2. Налоговая реформа и основные задачи в области доходов бюджетной системы

Главной целью налоговой политики является обеспечение прием­лемых как для государства, так и для налогоплательщика условий налогообложения, создание налоговой системы, способной обеспе­чить государство достаточными финансовыми ресурсами за счет со­здания благоприятных условий для развития предпринимательства и расширения на этой основе налогооблагаемой базы. Введение с 2001 г. четырех глав ч. 2 НК РФ, включающих регулирование налогообложе­ния таких основных налогов, как налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, акцизы, единый социальный налог, а также отменяющих налоги, взимаемые с выручки, обеспечило сни­жение налоговой нагрузки на экономику на 3—4%, Однако практичес­ки по всем основным налоговым источникам произошел рост поступ­лений в бюджетную систему, и общий объем налоговых доходов бюд­жетной системы в 2001 г. увеличился по сравнению с 2000 г. на 0,5% к ВВП. В условиях складывающей благоприятной внешнеэкономи­ческой конъюнктуры и снижения налогового бремени относительный уровень доходов федерального бюджета в 2001 г. сложился на уров­не около 16,2% к ВВП, т.е. наиболее высоким за последние годы¹. Основные цели налоговой реформы заключаются в следующем:

— совершенствование налогового законодательства, обеспечение стабильности налоговой системы и повышение ее прозрачности и спра­ведливости, увеличение на этой основе доходной базы бюджетной си­стемы за счет расширения налогооблагаемой базы, сокращения неле­гального оборота;

Здесь и далее используются материалы Письма Министерства финансов РФ от 4 июня 2001 г. № 01-02-01/02-1938 «Об основных характеристиках и данных о дохо­дах и расходах федерального бюджета на 2002 год и проектировках перспективного фи­нансового плана до 2004 года», а также пояснительной записки к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

• последовательное снижение налогового бремени в первую оче­редь для законопослушных налогоплательщиков путем реформирова­ния отдельных налогов, сокращения общего числа налогов и сборов, пе­ресмотра перечня налоговых льгот;

• совершенствование законодательных норм, регулирующих систему налогового администрирования, устранение имеющихся недостатков в этом вопросе, перекрытие каналов ухода от налогообложения, повышение экономической заинтересованности и ответственности налогоплательщи­ков в своевременном и полном исполнении налоговых обязательств.

Реализация поставленных целей в качестве первоочередных мер по совершенствованию налогового законодательства предусматривает следующие изменения.

По налогу на прибыль продолжается курс на снижение налоговой на­грузки на товаропроизводителей, стимулирование предпринимательской деятельности и инвестиционной активности в стране. Совокупная ставка налога снижается с 35 до 24% с одновременной отменой льгот. Реформи­рование налогообложения прибыли предусматривает снятие ограничений на возможность отнесения налогоплательщиками на затраты расходов, связанных с извлечением прибыли, таких как расходы на рекламу, меди­цинское и имущественное страхование, принятие к вычету всех необходи­мых документально подтвержденных производственных расходов, расхо­дов на НИОКР, установление единой ставки налога для разных сфер де­ятельности, либерализация амортизационной политики. Кроме того, предусматривается возмещение расходов на проводимые предприятиями геологоразведочные работы за счет ускоренного списания таких затрат, что будет служить источником для их финансирования взамен той части от­числений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которая в насто­ящее время остается у предприятий. Реализация мер, предусмотренных в гл. 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций», обеспечит снижение налогового бремени на налогоплательщиков в общей сумме порядка 197,8 млрд руб., что составляет 1,9% к ВВП^I.

