в расче­те на душу населения в два раза выше, чем в регионе с наиболее благо­приятными условиями финансирования бюджетных расходов. ИБР позволяет привести среднедушевые бюджетные расходы различных регионов к сопоставимому виду. Эти доходы рассчитывались по следу­ющей формуле:

Дпр/ = Ддуш.|/ИБР,-,

где Дду_ш.,- — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ.

С помощью трансфертов приведенные (скорректированные на ИБР) среднедушевые бюджетные доходы повышаются до максималь­но возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

В методике, предложенной на 2000 г., содержался целый ряд прин­ципиально важных нововведений:

• ИБР рассчитывался не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных, как правило, стабильных статистических парамет­ров, таких как уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения и т.д.;

• ИБР считался для каждого региона в отдельности, а не по груп­пам;

• при расчете доходов впервые начал использоваться показатель оценки налогового потенциала (в качестве поправочного коэффициен-

• трансферты стали рассчитываться и утверждаться в абсолютных суммах;

• в состав трансфертов были включены средства на «северный за­воз» и субсидии по энерготарифам, что позволяло более объективно оценивать бюджетную обеспеченность регионов.

Основная новация 2001 г. — это использование для оценки налого­вых доходов нового показателя — индекса налогового потенциала (ИНП). На основе ИНП определяется показатель валовых налоговых ресурсов, который полностью заменил отчетные показатели по дохо­дам. Валовые налоговые ресурсы субъекта РФ представляют собой ос­нованную на объеме и структуре валового регионального продукта оценку потенциальных налоговых доходов консолидированного бюд­жета субъекта РФ в прогнозируемом году. Удельные валовые налого­вые ресурсы рассчитываются по формуле

ВНР, = а х ИНП,-,

где а — прогнозируемый на 2001 г. средний уровень налоговых до­ходов субъектов РФ в расчете на душу населения (5413 руб.); ИНП, — индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Оценка налоговых потенциалов регионов основывается на показа­телях валового регионального продукта (ВРП), который является обобщающим показателем результатов экономической деятельности регионов.

Результаты распределения финансовой помощи из ФФПР на 2001 г. показали, что его методика достаточно эффективно реализует принцип «территориальной справедливости». После распределения трансфер­тов всем без исключения дотационным регионам гарантируется как минимум 77%-ная (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспе­ченность. Бюджетная обеспеченность наименее доходных регионов возрастает в 4—6 раз, существенно возрастает обеспеченность регионов с реальными доходами ниже среднего по России, разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами сокращается с

6. до 3,8 раза^I. Методика распределения ФФПР представляет собой работоспособный и эффективный механизм, элементы которого могут использоваться в последующие три—пять лет.

Объем ФФПР на 2002 г. составил 147,5 млрд руб., или 14% налого­вых доходов федерального бюджета (за исключением контролируемых ГТК)^II. По сравнению с уровнем 2001 г. размер ФФПР увеличился в

6. раза, что позволило более эффективно осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В составе ФФПР были вы­делены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­тов РФ (135,9 млрд руб.); субсидии на закупку и доставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза грузов (в размере 8,96 млрд руб.); субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию (2,6 млрд

руб.).

Основная часть методики распределения средств ФФПР на 2002 г. не содержит существенных изменений по сравнению с методикой, при­менявшейся в расчетах на 2001 г. В части, касающейся расчетов индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов (приложений к основной части методики), основными нововведениями, предлагаемы­ми на 2002 г., являются:

• использование при оценке налогового потенциала субъектов РФ средних за 1998—1999 гг. данных об объеме валового регионального продукта;

• расширение числа поправочных коэффициентов, отражающих особенности отраслевой структуры экономики регионов;

• использование федеральных стандартов стоимости жилищно-ком- мунальных услугдля каждого субъекта РФ с соответствующей коррек­тировкой коэффициента, отражающего территориальные различия в стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг;

• включение в нормативы расходов адресных жилищных субсидий малообеспеченным слоям населения.

Таким образом, в 2002 г. последовательно развиваются основные кон­цептуальные положения методики ФФПР, заложенные в 2000-2001 гг.‘

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. С какой целью создан ФФПР?

2. Дайте определение индекса бюджетных расходов. Какую роль он игра­ет в современной методике ФФПР?

3. Чем было вызвано применение в методике ФФПР индекса налогового потенциала вместо отчетных данных о бюджетных доходах?