3. Виды, формы и методы бюджетного контроля

В зависимости от субъектов, осуществляющих бюджетный конт­роль, различают следующие его виды:

• общегосударственный контроль — проводится органами государ­ственной власти с целью обеспечения интересов государства по поступ­лению доходов и при распределении государственных средств;

• ведомственный контроль — осуществляется контрольно-реви- зионными подразделениями министерств и ведомств и охватывает деятельность подотчетных им предприятий, учреждений и органи­заций;

• внутрихозяйственный контроль — проводится экономическими и финансовыми службами предприятий и организаций;

• общественный контроль — осуществляется неправительственны­ми организациями, объект контроля зависит от стоящих перед ними задач;

• независимый контроль — проводится специальными органами — аудиторскими фирмами и другими службами.

Различаются следующие формы бюджетного контроля:

• предварительный контроль — проводится до совершения фи­нансовых операций. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения про­ектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль производится на стадии со­ставления смет расходов бюджетных учреждений, расчетов на по­лучение субсидий, субвенций и других средств из бюджета. Орга­ны Федерального казначейства осуществляют предварительный контроль на стадии сверки соответствия плановых сметных назна­чений соответствующим лимитам бюджетного финансирования. Предварительный контроль служит для предотвращения нецелево­го, неэффективного и нерационального расходования бюджетных средств;

— текущий контроль — производится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение всего бюджетного года. Текущий контроль опирается на проверку и анализ первичных документов бухгалтерского учета и отчетности. Органами законода­тельной власти текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов. Органы Федерального каз­начейства осуществляют текущий контроль на стадии финансирования расходов с лицевых счетов получателей бюджетных средств после про­верки документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений. При этом ежегодно проверками охватывается 100% организаций, финансируемых из федерального бюджета. В про­ведении текущего контроля большую роль играют бухгалтерские служ­бы учреждений, предприятий и организаций. Текущий контроль помо­гает оценить ход исполнения бюджета, полноту поступления доходов в бюджет, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, дать оценку действующему бюджетному законодательству, способству­ет соблюдению финансовой дисциплины;

— последующий контроль проводится путем анализа и ревизий бух­галтерской и финансовой отчетности по окончании отчетного периода. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета. Последующий контроль за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств производится органами Федерального казначей­ства, контрольно-ревизионными службами Министерства финансов РФ и другими контрольными органами. При этом, начиная с 1999 г., контрольно-ревизионные службы Минфина РФ должны охватывать проверками не менее 50% организаций, получающих в различных фор­мах средства федерального бюджета, либо не менее 50% сумм финан­сирования из федерального бюджета. Последующий контроль тесно связан с предварительным контролем и базируется на его выводах.

По методам проведения финансовый контроль подразделяется на документальные и камеральные проверки,обследование, экономичес­кий анализ, ревизии.

Проверка производится по отдельным вопросам финансово-хозяй- ственной деятельности на основе плановых, отчетных бухгалтерских, финансовых и других документов. В процессе проверки выявляются нарушения бюджетно-налоговой дисциплины, проверяются использо­вание бюджетных средств по целевому назначению, обеспечение со­хранности денежных средств и материальных ценностей и др.

Документальные проверки проводятся непосредственно на предприя­тиях, в учреждениях и организациях.

Камеральные проверки осуществляются по месту нахождения конт­рольного органа на основе перечисленных документов.

Обследование заключается в ознакомлении с отдельными сторонами деятельности предприятий, учреждений и организаций. В ходе обследо­вания могут производиться контрольные обмеры выполненных работ, расхода материалов, топлива, электроэнергии. Обследование может вес­тись путем опроса, анкетирования, инспекции, наблюдения и т.д.

Экономический анализ как разновидность бюджетного контроля предполагает детальное изучение исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, смет доходов и расходов бюджетных учреждений, бухгалтерской отчетности с целью оценки результатов финансовой деятельности контролируемого объекта. Главное назначе­ние экономического анализа — выявление причин, способствующих или препятствующих достижению намеченных целей.

Ревизия представляет собой глубокий и всеобъемлющий метод бюд­жетного контроля. Она включает систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемых организаций, правильности их от­ражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности дей­ствий руководителя, главного бухгалтера и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возло­жена ответственность за их осуществление.

По полноте и степени охвата хозяйственной деятельности различают:

• сквозные ревизии, когда проверке подвергается деятельность от­раслей национальной экономики, они проводятся одновременно в вы­шестоящих и нижестоящих предприятиях, организациях, учреждени­ях;

• локальные ревизии, которые проводятся только на одном пред­приятии, учреждении, в организации;

• полные ревизии, предусматривающие проверку всех сторон фи- нансово-хозяйственной деятельности объекта контроля; •

• частичные ревизии, проводимые для проверки отдельных сторон или участков финансово-хозяйственной деятельности объекта контро­ля;

• комплексные ревизии, охватывающие все стороны деятельности проверяемого предприятия, учреждения, организации — хозяйствен­ную, финансовую, вопросы сохранности, эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, качества и состояния бухгалтерского учета и отчетности и др.;

• тематические ревизии, которые проводятся по отдельным вопро­сам или определенным участкам деятельности предприятий, учрежде­ний, организаций;

• сплошные ревизии, предполагающие проверку всех операций на определенном участке за весь проверяемый период;

• выборочные ревизии, означающие проверку определенной части первичных документов за тот или иной промежуток времени;

• комбинированные ревизии, предусматривающие проверку одних участков сплошным методом, а других — выборочным.

