4. Развитие бюджетного федерализма

Несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, сложившаяся в Рос­сии система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает осно­вополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии разви­тия страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству фе­деративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюд- жетных полномочий. Тем не менее региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них феде­ральным законодательством без предоставления источников финанси­рования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов форми­руется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость регио­нальных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропор­ций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает сти­мулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемо­сти налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую полити­ку с помощью неформальных инструментов, которые искажают усло­вия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способству­ют коррупции.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ре­сурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву пред­посылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной кон­куренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного кли­мата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перс­пективу необходимо перейти на качественно новый этап реформирова­ния системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях последних лет, посвященных развивающимся или переходным эко­номикам, получила распространение концепция федерализма, сохраня­ющего рынок, или федерализма, создающего рынок*, основные положе­ния которой сводятся к следующему:

• обеспечению закрепленной в законодательстве автономии регио­нальных и местных властей с четким разграничением налоговых и рас­ходных полномочий;

• определению расходных обязательств субнациональных влас­тей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финан­сировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;

• передаче с регионального на федеральный уровень дополнитель­ных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализа­цией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;

• созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;

• реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрач­ности и мобильности;

• обеспечению федеральными властями свободы торговли и мо­бильности факторов производства.

Концепция «федерализма, создающего рынок», нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года’. Целью Программы являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам вла­сти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятель­ную налоговую политику в рамках законодательно установленного раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти раз­ных уровней.

Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Как уже от­мечалось, бюджетная система России состоит из трех звеньев, включа­ющих в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. В бюджетную систему также включены бюджеты государ­ственных внебюджетных фондов. Фактически в Российской Федера­ции на местном (субрегиональном) уровне существуют два админист­ративных уровня — районный (территориальный) и более мелкий — поселенческий³, где существляется управление общественными финан­сами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только

¹ См.: Лавров А., ЛитвакДж., Сазерленд Д. Реформа мсжбюдженных отношений в России: «федерализм, создающий рынок»//Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 35—5L

' Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

¹ Это может быть село, поселок, небольшой город, район в крупном городе и дру­гие небольшие муниципальные образования.

один уровень местных бюджетов и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и посе­ленческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые тормозят развитие и бюджетной системы, и местного самоуп­равления. Необходимо законодательно закрепить возможность субъек­тов РФ определять свое бюджетное устройство, в том числе с разделе­нием местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уров­ня), разграничить между ними налогово-бюджетные полномочия.

Разграничение расходных полномочий. Бюджетное законода­тельство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения рас­ходных полномочий и ответственности между органами власти раз­ных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для реше­ния этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ предполагается ввес­ти понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и до­ступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормати­вы, уровень и структуру расходов с учетом государственных минималь­ных социальных стандартов);

б)обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) обще­ственных услуг.

Одновременно в БК РФ должно быть закреплено четкое и стабиль­ное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

• субсидиарное™ (максимальная близость органов власти, реали­зующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующе­го расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюд­жетных услуг);

• внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

• эффекта территориальной дифференциации (чем выше регио­нальные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

— эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способ­ствует экономии бюджетных средств).

Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. В современных условиях основу доходов региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления от регу­лирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень самостоятельности региональных и местных органов власти. В дальнейшем намечается коренным образом изменить существую­щую систему, построить-ее по принципу «один налог — один бюджет», тем самым постепенно сделав практически все доходы региональных и местных бюджетов действительно собственными (см. табл. 28.4.1). Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источ­ников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) разделение доходов между уровнями бюджетной системы долж­но быть стабильным на основе единых принципов и подходов;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обес­печенности регионов (муниципалитетов);

в) налоговые полномочия региональных и местных властей не мо­гут ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и ус­луг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие реги­оны (муниципалитеты);

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников будет в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муници­палитетами) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципаль­ного образования) отчислений от налогов, поступления от которых под­лежат в соответствии с федеральным законодательством разделению меж­ду региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установлен­ных федеральном законодательством случаях — должна) распреде­ляться между местными бюджетами на основе формализованных ме­тодик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.).

Таблица 28.4.1 Общая схема разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации (к 2005 г.)

		Зачисление, % от общего объема поступлений
Налог	Статус	федеральный	региональные	местные
		бюджет	бюджеты	бюджеты
Таможенные пошлины	Ф	100
НДС	Ф	100
Налог на добычу полезных	Ф
ископаемых:
углеводородного сырья		80	20*
общераспространенных			100*
полезных ископаемых
прочих полезных ископаемых		40	60*
добываемых на континен­		100
тальном шельфе
Акцизы (газ, бензин, спирт,	Ф	100
автомобили, импорт)
Акциз на спирт из пищевого	Ф	50	50
сырья и ликероводочные
изделия
Прочие акцизы	Ф		100
Налог на доходы	Ф		50	50**
физических лиц
Налог на наследование	Ф		100
Налог на прибыль	Ф	31	61*	8 '
предприятий
Транспортный налог	Р		100
Налог с продаж	Р		40	60* *
Экологические платежи	Р		50	50
(налоги)
Налог на игорный бизнес	Р		80	20
Налог на Лдвижимость	М			100
(имущество, землю)
Налоги на совокупный доход	м			100
Налог на рекламу	м			100

( возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обес­печенности муниципальных образований.