В целях совершенствования налогообложения пользования природ­ными ресурсами, расширения практики применения рентных принципов налогообложения в этой сфере деятельности с 1 января 2002 г. введен налог на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой дей­ствующих в настоящее время налога на недра, отчислений на воспро­изводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть¹. Совершен­ствование налогового законодательства в области недропользования по­зволит решить проблему правильной оценки факторов ценообразования для целей налогового контроля, в том числе трансфертных цен в нефтя­ном секторе экономики, поскольку на период 2002—2004 гг. Предлагается установить специфическую ставку на 1 т добываемой нефти, корректи­руемую в случае изменения мировых цен на эту продукцию. Предлагае­мые условия исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископае­мых основаны на действующем порядке исчисления платы за пользова­ние недрами, а проектируемые ставки этого налога, кроме действующих ставок платы за пользование недрами, включают 50% ставок отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Изменение порядка на­логообложения недропользования обеспечит снижение налогового бре­мени без потерь доходов бюджетной системы, что положительно скажет­ся на создании благоприятного инвестиционного климата.

В связи с ростом среднего уровня цен на потребительские товары и с учетом уровня инфляции в 2001—2002 гг. проиндексированы специ­фические ставки акцизов на 12% по всем товарам, за исключением спирта, водки и ликероводочной продукции, индексация ставок акци­зов по которым предусматривается в размере 5%.

С 1 января 2002 г. отменены ранее действовавшие льготы по НДС на продукцию СМИ, книжную, редакционную, издательскую, полигра­фическую продукцию, а также на лекарственные средства, изделия медицинского назначения и медицинской техники (кроме жизненно необходимых). Прекращается освобождение от уплаты НДС работ по строительству жилых домов, производимому с привлечением бюджет­ных средств. Эти меры позволят увеличить облагаемый оборот на 0,5% по сравнению с 2001 г.²

С учетом прогнозируемого роста цен предусматривается индекса­ция ставок по земельному налогу (на 12%), по платежам за пользова­ние водными объектами (в среднем в 2,1 раза) и лесными объектами (на 12%).

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 126 Ф i «О внесении изменений и до­полнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законода­тельства РФ о налогах и сборах, а также о признании утратившим силу отдельных ак­тов законодательства РФ».

' Авторы учебника не могут не отметить, что данная акция вызвала серьезные со­циальные последствия, связанные с ростом цен на указанную продукцию, причем не на 10 и 20%, а в гораздо большей степени. К сожалению, отрицательный социальный эф­фект превысил фискальный интерес.

На период до 2004 г. сохраняется налоге продаж, в связи с чем в ч. 2 НК РФ внесены дополнения, определяющие статус этого налога как регионального, а также устанавливающие объект налогообложения и максимальную ставку налога^I. Сохранение налога с продаж, введенного в настоящее время по решениям законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и действующего на территории всей страны, на период до 2004 г. позволит обеспечить за­вершение налоговой реформы без дополнительных потерь доходов бюджетов субъектов РФ.

. В конце 2001 г. была установлена система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяй­ственный налог)². Это специальный режим налогообложения, который вводится в действие законом субъекта Российской Федерации об этом налоге. Новым налогом смогут воспользоваться лишь те хозяйства, выручка которых не менее чем на 70% обеспечена за счет реализации сельскохозяйственной продукции. Ставка единого налога, зафиксиро­ванная в рублях, будет зависеть от «сопоставимой кадастровой стоимо­сти» 1 га угодий, находящихся в распоряжении фермера или хозяйства. Это значит, что прежде чем вводить единый сельхозналог, региональ­ные власти должны определить среднюю кадастровую стоимость зе­мель своего региона.

Изменение структуры доходов консолидированного и федерального бюджета на 2002 г. с учетом изменений налогового законодательства отражены в приложениях 17 и 18.

Осуществление второго этапа налоговой реформы обеспечит допол­нительное снижение налогового бремени (при 100%-ном уровне сбора налога во все уровни бюджетной системы без учета предлагаемых к отмене льгот) на 1,8% к ВВП, что составляет около 6,8 % общего объе­ма налоговых доходов. Вместе с тем в целях реализации задачи по уси­лению справедливости налоговой системы за счет выравнивания усло­вий налогообложения Для всех налогоплательщиков, а также обеспече­ния частичной компенсации потерь бюджетной системы в ходе проведения налоговой реформы предусматривается отмена отдельных неэффективных налоговых льгот.

