3. Направления реструктуризации бюджетных расходов

Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа и свя­занная с ней «политика расходов» самым непосредственным образом затрагивают все области общественного сектора экономики. Одним из важнейших факторов изменения структуры бюджетных расходов в отраслевом разрезе является смена форм собственности и, как след­ствие, снижение доли расходов на финансирование промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей. При этом значительная часть бюджетных ресурсов в последнем деся­тилетии направлялась на оплату внутренних и внешних долговых обя­зательств государства, а не на повышение качества жизни населения.

Дальнейшие стратегические цели реформирования государствен­ных функций включают в себя развитие страны в целом и каждой тер­риториальной единицы в отдельности, а также обеспечение социальной стабильности в обществе. Принципиально новым направлением госу­дарственного управления становится развитие местного самоуправле­ния, что неизбежно должно привести в перспективе к перераспределе­нию ресурсов в пользу нижестоящих звеньев бюджетной системы для обеспечения реализации возложенных на местные бюджеты расходных полномочий. Ориентация на региональное и муниципальное развитие не исключает пересмотра значительного числа устаревших обяза­тельств государства, не соответствующих рыночным условиям хозяй­ствования. Об этом наглядно свидетельствует отказ от принципа фи­нансирования учреждений и переход на преимущественное финанси­рование бюджетных услуг.

Стратегические направления развития отраслей экономики и соци­альной сферы в значительной степени зависят от регулируемых госу­дарством изменений в структуре бюджетных расходов. В современных условиях эти процессы стали именоваться реструктуризацией, несмот­ря на то, что в экономических словарях это понятие определяется как комплексное преобразование деятельности организации (предприятия, компании), состоящее в преобразовании структуры производства, ак­тивов, пассивов, а также системы управления с целью повышения ус-

шчивости,доходности, конкурентоспособности, преодоления убыточ- юсти, угрозы банкротства.

В последние годы термин «реструктуризация» получил широкое фименение в бюджетной практике, в особенности, когда речь идет об фавлении государственным долгом. Учитывая, что система реструк- физации внешних долговых обязательств России подробно изложе- ia в параграфе 27.2, в данном разделе основное внимание уделяется рассмотрению доводов в пользу реструктуризации текущих и капи­тальных бюджетных расходов на примере социальной сферы. В этой :вязи наиболее показательными являются внутренние долговые обяза­тельства государства, возникшие по причине недофинансирования феждений бюджетной сферы и предприятий жилищно-коммунально-

хозяйства. Из-за невыполнения бюджетами всех уровней обяза­тельств по оплате расходов на отопление, освещение, водоснабжение жол, больниц, жилых домов образовался скрытый некомпенсирован- 1ый бюджетный дефицит, который не нашел прямого отражения в за- сонах о бюджете. Действующая в настоящее время система формиро- шия бюджетных расходов на уровне прогнозируемых доходных ис­точников и принятие «бездефицитных» бюджетов повлекли за собой образование кредиторской задолженности за оказанные бюджетным учреждениям коммунальные услуги, выполненные ремонтные работы, поставленное оборудование. В ряде субъектов РФ уровень внутренних долговых обязательств достиг 20% и более от объема расходов бюдже­та. В этих условиях выполнение одной из главных задач бюджетной реформы — приведения фактических расходов государства в соответ­ствие с имеющимися и прогнозируемыми бюджетными ресурсами — без проведения комплекса необходимых мероприятий проблематично. Достижение поставленных целей предполагает проведение анализа кредиторской задолженности бюджетополучателей и выяснение при­чин ее образования. Такие действия позволят определить реальные бюджетные обязательства, которые следует принять незамедлительно, либо провести переговоры с поставщиками о частичном списании дол­га, отсрочке платежей, поэтапной оплате расходов. Как видим, меха­низм решения проблемы внутренних долговых обязательств бюджета во многом схож с традиционными способами регулирования отноше­ний на межгосударственном уровне.

Вторым важным направлением реструктуризации является прове­дение серьезной инвентаризации сети и объемов деятельности бюджет­ных учреждений в соответствии с объемами услуг, гарантированных минимальными государственными социальными стандартами. Резуль­татами такой инвентаризации могут быть сокращение численности работников; перепрофилирование учреждений; возможная замена ча­сти бесплатных услуг платными; снижение бюджетных ассигнований.

Важным документом, направленным на изменение системы финан­сирования расходов, была Программа экономии государственных рас­ходов, принятая Правительством РФ накануне кризиса 1998 г. В ней были обозначены наиболее важные подходы к решению проблемы ре­структуризации расходов и определены пути повышения эффективно­сти использования бюджетных средств. Реструктуризация в данном случае — это изменение структуры бюджетного финансирования в раз­резе отраслей экономики; целевых расходов и предметных статей; структуры источников финансирования выполняемых функций.