Цель ревизии — контроль за соблюдением законодательства Рос­сийской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества, а также за обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нор­мативами и сметами.

Основной задачей ревизии при осуществлении бюджетного контро­ля является проверка финансово-хозяйственной деятельности пред­приятий, учреждений и организаций по следующим направлениям:

• соответствию деятельности организации учредительным доку­ментам, обоснованности расчетов сметных назначений;

• исполнению смет доходов и расходов;

• использованию бюджетных средств по целевому назначению;

• обеспечению сохранности денежных средств и материальных цен­ностей;

• обоснованности поступления и расходования внебюджетных ис­точников финансирования;

• соблюдению финансовой дисциплины и правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;

• обоснованности операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;

• полноте и своевременности расчетов с бюджетом и внебюджетны­ми фондами; операциям с основными средствами и нематериальными активами;

• операциям, связанных с инвестициями; расчетам по оплате тру­да и прочим расчетам с физическими лицами;

• обоснованности произведенных затрат, связанных с текущей де­ятельностью, и затрат капитального характера; формированию финан­совых результатов и их распределению.

Ревизии осуществляются как в плановом порядке (в соответствии с утвержденными планами работы контрольно-ревизионных органов), так и во внеплановом (по обращениям органов государственной влас­ти, мотивированным постановлениям правоохранительных органов и др.). Конкретные вопросы ревизии определяются программой или пе­речнем основных вопросов ревизии. Программа ревизии включает темы, период, который должна охватывать ревизия, перечень основных вопросов и объектов, подлежащих ревизии, и утверждается руководи­телем контрольно-ревизионного органа. Составлению программы ре­

визии должен предшествовать подготовительный период, в ходе кото­рого участники ревизии обязаны изучить необходимые законодатель­ные и нормативно-правовые акты, отчетные и статистические данные, другие имеющиеся материалы по финансово-хозяйственной деятель­ности организации, подлежащей ревизии. На подготовительном этапе объекту контроля могут быть направлены перечень вопросов или спе­циально разработанные формы, которые необходимо подготовить к началу ревизии.

При проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности организации проводится проверка учредительных, регистрационных, плановых, отчетных бухгалтерских и других документов по форме и содержанию в целях установления законности и правильности произ­веденных операций. При этом выясняются точность заполнения блан­ков, наличие всех необходимых реквизитов, сопоставляются показате­ли отчетности по данным первичного бухгалтерского учета, проводится арифметическая проверка первичных документов, проверяется факти­ческое соответствие совершенных операций данным первичных доку­ментов, в том числе по фактам получения и выдачи денежных средств, материальных ценностей, фактически выполненных работ, оказанных услуг и т.п. В случаях выявления неточностей либо возникновения со­мнений в законности и правильности проведенных финансовых опера­ций осуществляются встречные проверки путем сличения имеющихся в ревизуемой организации записей, документов и данных с соответству­ющими записями, документами и данными, находящимися в тех орга­низациях, от которых получены или которым выданы денежные сред­ства, материальные ценности и документы.

Фактический контроль за наличием и движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выпол­ненных работ и оказанных услуг осуществляется путем проведения инвентаризаций, обследований, контрольных запусков сырья и матери­алов в производство, контрольных анализов сырья, материалов и гото­вой продукции, контрольных обмеров выполненных работ, экспертиз и т.п. (например, проведение контрольного обмера выполненных работ по капитальному ремонту помещений, контрольное взвешивание про­дуктов питания, приготовленных к закладке на пищеблоке, и т.д.).

Участники ревизионной группы, исходя из программы проверки, оп­ределяют необходимость и возможность применения тех или иных реви­зионных действий, приемов и способов получения информации, аналити­ческих процедур, объема выборки данных из проверяемой совокупности, обеспечивающих возможность сбора требуемых сведений и доказательств.

Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы, а при необходимости и членами ревизионной группы, руководителем и главным бухгалтером ревизуе­мой организации. Акт ревизии состоит из вводной и описательной ча­стей. Вводная часть акта должна содержать: наименование темы реви­зии; дату и место составления акта ревизии; кем и на каком основании проведена ревизия (номер и дату удостоверения, а также ссылку на плановый характер ревизии или ссылку на задание); проверяемый пе­риод и сроки проведения ревизии; полное наименование и реквизиты организации, идентификационный номер налогоплательщика; ведом­ственная принадлежность и наименование вышестоящей организации; сведения об учредителях; основные цели и виды деятельности органи­зации; лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, имеющиеся у организации; перечень и реквизиты всех счетов в кредит­ных учреждениях, а также лицевые счета, открытые в органах казначей­ства; сведения о том, кто в проверяемый период имел право первой подписи и кто являлся главным бухгалтером, кем и когда проводилась предыдущая ревизия и какие меры приняты по ее результатам.