В среднесрочной перспективе предполагается полностью завершить налоговую реформу, в частности:

• в 2003 г. предусматривается принятие остальных глав Налогового кодекса, регулирующих порядок у платы имущественных налогов, на­логов, связанных с использованием природных ресурсов (лесной налог, водный налог, экологический налог), а также глав, регулирующих по­рядок функционирования специальных режимов налогообложения и взимания лицензионных сборов;

• с 1 января 2003 г. в полном объеме отменяется налог на пользо­вателей автомобильных дорог, таким образом, произойдет окончатель­ная ликвидация налогов, уплачиваемых с выручки от реализации това­ров (работ, услуг);

• с 1 января 2003 г. отменяется налог на покупку иностранных де­нежных знаков;

• с 1 января 2004 г. предусматривается отмена налога с продаж.

По мнению Минфина РФ, принятие НК РФ в полном объеме обес­печит стабильность и предсказуемость налоговой системы, ее упроще­ние, максимальную унификацию налоговых баз и правил исчисления и порядка уплаты отдельных налогов, что наряду с другими мерами по созданию благоприятных условий для развития экономики и со­кращению нелегального теневого оборота обеспечит существенный рост доходов как федерального бюджета, так и бюджетной системы в целом.

При этом нельзя не заметить, что большинство налоговых новаций существенно ухудшает положение налогоплательщиков, что приво­дит к снижению доходов бюджетов, прежде всего субъектов РФ. В ре­зультате проведения налоговой реформы уменьшение доходов консо­лидированного бюджета России на 2002 г. оценивается в 30,6 млрд руб., тогда как бюджеты субъектов РФ теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд руб. Например, потери бюджета Санкт-Петербурга, обус­ловленные введением новых глав Налогового кодекса РФ, в 2002 г. составят 1,6 млрд руб. при объеме бюджета 50 млрд руб. Проблемы снижения доходов бюджетов субъектов РФ еще более обострятся в 2003 г., когда будут отменены налог на пользователей автомобильных дорог и налог на приобретение иностранной валюты. По данным Министерства финансов РФ, потери бюджетов субъектов РФ соста­вят 130 млрд руб. Предложения Правительства РФ о введении с 2003 г. вместо налога с владельцев транспортных средств транспортного на­лога с более высокими ставками, а также о повышении ставок акци­зов на горюче-смазочные материалы на 70% не встречают одобрения большинства налогоплательщиков.

Целый ряд положений гл. 25 НК РФ «Налог на прибыль организа­ций» могут отрицательно повлиять на деловую активность организа­ций и структурную перестройку экономики. В новых условиях органы власти субъектов РФ практически лишились реальных налоговых ры­чагов влияния на региональную экономику. Согласно ст. 284 НК РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога, зачисляемых в бюджеты субъектов Россий­ской Федерации в пределах 4%. Полагаем, что ни инвестиционные, ни социальные задачи при помощи дополнительных региональных льгот такого размера не могут быть решены. На 2003 г. предполагается уве­личить долю налога на прибыль, зачисляемую в бюджеты субъектов РФ, с 14,5 до 16% с одновременным уменьшением доли федерального налога на прибыль с 7,5 до 6%*. Соответственно предел региональных налоговых льгот будет повышен с 4 до 6%.

В начале 2002 г. Правительством РФ был подготовлен новый пакет изменений и дополнений в НК РФ. В него включены изменения по на­логообложению малого бизнеса, предполагающие серьезные шаги по снижению налогового бремени для малых предпринимателей. Как от­мечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собра­нию РФ, «очень многие из предложенных изменений заслуживают под­держки. Но даже самые «благие намерения» разработчиков не должны становиться поводом для правовой небрежности и недооценки прини­маемых решений»².

Необходимость сохранения объема доходов бюджетной системы в условиях продолжения налоговой реформы и снижения налоговой на­грузки на экономику предполагает активизацию работы по дальнейше­му выявлению и использованию дополнительных финансовых ресур­сов, мобилизации доходов бюджетов всех уровней. В частности, стоит задача дальнейшего увеличения поступлений в бюджет налоговых до­ходов за счет роста уровня их собираемости. Улучшение экономичес­кой ситуации, принятие дополнительных мер по администрированию налоговых доходов, снижение налогового бремени в ходе осуществле-

¹ Расчеты Министерства финансов РФ показывают, что в результате этой меры доходы бюджетов субъектов РФ возрастут на сумму около 45 млрд руб.

' Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «России надо быть силь­ной и конкурентоспособной» / / Российская газета. 2002. 19 аир.

ния первого этапа налоговой реформы способствовали устойчивому росту уровня собираемости налоговых доходов начиная с 1999 г. Если средний уровень собираемости основных налоговых доходов (процен­тное отношение фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет к сумме налога, исчисленного от налогооблагаемой базы) в 2000 г. составил 87,7%, что на 10,3 % выше аналогичного показателя в 1999 г., то в 2001 г. рост среднего уровня собираемости против 2000 г. увеличился на 1,6%. При расчетах доходов федерального бюджета на 2002 г. предусмотрено обеспечение среднего показателя собираемости налоговых доходов на уровне не ниже 90%, что будет обеспечено, на­ряду с сохранением положительных тенденций в развитии экономики, дальнейшим совершенствованием администрирования налоговых пла­тежей, в том числе и за счет внесения поправок в ч. 1 НК РФ.

Положительное влияние на повышение уровня собираемости на­логовых доходов оказывает также осуществляемая реструктуризация накопившейся налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет, проводимая в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по на­численным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом». С уче­том ожидаемого уровня выполнения налогоплательщиками условий реструктуризации по своевременному и полному внесению платежей в счет погашения графиков реструктурированной задолженности и текущих платежей дополнительные поступления средств в федераль­ный бюджет, связанные с проведением реструктуризации задолжен­ности прошлых лет, за период 2001—2004 гг. составят 5—6 млрд руб. ежегодно.

В соответствии с БК РФ, а также в целях сокращения потерь дохо­дов федерального бюджета, связанных с предоставлением отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов по федеральным налоговым платежам, федеральными законами о федеральном бюджете на 2001—2003 гг. были установлены их лимиты. Эти меры оказали положительное вли­яние на ход выполнения доходной части федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федераль­ному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» в доходах федерального бюджета на 2002 г. предусмотрен рост поступлений, по­лучаемых от использования федеральной собственности. Решение ука­занной задачи возможно лишь при условии создания системы эффек­

тивного управления государственными активами, а также наведения порядка в использовании объектов недвижимости, находящихся в хо­зяйственном ведении государственных предприятий и учреждений. В этих целях необходимо обеспечить учет в доходах федерального бюд­жета всех средств, получаемых министерствами, ведомствами, учреж­дениями и организациями в виде арендной платы за пользование фе­деральным недвижимым имуществом, включая льготные категории балансодержателей. В 2003—2004 гг. предполагается снижение налого­вой нагрузки на 1,5—2% ВВП, в частности за счет снижения уровня ЕСН.

Реализация рассмотренных мероприятий позволит решить две важ­нейшие задачи — стимулировать товаропроизводителей и обеспечить финансовую устойчивость бюджетов всех уровней.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Как меняется структура консолидированного и федерального бюджета РФ в условиях внесенных в налоговое законодательство изменений?

2. Проанализируйте возможные результаты снижения ставки по налогу на прибыль и одновременной отмены льгот, которые предусмотрены в гл. 25 НКРФ.

3. Какие меры могут повлиять на увеличение поступлений в бюджет дохо­дов от использования федеральной собственности?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Федеральный закон от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившим силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах». .

2. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившим силу отдельных актов законода­тельства Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. № 148-ФЗ «О внесении изме­нений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федера­ции и статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой сис­темы в Российской Федерации"».

4. Федеральный закон от 29 декабря 2001 г. № 187-ФЗ «О внесении изме­нений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федера­ции и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о на­логах и сборах».

Дополнительная литература

1. СилуановАТ. Макроэкономические условия формирования федерально­го бюджета на 2002 год//Финансы. 2001. № 6. С. 7-10.