3. Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов

Одной из составляющих бюджетной реформы является обеспечение полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Как отмечено в Бюджетном послании Прези­дента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год»¹, процесс внедрения казначейской системы исполнения бюд­жетов необходимо интенсифицировать на региональном и местном уровнях. Однако единого механизма казначейского исполнения регио­нальных бюджетов и бюджетов муниципальных образований на сегод­няшний день нет. Наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет принять унифицированное реше­ние.

Правовая база данного вопроса окончательно не сформирована, хотя в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» органы местного самоуправления получили право заключать соглашения с территориальными органами Главно­го управления федерального казначейства Министерства финансов РФ об обслуживании исполнения местных бюджетов. Они также могут создавать муниципальное казначейство за счет средств мест­ного бюджета.

Для бюджетов отдельных субъектов РФ установлено обязательное условие исполнения их через Федеральное казначейство РФ, что рег­ламентируется БК РФ. Так, предоставление финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на выравнивание уров­ня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется при уело- вии подписания соглашения об исполнении бюджета через Федераль­ное казначейство РФ (ст. 134). Как определено в ст. 142, исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) производится Федеральным казначейством РФ. Необходимо отметить, что нормы этих статей уже получили реализацию на практи­ке. В Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О феде­ральном бюджете на 2000 год» предусмотрено продолжить перевод вы­сокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального'казначейства Министерства фи­нансов РФ (ст. 45).

По данным Минфина РФ, в 2000 г. соглашение об исполнении сво­его бюджета через Федеральное казначейство подписали: республики Алтай, Дагестан, Тыва; Кемеровская обл., Корякский, Усть-Ордынс- кий, Бурятский и Эвенкийский автономные округа. Намечено переве­сти на казначейскую систему исполнение бюджетов субъектов РФ, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций. Из 40 ЗАТО, подлежащих в 2000 г. переводу на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства, 37 территорий заключили соответствую­щие соглашения.

В соответствии со ст. 40 Федерального закона от 27 декабря 2001 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» в 2001 г. продол­жился перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслу­живание исполнения их бюджетов органами федерального казначей­ства. Кроме того, финансирование расходов федерального бюджета по направлениям, определенным ст. 53, для всех регионов, получающих компенсацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, осуще­ствляется в порядке, установленном для получателей средств феде­рального бюджета, через счета по учету средств бюджетов субъектов РФ и ЗАТО, открытых в органах федерального казначейства. Субвен­ции из федерального бюджета, что регламентировано этой же стать­ей, на финансирование федеральных программ развития регионов осуществляются в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, т.е. через счета по учету средств федерально­го бюджета.

В 2002 г. процесс обслуживания органами федерального казначей­ства высокодотационных регионов был продолжен. Как установлено в ст. 51 ив Приложении 12 Федерального закона от 30 декабря 2000 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год», 30 регионов долж­ны работать по этой схеме. Итак, возможны варианты казначейского исполнения региональных и местных бюджетов на основе заключения с органами федерального казначейства добровольного агентского со­глашения; обязательного агентского соглашения (ст. 134, 142 БК РФ, ст. 51 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»).

Типовое соглашение по вопросу кассового исполнения региональ­ных и местных бюджетов между органами федерального казначейства и администрацией субъекта РФ (органом местного самоуправления) утверждено Приказом Министерства финансов РФ от 11 мая 1999 г. № 35н.

Наиболее полно преимущества данного варианта казначейского исполнения региональных и местных бюджетов проявляются в дотаци­онных регионах. Обращение к услугам Федерального казначейства позволяет им решать острые проблемы своевременной выдачи зарпла­ты работникам бюджетной сферы, а также восстанавливать доверие поставщиков бюджетных услуг.

Однако при этом резко повышается нагрузка на органы Федераль­ного казначейства. В современных условиях они не обладают адекват­ным техническим и кадровым обеспечением для масштабной реализа­ции данного варианта исполнения бюджетов. Ситуация осложняется еще и тем, что в деятельности органов Федерального казначейства раз­виваются новые направления: на казначейскую систему переводятся Министерство обороны РФ, таможенная система, в органах казначей­ства открываются счета по учету внебюджетных средств и т.д. Поэто­му полномасштабная реализация данного варианта возможна через несколько лет, что не отвечает норме БК РФ о казначейском исполне­нии бюджетов всех уровней с момента вступления в силу данного ко­декса.

