3. Составление федерального бюджета

После изучения данного параграфа вы сможете:

• определить значение Бюджетного послания Президента РФ Федерально­му собранию РФ и перечислить основные позиции этого документа на 2002, 2003 гг.;

• перечислить этапы организации работы по формированию показателей федерального бюджета в министерствах и ведомствах, прежде всего вМинистер - стве экономического развития и торговли РФ и Министерстве финансов РФ;

• назвать внешние и внутренние факторы, определяющие условия социаль­но -экономическогоразвития России в 2003—2005 гг., оценить их влияние на па­раметры федерального бюджета.

Параметры федерального бюджета формируются на основе принци­пиальных положений социально-экономической и финансово-бюджет- ной политики на следующий год, среднесрочную и долгосрочную перс­пективу¹. Бюджетно-налоговая стратегия на 2003 г. и среднесрочную перспективу строится в том числе на основе положений Программы раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584; Правительства РФ от 30 марта 2002 г. № 186 «О разра­ботке прогноза социально-экономического развития Российской Феде­рации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюд­жете на 2003 год", параметров прогноза социально-экономического раз­вития Российской Федерации до 2005 год и перспективного финансового

Для лучшего понимания материала порядок и организацию формирования феде­рального бюджета представляем на примере конкретного, 2003, года.

плана до 2005 года»; другими документами министерств и ведомств, оп­ределяющими особенности расчета соответствующих доходов и расхо­дов федерального бюджета на 2003 г. Порядок и процедуры формирова­ния показателей регламентируются статьями Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ обязательным элемен­том процедуры подготовки проекта федерального бюджета является Бюджетное послание Президента РФ, которое содержит стратегичес­кие, среднесрочные и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства. Последние являются определяющими при составлении проекта федерального бюджета. Задачи, на решение которых направ­лена политика Правительства РФ в 2003 г., определены Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджет­ной политике на 2003 год». Этот документ содержит следующие струк­турные позиции: основные итоги бюджетной политики в 2001 г. и в начале 2002 г.; основные задачи бюджетной политики; первоочередные задачи бюджетной политики в области доходов; первоочередные зада­чи бюджетной политики в области расходов; политика в области меж­бюджетных отношений; совершенствование казначейских технологий; совершенствование управления государственными финансами.

На формирование федерального бюджета 2003 г. оказали влияние общие проблемы, присущие в настоящее время бюджетному процессу. В числе основных можно отметить:

• сохранившийся разрыв между объемом законодательно установ­ленных государственных обязательств и объемом фактически имею­щихся финансовых ресурсов;

• недостаточную неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части, каса­ющейся финансирования бюджетных учреждений;

• отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и до­ходных источников между уровнями бюджетной системы;

• высокий уровень номинальной налоговой нагрузки;

• сильная зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнк­туры;

• краткосрочность бюджетного планирования и его несоответствие задачам среднесрочной экономической политики.

На решение данных проблем в 2002—2003 гг. направлены усилия всех ветвей власти. В Бюджетном послании указывается, в частности, что бюджетная политика призвана способствовать росту деловой ак­тивности, проведению структурных преобразований,обеспечению со­циальной стабильности. Необходимо повысить качество среднесрочно­го бюджетного планирования, предусмотреть возможность утвержде­ния Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три пред­стоящих года. Перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающих финансовые последствия принимаемых решений¹.

Нормы законодательства, входящие в противоречие с бюджетным законодательством, необходимо пересмотреть; Бюджетный кодекс РФ должен четко определять границы сектора государственного управле­ния, распространять на все операции данного сектора единые требования бюджетной классификации, разграничивать полномочия по оплате госу­дарственных (муниципальных) обязательств по уровням бюджетной си­стемы. Данное разграничение должно основываться, прежде всего, на разграничении собственности, порождающем конкретные обязательства. В БК РФ необходимо внести изменения, обеспечивающие переход к формированию бюджетов всех уровней в соответствии с принципом бе­зусловности учета в них всех Принятых государственных (муниципаль­ных) обязательств, а также поправки, определяющие правовой статус финансового резерва, механизм образования и использования его средств. При этом возможность принятия новых обязательств должна определяться исключительно наличием бюджетных ресурсов для их ре­ализации в течение всего времени действия новых обязательств.