Поскольку в настоящее время ассигнования на оплату бюджетных услуг формируются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, то следует вести речь не об экономии средств, а о новом качестве услуг при одном и том же уровне расходов. Именно повышение качества бюджетных услуг является одним из измерителей эффективно­сти расходов в социальной сфере. Комплексный подход к реструктури­зации расходов предполагает системность решения задач, нацеленных на достижение экономического или социального эффекта, которые базиру­ются на взаимодействии политических, правовых и финансовых сфер. Это в равной степени применимо к любому уровню бюджетной системы, виду расходов, типу учреждения, источнику финансирования.

Представим бюджетную систему РФ в виде «кубика Рубика», одна грань которого соответствует уровням бюджетов, другая — функциям государства, третья — экономическим статьям расходов, четвертая — системе государственного воздействия на социально-экономические процессы в виде политических, правовых и финансовых регуляторов. Очевидно, что любой из названых элементов самым непосредственным образом может повлиять на условия и степень реализации социальных гарантий населению страны. Рассмотрим-возможные подходы к изме­нению структуры расходов. Для примера возьмем сеть учреждений профессионального образования, которая финансируется в основном за счет федерального бюджета. Ориентация системы начального про­фессионального образования (профессиональных лицеев, училищ) на местные рынки труда потребовала принятия политического решения о передачи ее из федерального ведения на региональный уровень. Вслед заданным решением был принят соответствующий правовой документ,

за которым последовала передача собственности и изменение источни­ка финансирования подготовки рабочих кадров. В данном случае рест­руктуризация расходов затрагивает интересы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Несмотря на то что в целом расходы на на­чальное профессиональное образования остались на прежнем уровне, изменилась структура оплаты расходов по видам бюджетов. Другие примеры связаны со структурно-функциональными преобразования­ми внутри отраслей. Так, в результате введения системы обязательно­го медицинского страхования изменилась структура источников финан­сирования здравоохранения; сокращение рождаемости детей повлекло за собой снижение затрат на содержание дошкольных образовательных учреждений и увеличение расходов на общее образование, т.е. измени­лась структура затрат по типам учреждений.

Действующая система социальной поддержки населения не обеспе­чивает реализацию ни одной из функций государства в тех количе­ственных и качественных параметрах, которые предусмотрены законо­дательством. Поэтому одним из приоритетных вопросов современной бюджетной и социальной политики является изменение порядка фи­нансирования расходов, направленных на социальную защиту граждан. Важнейшее значение отводится использованию принципа адресности социальных расходов, в результате которого большинство категориаль­ных льгот будет отменено, но одновременно возрастет обеспечение со­циально уязвимых домохозяйств и изменится структура получателей помощи, что также вписывается в рамки реструктуризации расходов. К самым острым и проблемным вопросам бюджетной реформы отно­сятся необходимость частичной коммерциализации социальной сферы и замена традиционных бесплатных услуг платными. При таком под­ходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, должны за счет собствен­ных доходов полностью оплачивать жилищно-коммунальные расходы, часть расходов на медицинское обслуживание, образование, культуру сверх объявленной номенклатуры бесплатных услуг. Для низкодоход­ных семей сократится возможность пользоваться услугами ограничен­ного доступа, например, театрально-зрелищного и спортивного харак­тера. В гл. 15 мы подробно останавливались на путях реформирования жилищно-коммунального комплекса и отмечали, что общее сокраще­ние расходов на финансирование ЖКХ неминуемо повлечет за собой некоторое увеличение ассигнований на оказание социальной помощи гражданам с низкими доходами.

Следующий аспект реструктуризации бюджетных расходов связан с инвестиционной политикой государства. Основные задачи в части финансового обеспечения капитальных вложений связаны с постепен­ным замещением бюджетного финансирования заемными средствами и другими внебюджетными источниками, при этом будет сохранен по­рядок финансирования строительства новых объектов социальной сфе­ры за счет капитальных расходов бюджетов.

В заключение отметим, что реструктуризация расходов представ­ляет собой многогранный процесс, экономический результат которого может быть получен как при комплексном учете каждого из элементов управления, так и при реализации отдельно взятого мероприятия. В то же время минимизация бюджетных расходов не должна привести к снижению степени реализации государственных социальных гарантий населению страны.

© КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Назовите основные направления реструктуризации бюджетных расхо­дов и приведите их обоснование.

2. Перечислите факторы, которые могут повлиять на изменение структу­ры бюджетных расходов.

3. Какова цель бюджетной реформы в отношении расходов на жилищно- коммунальное хозяйство?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике на2003 год».

2. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О про­грамме социально-экономического развития Российской Федерации на сред­несрочную перспективу (2002—2004 годы)».

3. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О про­грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 года».

4. Постановление Правительства РФ от 30 марта 2002 г. № 186 «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", па­раметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года».

5. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 28 декабря 2000 г. № 1346-р «Об утверждении Программы реформирования бюджетной систе­мы Санкт-Петербурга».

Дополнительная литература

1. Финансы / Под ред. М.В. Романовсого, О.В. Врублевской, Б.М. Сабан- ти. М., 2000.

2. Попова М.И. Бюджетная политика в системе управления социальной сферы (на примере образования). СПб., 1999.