2.3. Структурная и промышленная политика в Российской Федерации

Экономические процессы в любой стране сопровождаются непре­рывной адаптацией связей, образующих организационную и материаль­ную структуры народного хозяйства. Среди множества происходящих в нем сдвигов особое место принадлежит технологическим преобразо­ваниям на микроуровне. В рыночной, циклически развивающейся эко­номике частота микроструктурных адаптационных изменений на раз­ных фазах цикла существенно различна. Максимальной интенсивности они достигают в фазе кризиса, приобретая характер масштабной струк­турной перестройки.

Таким образом, структурная перестройка — это глубокие преобразо­вания производительных сил, определяемые необходимостью техноло­гического обновления производства и его приспособления к изменяю­щимся внутренним и внешним условиям. Важнейшими целями струк­турной перестройки являются: реорганизация производства, в том числе путем ликвидации неэффективных звеньев, разделения и слияния пред­приятий, замена физически и морально устаревших основных фондов, внедрение технических нововведений, выпуск новой продукции. Все это приводит к существенным сдвигам в отраслевой, технологической, региональной и других структурах общественного производства.

Понятия "структура экономики", "структурная политика" и "струк­турные преобразования" - многозначные экономические категории, еще не получившие четкого толкования. Содержание и основные направле­ния структурной политики государства определяются природой обще­ственного строя страны. При централизованном управлении главным инструментом воздействия на экономику выступают государственные планы и программы, в условиях же развитого рынка возникают допол­нительные факторы, инициирующие структурные преобразования.

В бывшем СССР циклического развития и экономических кризисов в виде резкого падения производства и роста безработицы не происхо­дило. Вместе с тем оставались нерешенными проблемы дефицита и низ­кого качества продукции, невостребованности научно-технических дос­тижений, ресурсорасточительности, перекосов в структуре производст­ва и капитальных вложений.

На протяжении одиннадцати пятилеток в СССР реализовывалась ин­дустриально-ориентированная структурная политика, последствия кото­рой стали тяжелым бременем для российской экономики. В 12-й пятилетке была осуществлена попытка структурной перестройки экономики, причем цель перестройки за годы пятилетки радикально менялась: сначала была

32

пронозглашена технократически-ориентированная структурная политика (основная цель - ускорение НТП), затем - социально-ориентированная политика (цель - построение "социализма с человеческим лицом").

Однако реформы 1980-х гг. не увенчались успехом из-за их непод-i отовленности, непоследовательности, отсутствия четкой стратегии, не­согласованности изменений в экономике и политике. В результате пре­кратился рост производства.

При прогнозировании в середине 1990-х гг. социально-экономическо-! о развития Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной пер­спективе (правительственные программы 1995-1997 гг. и 1997-2000 гг.) одной из важнейших задач считалось формирование рациональной от­раслевой структуры экономики, в качестве основных (агрегированных) составляющих которой рассматривались следующие блоки: сырьевых отраслей; отраслей потребительского комплекса товаров; наукоемких отраслей обрабатывающей промышленности.

Сценарии развития экономики могут основываться на сбалансиро­ванной реализации потенциальных возможностей этих отраслевых ком­плексов с учетом особенностей их экономического и технологического взаимодействия, состояния и специфики экономического потенциала страны, характера международного разделения труда и складывающих­ся на внешнем рынке долговременных тенденций.

Блок сырьевых отраслей представлен в основном топливно-энерге­тическим комплексом, являющимся важнейшей структурной состав­ляющей экономики России и одним из основных факторов обеспечения жизнедеятельности производительных сил и населения страны. Данный блок отраслей, традиционно рассматриваемый как стабильный экспор­тер и основной источник валютных поступлений, сконцентрировал в себе ряд серьезных проблем. Большая длительность инвестиционных циклов и высокая капиталоемкость топливно-энергетического комплек­са в сочетании с высокой степенью износа производственных фондов (от 30 до 80% оборудования выработало в 1990-х гг. проектный ресурс работы), негативными сдвигами в сырьевой базе, ограниченной пропу­скной способностью экспортных терминалов и трубопроводов требуют сильной государственной поддержки, в том числе в части полноценной реализации целевых программ, направленных на повышение эффектив­ности ресурсо- и энергопотребления и энергосбережения, больших объ­емов инвестиций в ТЭК.