В 2003 г. планируется в основном завершить налоговую реформу, сформировать налоговый режим, полностью обеспечивающий финан­сирование бюджетных обязательств, минимально обременительный с точки зрения администрирования, максимально благоприятный для экономической деятельности.

Направление Бюджетного послания Президента РФ Федерально­му Собранию РФ — далеко не формальный этап бюджетного процес­са, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны, бюджет, вносится на рассмотрение депутатов Феде­рального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содер­жанию Послания особую значимость, свидетельствует о том, что про-

Эти положения Бюджетного послания являются, безусловно, принципиальными и конструктивными применительно к бюджетному процессу и могут, при условии их реализации, способствовать повышению качества бюджетного планирования - путем обеспечения его непрерывности и взаимоувязанное™ на средне- и долгосрочный пе­риод.

возглашаемая концепция экономического развития страны одобряет­ся Президентом РФ и гарантируется им.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется в со­ответствии с положениями БК РФ и начинается не позднее чем за де­сять месяцев до начала очередного финансового года¹. Важный органи- зационно-методический документ — Постановление Правительства РФ от 30 марта 2002 г. № 186 «О разработке прогноза социально-эко­номического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", парамет­ров прогноза социально-экономического развития Российской Федера­ции до 2005 года и перспективного финансового планадо 2005 года».

Формирование федерального бюджета организуется и осуществля­ется Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Министерству экономического развития и торговли РФ организовать разработку прогноза социально-экономического развития РФ на пла­нируемый год, а также параметров прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Покажем на примере 2003 г. адресную последовательность прохож­дения показателей, расчетов, материалов, составляющих базу для фор­мирования объемов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на очередной год.

Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ орга­низует разработку проекта Федерального бюджета на планируемый 2003 г. и материалов к нему, а также перспективного финансового пла­на до 2005 г.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ, других министерств, Государственного комитета РФ по статистике, Центрального банка РФ в установленные постановлением Правительства РФ сроки разрабатывает и представля­ет в Правительство РФ сценарные условия функционирования эконо­мики страны в планируемом году (далее — сценарные условия) и на среднесрочную перспективу, содержащие основные макроэкономичес­кие показатели, параметры и приоритеты социально-экономической политики.

После рассмотрения сценарных условий в Правительстве РФ Ми­нистерство экономического развития и торговли РФ (далее — Мин-

' Конкретные сроки этапов, расчетов, предоставления и рассмотрения документов по формированию федерального бюджета на очередной финансовый год устанавлива­ются и уточняются постановлением Правительства РФ.

экономразвития РФ) представляет в Министерство финансов РФ, Ми­нистерство РФ по налогам и сборам РФ, Государственный таможен­ный комитет РФ следующие показатели на планируемый год и средне­срочную перспективу:

• динамику и структуру используемого ВВП;

• прогноз инфляции, в том числе прогноз роста цен на товары, а также прогноз роста цен и тарифов на платные услуги;

• объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) с выде­лением объемов производства подакцизных товаров и минерального сырья, подлежащих обложению акцизами, а также объемов добычи уг­леводородного сырья, облагаемого налогом надобычу полезных иско­паемых;

• среднегодовую стоимость имущества организаций, подлежащего амортизации, амортизационные отчисления;

• оборот розничной торговли;

• объем платных услуг населению;

• численность занятых в экономике;

• инвестиции в основной капитал по всем источникам финансиро­вания, в том числе за счет средств федерального бюджета;

• фонд оплаты труда;

• величину прожиточного минимума в расчете надушу населения и по основным социально-демографическим группам населения;

• прибыль (доходы);

• экспорт и импорт товаров;

• проектировки основных характеристик сводного финансового ба­ланса по территории РФ на планируемый год; другие показатели по согласованному с МФ РФ перечню.