Описательная часть акта ревизии составляется из разделов, соответ­ствующих вопросам, указанным в программе проверки. При написании акта необходимо соблюдать объективность, обоснованность, четкость, лаконичность, доступность и системность изложения. Результаты ре­визии излагаются в акте на основе проверенных данных и фактов, под­твержденных документами, результатами встречных проверок, проце­дур фактического контроля и других ревизионных действий. Описание фактов нарушений должно содержать следующую обязательную ин­формацию: какие законодательные акты и другие нормативные право­вые акты были нарушены; кем, за какой период и в чем выразились нарушения; размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений. В акте ревизии не допускается каких- либо выводов, предположений, не подтвержденных документами или результатами ревизионных действий. В акте ревизии не должна давать­ся правовая и морально-этическая оценка действий должностных лиц ревизуемых организаций, квалификация их поступков, намерений и целей. В ходе ревизии по отдельным вопросам,требующим принятия срочных мер, может составляться промежуточный акт. Факты, изло­женные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии. К акту ре­визии обязательно должны быть приложены документы, копии доку-

уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:

• использования средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью или лимитами бюджетных обязательств на соот­ветствующий финансовый год;

• использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финан­совый год;

• использования средств бюджета на цели, не предусмотренные договором на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

• использования средств бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

• иных видах нецелевого использования средств бюджета, установ­ленных бюджетным законодательством.

Списание в бесспорном порядке средств бюджета, использованных не по целевому назначению или с другими нарушениями бюджетного законодательства, в том числе выявленными по материалам проверок, осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюд­жетных ассигнований. Постановление о списании денежных средств принимается на основании представления, подписанного должностным лицом органа финансового контроля, уполномоченного совершать ука­занные действия, заключения должностного лица об истечении срока возврата средств бюджета или акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом.

Руководители органов, исполняющих бюджет, имеют право также взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, просрочку уплаты процентов за пользование бюд­жетными средствами, пени с кредитных организаций за несвоевремен­ное исполнение платежных документов на зачисление или перечисле­ние бюджетных средств. Размер пени составляет одну трехсотую дей­ствующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Расчет пени, производится по следующей формуле:

Я = (РСЯД): 100,

где Я — пени в рублях; Р — доля ставки рефинансирования, ус­тановленная бюджетным законодательством и используемая для расчета пени; С — ставка рефинансирования (учетная ставка) Бан­

ка России, действующая в течение срока нарушения, %; Я — сум­ма средств бюджета, использованных с нарушением бюджетного законодательства (сумма средств бюджета, предоставленных на возвратной основе, срок возврата которых истек, сумма несвоевре­менно перечисленных процентов, сумма несвоевременно перечис­ленных средств);Д— период просрочки платежа (неплатежа) или просрочки исполнения кредитными организациями платежных до­кументов.

Период просрочки платежа (неплатежа) исчисляется со дня, следу­ющего за днем установленного срока возврата средств бюджета, предо­ставленных на возвратной основе, процентов за пользование средства­ми бюджета, предоставленных на возмездной основе, по день их списа­ния со счетов получателей средств бюджета. В целях установления единого порядка применения мер принуждения к нарушителям бюд­жетного законодательства Министерством финансов РФ издан Приказ от 26 апреля 2001 г. № 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации». Положения этой инструкции рекомендовано использовать также орга­нам, исполняющим бюджеты субъектов РФ. Кроме перечисленных мер при нарушениях бюджетного законодательства может быть наложен штраф на руководителей получателей бюджетных средств в соответ­ствии с Кодексом об административных правонарушениях. При нали­чии же состава преступления они уголовно наказуемы, как это предус­мотрено Уголовным кодексом РФ.

Таким образом, государственный финансовый контроль и его со­ставная часть — бюджетный контроль — являются важнейшими функциями управления, позволяющими целенаправленно воздей­ствовать на процессы формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Перечислите основные меры принуждения к нарушителям бюджетного законодате л ьства.

2. Что означает термин «нецелевое использование бюджетных средств»?

3. Каков порядок начисления пени за несвоевременный возврат бюджет­ных средств?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ(с изм.).

3. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. № 5221-1.

4. Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О государственной налого­вой службе РСФСР».

5. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой систе­мы Российской Федерации».

6. Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налого­вой полиции».

7. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

8. Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации».

9. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном каз­начействе».

10. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263 «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации».

11. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспече­нию государственного финансового контроля в Российской Федерации».

12. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О главном контрольном управлении Президента Российской Федерации».

13 Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 «Об утвержде­нии положения о Министерстве финансов Российской Федерации».

14. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации».

15. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276 «О Депар­таменте государственного контроля и аудита».

16. Постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 «О тер­риториальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации».

Дополнительная литература

1. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовс­кого, О.В. Врублевской. М, 1999.

2 Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль. М, 2000.

3. Жуков В А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. М, 1999.

4. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М, 1999.

5. Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М, 2000.