Альтернативным вариантом исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства является создание казначейства Для кассового обслуживания этих бюджетов либо в струк­туре административных (финансовых) органов, либо в качестве само­стоятельных учреждений. Работа по внедрению казначейского испол­нения бюджетов путем создания собственных структур проведена или находится на стадии организации в Амурской, Волгоградской, Саратов­ской областях, Братске, Самаре, Краснодаре, Ростове-на-Дону,Ярос­лавле, Москве и Санкт-Петербурге, других регионах и городах. Разли­чия в концепциях и методиках организации собственных казначейств продиктованы экономическими, техническими и кадровыми особенно­стями территорий. Небольшой опыт функционирования территориаль-

ных и местных казначейств не позволяет сделать однозначный вывод о предпочтительности какой-то одной модели.

Заслуживает внимания опыт Санкт-Петербурга по созданию и функ­ционированию казначейской системы исполнения бюджета, внедрение которой началось с 1997 г.‘ Казначейское исполнение бюджета города призвано обеспечить устойчивость финансовой системы города. Вне­дрение казначейской системы в Санкт-Петербурге позволило добить­ся следующих результатов:

• в любой момент можно получить оперативную информацию о состоянии исполнения бюджета, о предстоящих объемах и направлени­ях расходования средств, что дает возможность выбрать приоритеты и определить потребности в ресурсах;

• усилен контроль за бюджетными потоками, в том числе за состо­янием кредиторской задолженности;

• повышена наполняемость бюджета в сумме, сопоставимой с объе­мом месячного кассового плана по Санкт-Петербургу.

Казначейское исполнение городского бюджета осуществляется в информационной системе, которая обслуживает все стадии бюджет­ного процесса: планирование, исполнение, учет и отчетность. Для ав­томатизации процессов формирования бюджета города и его испол­нения казначейским способом в подразделениях комитета финансов и территориальных финансовых управлениях, отраслевых и террито­риальных органах управления администрации города, а также на уровне бюджетных организаций города используется автоматизиро­ванная информационная система бюджетного процесса — электрон­ное казначейство (ЛИСБП-ЭК). Свидетельством качества и состоя­тельности системы является сертификат Министерства финансов РФ, разрешающий использование АИСБП-ЭК в финансовых органах субъектов РФ.

Представители регионов и городов, в которых созданы собствен­ные казначейские органы и организовано казначейское исполнение бюджетов, отмечают, что благодаря этому удалось обеспечить:

• повышение эффективности использования бюджетных средств (за счет целевой направленности,своевременности и рациональности);

• снижение стоимости обслуживания внутреннего долга (увеличе­ние точности прогнозирования доходов и расходов за счет оперативно­го учета и контроля);

• ускорение оборачиваемости бюджетных средств (сокращение пробега средств от распорядителя до конечных получателей);

• усиление контроля за бюджетными потоками, состоянием креди­торской задолженности;

• мониторинг состояния исполнения бюджета в любой момент вре­мени, что дает возможность оперативно выбрать приоритеты и опреде­лить потребности в ресурсах.

Перевод на казначейскую систему исполнения региональных (ме­стных) бюджетов требует организационно-структурной перестройки, дополнительных материально-технических затрат и внедрения специ­альных программных продуктов. Перечисленные мероприятия обяза­тельны как при исполнения региональных (местных) бюджетов орга­нами Федерального казначейства, так и при формировании собствен­ных казначейств. Однако, если данные расходы для региональных (местных) бюджетов оправданы, так как они способствуют переводу работы региональных и местных органов на более прогрессивные тех­нологии, то для федерального бюджета — это дополнительные расхо­ды, не связанные с его исполнением. Кроме того, принятие органами Федерального казначейства на себя функций исполнения региональ­ных (местных) бюджетов существенно сокращает бюджетные права региональных и местных органов власти и противоречит таким прин­ципам бюджетной системы РФ, как разграничение расходов между уровнями бюджетной системы РФ, эффективность и экономность ис­пользования бюджетных средств, а также самостоятельность бюдже­тов.

Проблемы современной практики исполнения региональных и ме­стных бюджетов свидетельствуют, что настало время разработки еди­ных стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов с целью создания стимулов для выработки и проведения органами власти рациональной и ответственной финансовой и эконо­мической политики в условиях нового этапа развития бюджетного фе­дерализма в России. Для последовательной реализации принципа са­мостоятельности необходимо предоставить право органам власти субъектов РФ и местного самоуправления самостоятельно принимать решение об организации казначейского исполнения соответствующих бюджетов. При этом в целях экономии бюджетных средств им следует рекомендовать использовать только сертифицированные Министер­ством финансов РФ программные продукты, применяемые для автома­тизации казначейского исполнения бюджетов.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Какие задачи решаются при исполнении бюджета субъекта РФ силами собственного казначейства?

2. Назовите варианты казначейского исполнения региональных и мест­ных бюджетов, имеющиеся на практике. Какой вариант, по вашему мнению, в большей мере способствует реализации принципа самостоятельности бюджетов?

3. Может ли быть создано муниципальное казначейство?