Министерство труда и социального развития РФ, Пенсионный фонд РФ представляют в Минэкономразвития РФ и Министерство финан­сов РФ предложения (с необходимыми расчетами) о соотношении между величиной прожиточного минимума трудоспособного населе­ния и минимальным размером оплаты труда, а также о размерах сти­пендий, пособий и других обязательных социальных выплат, предло­жения по порядку индексации (повышению) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, базовой части трудовых пенсий, де­нежного содержания федеральных государственных служащих, денеж­ного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц в пла­нируемом году и среднесрочной перспективе. Материалы, необходи­мые для формирования федерального бюджета, представляет также

Государственный комитет РФ по статистике, государственные заказ­чики федеральных целевых программ и федеральных программ разви­тия регионов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного са­моуправления закрытых административно-территориальных образова­ний представляют в Министерство финансов РФ отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и закрытых административно-территориаль­ных образований за год, предшествующий текущему, а государственным заказчикам федеральных программ и в МФ РФ - предложения о финан­сировании за счет средств федерального бюджета реализуемых на соот­ветствующих территориях федеральных программ, подлежащих финан­сированию в планируемом году, а также о финансировании федеральных программ на среднесрочную перспективу.

Минэкономразвития РФ в недельных срок после рассмотрения Правительством РФ сценарных условий доводит до федеральных ор­ганов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ, Фонда соци­ального страхования РФ, Федерального фонда обязательного меди­цинского страхования, Центрального банка РФ и органов исполнитель­ной власти субъектов РФ сценарные условия и подготовленную с участием Государственного комитета РФ по статистике систему пока­зателей прогнозов на планируемый год и на среднесрочную перспекти­ву, а также необходимые методические рекомендации.

Для формирования федерального бюджета главные распорядители средств федерального бюджета представляют в Министерство финан­сов РФ:

а) данные о распределении предельных объемов бюджетного фи­нансирования в планируемом году по показателям функциональной и экономической классификации расходов бюджетов РФ (данные о расходах на государственные капитальные вложения — но согласова­нию с Минэкономразвития РФ, о расходах на фундаментальные ис­следования и содействие научно-техническому прогрессу — по согла­сованию с Министерством промышленности, науки и технологий РФ);

б) предложения о проведении структурных и организационных пре­образований в соответствующих сферах деятельности с учетом адрес­ного предоставления субвенций, субсидий, трансфертов и реальных возможностей федерального бюджета;

в) предложения об отмене, приостановлении действия, поэтапном введении в действие федеральных законов и других нормативных пра-

вовых актов, исполнение которых влечет за собой расходование в пла­нируемом году средств федерального бюджета на мероприятия, не обеспеченные реальными источниками финансирования.

В Министерство финансов РФ и Минэкономразвития РФ представ- j ляются также следующие данные:

а) Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Фе­деральный фонд обязательного медицинского страхования — предвари­тельные данные об исполнении в году, предшествующему текущему, бюджетов этих фондов, прогноз формирования и расходования средств фондов в планируемом году и на среднесрочную перспективу — с рас­четами и обоснованиями к ним;

б) Фонд социального страхования РФ — предложения по тарифам страховых взносов на обязательное социальное страхование от несча­стных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на планируемый год;

в) Министерство РФ по атомной энергии — предварительные ито­ги по расходованию в году, предшествующему текущему, средств фонда Министерства РФ по атомной энергии, прогноз формирования и рас­ходования средств указанного фонда в планируемом году и на средне­срочную перспективу;

г) Министерство имущественных отношений РФ — прогноз поступ­ления в федеральный фонд доходов от использования федерального имущества в планируемом году и на среднесрочную перспективу (ди­виденды по акциям, принадлежащим государству; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности; при­быль федеральных государственных унитарных предприятий), а так­же прогноз поступлений доходов от приватизации в планируемом году и на среднесрочную перспективу;

д) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг — анализ состоя­ния рынка корпоративных ценных бумаг и прогноз его развития в пла­нируемом году и на среднесрочную перспективу;

е) Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный тамо­женный комитет РФ и Министерство имущественных отношений РФ — прогноз размеров собираемых ими средств, поступающих в до­ход консолидированного и федерального бюджетов в планируемом году и на среднесрочную перспективу, с соответствующими обоснова­ниями и расчетами;

ж) Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный тамо­женный комитет РФ — материалы с оценкой ожидаемых в планируе- 21 я-Пб

мом году потерь федерального бюджета в связи с предоставленными налоговыми льготами;

з) федеральные органы исполнительной власти и иные непосред­ственные получатели средств федерального бюджета — прогноз по­ступления доходов от оказания платных услуг находящимися в их ве­дении бюджетными учреждениями;

и) Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная служба Рос­сии по финансовому оздоровлению и банкротству — прогнозно-анали- тические материалы (с необходимыми расчетами и обоснованиями) о поступлении дополнительных средств в федеральный бюджет на сред­несрочную перспективу в результате реструктуризации задолженнос­ти, проводимой этими органами в прошедшие три года, с учетом прод­ления сроков ее проведения для отдельных организаций в соответствии с принятым законодательством;

к) Государственный комитет РФ по строительству и жилищно- коммунальному комплексу — материалы по развитию городской инфра­структуры и жилищно-коммунального хозяйства.

Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фе­деральный фонд обязательного медицинского страхования пред­ставляют в Министерство финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Министерство труда и со­циального развития РФ проекты бюджетов соответствующих фон­дов на планируемый год. Необходимые для формирования феде­рального бюджета показатели, материалы, расчеты представляет Центральный банк РФ.

На период формирования проекта федерального бюджета образует­ся Межведомственная комиссия по обеспечению своевременного и ка­чественного формирования проекта федерального бюджета на плани­руемый год (далее именуется — Комиссия) с участием представителей Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства промышленности, науки и технологий РФ, Министерства труда и со­циального развития РФ, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства по налогам и сборам РФ, Государственного тамо­женного комитета РФ, а также Центрального банка РФ (по согласова­нию).

На завершающем этапе формирования федерального бюджета в Правительство РФ представляются следующие показатели, расчеты, материалы:

а) Министерством финансов РФ:

• проект федерального закона о федеральном бюджете на планиру­емый год;

• прогноз консолидированного бюджета РФ на планируемый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на пла­нируемый год;

• расчеты по статьям классификации доходов бюджетов РФ, по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и профициту (дефициту) федерального бюджета на пла­нируемый год;

• основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в планируемом году;

• перечень международных договоров РФ, вступивших в силу для РФ и содержащих финансовые обязательства РФ на планируемый год, в том числе нератифицированных международных договоров РФ о го­сударственных внешних заимствованиях и государственных кредитах (с указанием размеров финансовых обязательств РФ по каждому из них);

• проект программы государственных внешних заимствований РФ на планируемый год;

• проект программы предоставления РФ государственных креди­тов иностранным государствам в планируемом году;

• проект структуры государственного внешнего долга РФ (по ви­дам задолженности и по государствам);

• проект структуры государственного внутреннего долга РФ;

• проект программы внутренних заимствований в планируемом году;

• оценку ожидаемых в планируемом году потерь федерального бюджета в связи с предоставленными налоговыми льготами;

• перечень законодательных актов (а также их отдельных статей, пунктов, подпунктов и абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается в планируемом году в связи с тем, что в проекте федерального бюджета на планируемый год не предусматриваются средства на их реализацию;

• проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о бюджетной классификации;

б) Министерством экономического развития и торговли РФ:

• предварительные итоги социально-экономического развития РФ за январь—май текущего года и оценку предполагаемых итогов за те­кущий год в целом;

• прогноз на планируемый год, основные параметры прогноза на среднесрочную перспективу;

• перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых будет направлена политика Правительства РФ в пла­нируемом году;

• прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на пла­нируемый год и среднесрочную перспективу;

• проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год;

• перечень федеральных программ, предусмотренных к финан­сированию за счет средств федерального бюджета (с указанием объемов и источников финансирования) в планируемом году и на среднесрочную перспективу, согласованный с Министерством фи­нансов РФ и Министерством промышленности, науки и техноло­гий Р Ф ;

• перечень и объемы поставок в планируемом году продукции (то­варов, работ, услуг) для федеральных государственных нужд в нату­ральном и стоимостном выражении, в том числе по укрупненной но­менклатуре продукции в натуральном выражении;

• проектировки развития государственного сектора экономики на планируемый год;

• план развития муниципального сектора экономики на планиру­емый год (прогноз);

в) Министерством труда и социального развития РФ по согласова­нию с Министерством финансов РФ и Минэкономразвития РФ:

• проекты федеральных законов о повышении минимального раз­мера оплаты труда, о повышении тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организа­ций бюджетной сферы;

• предложения по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содер­жания федеральных государственных служащих, денежного доволь­ствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также предложе­ния по порядку индексации (повышения) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы;

г) Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (по согласованию с Министерством финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерством по налогам и сборам РФ, Министерством труда и социального развития РФ) — проекты федеральных законов о бюдже­тах соответствующих фондов на планируемый год;

д) другими министерствами и ведомствами, государственными ко­митетами РФ — соответствующие проектировки по доходам и расхо­дам федерального бюджета на планируемый год.