** С возможным выделением минимально гарантированной и выравнивающей частей.

Обозначения: Ф — федеральный, Р — региональный (субъектов РФ), М — местный (муниципальных образований).

Финансовая помощь нижестоящим бюджетам. Система финан­совой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципа­литетов) при одновременном создании стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджет­ной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна отвечать следующим основным требо­ваниям:

1. финансовая помощь в зависимости от поставленных целей и ме­ханизмов распределения должна разделяться на текущую и инвестици­онную, а также выравнивающую и стимулирующую;

2. в составе текущей помощи нужно выделять дотации, субвенции и субсидии как основные формы финансовой поддержки;

3. распределение финансовой помощи должно проводиться по еди­ной методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспро­изводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспе­ченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4. в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использовать­ся отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных разли­чий в расходных потребностях в расчете надушу населения или потре­бителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потен­циала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

5. методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимае­мыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства РФ;

6. следует устанавливать жесткие бюджетные ограничения: весь объем финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) утверждать законом о соответствующем бюджете (в абсолютных циф­рах), ограничивать перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете;

7. необходимо добиваться максимально возможной стабильности (предсказуемости) объемов и принципов распределения финансовой помощи, позволяющей субъектам РФ (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

8. должны устанавливаться на федеральном уровне общие принци­пы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из феде­рального бюджета субъектам РФ будет предоставляться через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенса­ций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд региональ­ного развития и Фонд реформирования региональных финансов (см. табл. 28.4.2). Аналогичные формы могут использоваться на основе об­щих принципов и методических подходов для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов РФ. Резкие раз­личия в уровне социально-экономического развития регионов и их бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обяза­тельства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, что в кратко- и сред­несрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Реформа межбюджетных отношений может рассматриваться в ка­честве связующего звена всех социально-экономических преобразова­ний, положенных в основу стратегии развития страны на период до 2010 г. В еще более широком аспекте эта реформа в случае ее успешной реализации будет способствовать формированию в России эффектив­ной системы отношений, основанных на четком разграничении полно­мочий между органами власти разных уровней, их прозрачности и по­дотчетности населению.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Поясните термин «нефинансируемые федеральные мандаты».

2. Какие критерии лежат в основе разграничения расходных полномочий между уровнями власти?

3. Перечислите принципы разграничения налоговых полномочий и доход­ных источников.

Фонд реформирования региональных финансов	Поддержка и стимули­рование бюджетных реформ	Конкурс (программы реформ и их выполне­ние) Г.Л. t ^	= *Х О Uif ! Ш 5 2.2 Г	Выполнение программы реформ	Финансовым органам при подтверждении произведенных или включенных в бюджет расходов на проведение бюджетных реформ и оздоровление госу-	I 3 5 в		Создан с 2000 г., срок действия — 5001-2004 гг.
Фонд регионального развития	Поддержка развития региональной инфра­структуры	Квоты на основе фор­мул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) Г.У /	Ч-,у1Л.НЛПИ |Г|МВИ- ло, долевая) на фи­нансирование инвес­тиционных проектов и программ	£ В U 2 2	Предприятиям (организациям) через органы Федерально­го казначейства		*- Я § О ж ^71 1?
Фонд спфинансирования социальных расходов	Стимулирование приоритетных расхо­дов и поддержка реформ в социальной сфере	Формула на основе нормативных расходов и их частичного воз­мещения (с оценкой хода реформ) Г../-, / \	сулидии одолевал; на определенную функциональную статью расходов (отрасль)	si £ || *-§• к с s 5 «5-3 л а о я ||х| >>£ =	Финансовым органам при подтверждении проведенных расхо­дов на соответствую­щую статью		Вводится с 2002-2003 гг.
Фонд компенсаций	Финансирование фе­деральных законов (как правило, соци­альных пособий и льгот населению)	Формула на основе численности лиц. имеющих право на по­лучение социальной помощи (льгот)	: л ii. Э-%2 Ш из Hi U j 5	Целевое исполь­зование средств	Гражданам и пред­приятиям (организа­циям) через террито­риальные органы Федерального казначейства		Действует с 2001 г.
Фонд финансовой поддержки регионов	Выравнивание бюд­жетной обеспечен­ности по текущим расходам	Формула на основе оценки налогового потенциала и норма­тивных расходов	ни » W В Ж X J Ш X s s E * n 2 % x Is |i	1:1 Is*a1 fists lifp sSliS	Финансовым органам		Действует с 1994 г.
Характеристики	Цель	« X 5 ji : 1 1	j J X ! о \l I	s X ОС b &	£ «с п = у в и 11 с		Статус

Источник. Програм ма развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период ло 2005 г. Минфин Россин. 2001. 14 мая. Приложение 3.

Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О про­грамме социально-экономического развития Российской Федерации на сред­несрочную перспективу (2002-2005 годы)».

2. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Про­грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 года».

Дополнительная литература

Х.Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформиро­вания / Под ред. М.А. Яхьяева. М., 2001.

2. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12. С. 15-18.

3. Лавров А., ЛитвакДж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отноше­ний в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4. С. 32-51.

4. Сергеев Л.И., Григорьянц И.П. Реформирование межбюджетных отноше­ний в Российской Федерации. Калининград, 2000.

5. Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: отделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001.17 февр.