Как показывает изложенный порядок формирования федерально­го бюджета РФ и опорных показателей для формирования бюджетов субъектов РФ на очередной год, в течение всего периода этой сложней­шей работы осуществляются согласование и уточнение бюджетных заявок министерств, ведомств, других структур, территорий с возмож­ностями федерального бюджета, на основе анализа изыскиваются пути увеличения его доходов, а также финансового обеспечения каждого субъекта РФ.

Для финансирования неотложных расходов, которые не могут быть учтены при составлении проектов федерального бюджета, бюд­жетов субъектов РФ, предусматриваются ассигнования на образова­ние резервного фонда Президента РФ, Правительства РФ, других фондов, определенных законодательством РФ. В 2002 г. в составе федерального бюджета образован финансовый резерв, призванный обеспечить безусловное выполнение долговых обязательств и под­держание макроэкономической стабильности. За последние два года удалось преодолеть негативную практику предыдущих лет, когда проекты федеральных законов, касающиеся изменений в налоговом законодательстве, вносились в парламент и рассматривались одно­временно с проектом закона о федеральном бюджете. Необходим следующий шаг — обеспечить внесение изменений в налоговое зако­нодательство не позднее первого квартала года, предшествующего вступлению таких изменений в силу.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г. говорится, что главная задача в сфере управления государственными финансами состо­ит в четкой организации бюджетных процедур, направленных на обес­печение разумной равномерности расходования средств федерального бюджета в течение года. Необходимо перейти к более точному плани­рованию расходов сезонного характера. Ответственность за ритмич­ность расходования бюджетных средств должны нести их главные рас­порядители. Следует разработать решения, позволяющие не позже декабря каждого года доводить до бюджетополучателей лимиты бюджет­ных обязательств (или часть таких лимитов), обеспечивающие беспе­ребойное функционирование бюджетной сферы в начале предстояще­го финансового года. В целях повышения равномерности осуществле­ния бюджетных расходов в течение года необходимо обеспечить при­нятие в начале финансового года решений, направленных на реализа­цию положений федерального закона о федеральном бюджете^I. Проек­ты решений должны готовиться уже в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Таковы основные этапы организации работы по формированию до­ходов и расходов федерального бюджета и согласованию опорных по­казателей для формирования бюджетов субъектов Российской Феде­рации.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Определите роль Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на соответствующий год в формирова­нии федерального бюджета, бюджетов других уровней.

2. Перечислите этапы составления проекта федерального бюджета, оха­рактеризуйте их содержание.

3. Какое влияние на качество бюджетного планирования оказывает реали­зация Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.?

4. Назовите показатели, которые представляются Министерством эконо­мического развития и торговли РФ (в недельный срок после рассмотрения Правительством РФ сценарных условий развития экономики на планируемый год) в Министерство финансов РФ; Министерство РФ по налогам и сборам; Государственный таможенный комитет РФ.

5. Перечислите основные материалы и проекты нормативных документов, которые в период формирования федерального бюджета представляются в Правительство РФ Министерством труда и социального развития РФ; Пен­сионным фондом РФ; Фондом социального страхования РФ; Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.

6. Назовите материалы, представляемые в период формирования федераль­ного бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов РФ в Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

7. Какие расчеты и материалы в период формирования федерального бюджета представляются Министерству экономического развития и тор­говли РФ, Министерству финансов РФ от Министерства РФ по налогам и сборам?

8. Перечислите материалы, расчеты, документы, проекты нормативных актов, представляемые Министерством финансов РФ Правительству РФ на завершающем этапе работы по формированию проекта федерального бюджета.

9. Приведите основные направления по совершенствованию бюджетного планирования на федеральном уровне, определенные в Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г.