Сэкономленные в отраслях-потребителях энергоресурсы должны стать в долгосрочной перспективе основным источником формирования необходимых объемов экспортных поставок топлива и энергии. В отли­чие от нефтяной и газовой промышленности, в которых наблюдается значительное ухудшение горно-геологических условий, сырьевые ре­сурсы урана, основную часть которых составляют дешевые складские запасы готового сырья, обеспечивают любой вариант развития атомной

33

энергетики вплоть до 2010 г. Глобальные ресурсные проблемы, прояв­ляющиеся в росте зависимости экономик многих стран от импорта в по­треблении широкого перечня сырьевых ресурсов, чрезвычайно медленное формирование новых, адекватных требованиям времени энерготехноло­гий обязывают как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе осуществлять усилия, связанные в первую очередь с поддержанием про­изводственного потенциала комплекса на нормативном уровне.

При этом экспортный потенциал топливно-сырьевых отраслей мо­жет послужить источником необходимых средств для расширения внутреннего спроса и в дальнейшем ускоренного развития потребитель-. ского комплекса.

Блок отраслей комплекса потребительских товаров ориентирован в основном на удовлетворение потребностей социальной сферы, армии и других функциональных государственных структур и характеризуется относительно коротким инвестиционным циклом и быстрой окупаемо­стью капиталовложений. При нормализации положения в этой группе отраслей (преодоление сильного спада производства, распада коллекти­вов, технологической деградации и т. д.) предполагалось решить задачу в основном самообеспечения России важнейшими видами продукции этого блока отраслей (продовольствие, ткани, обувь и др.) и тем самым устранить угрозу для экономической безопасности страны. Данный от­раслевой блок как динамичный потребитель инновационных разработок мог бы, при инвестиционной поддержке, активизировать и нормализо­вать реализацию циклов "наука - производство" и таким образом, а также на основе последовательного вступления в полномасштабную конкуренцию на внешнем и внутреннем рынках вывести на мировой уровень свою технически сложную продукцию (телевизионная и радио­техника, электробытовые приборы и т. д.) и сопряженные отрасли инве­стиционного машиностроения. Поэтому задача стабилизации развития этого блока отраслей рассматривалась в правительственной программе 1997-2000 гг. как приоритетная, тем более что имеющая место высокая зависимость России от импорта широкого спектра потребительских това­ров в геоэкономическом и геополитическом плане сильно возросла, что ослабляло позиции России и сужало степень свободы принятия решений.

В состав этого блока входят отрасли (пищевая и легкая промыш­ленность, сельское хозяйство), являющиеся теми структурными состав­ляющими народного хозяйства, от стабилизации которых в первую оче­редь зависит устойчивость функционирования экономики в целом. Для использования потенциала данного блока отраслей предполагалось про­ведение активной социальной политики, направленной на совершенст­вование распределительных отношений, преодоление аномальной диф­ференциации доходов различных социальных групп и слоев, оздоровле­ние социально-психологической обстановки в обществе и развитие на этой основе внутреннего спроса.

34

Использование этого отраслевого блока для стимулирования эконо­мических и структурообразующих процессов, а следовательно, и для им хода отраслей комплекса потребительских товаров на мировой рынок потребует развития и активного применения протекционистских мер для защиты экономики России от чрезмерной экспансии импорта, в том числе специальных защитных мер, антидемпинговых и компенсацион­ных пошлин.

Блок наукоемких отраслей обрабатывающей промышленности. 11 роблема обеспечения нормального функционирования этого блока от­раслей заключается в том, что в периоды значительного спада произ-нодства или его продолжительной неустойчивости наукоемкая, а следо-пательно, имеющая более высокий (в настоящее время в мире - просто гипертрофированный) уровень цен продукция обрабатывающих отрас­лей промышленности отторгается отраслями-потребителями. В то же иремя именно в этих отраслях реализуются национальные фундамен­тальные идеи и разработки.

В этом отношении Россия располагает одним из самых крупных и мире потенциалов. По имеющимся оценкам, емкость мирового рынка фундаментальных идей и разработок и его динамика в среднесрочной и долгосрочной перспективе очень высоки. В связи с этим до сих пор чрезвычайно актуален вопрос о степени и последовательности участия данного блока отраслей в формировании рациональной отраслевой структуры российской экономики

Полноценная активизация данного блока отраслей зависит от скоро­сти организационного развития потребляющих отраслей, сфер и секто­ров экономики (динамика образования малых и средних предприятий подетально-узловой и технологической специализации, имеющих ра­циональный уровень номенклатурной нагрузки, создания финансово-промышленных групп, совместных предприятий, образования корпора­ций и т. д.), а также от скорости формирования обслуживающей инфра­структуры.

Базой данного блока отраслей является оборонная промышленность Российской Федерации.

Национальная оборонная промышленность является

- системообразующей группой отраслей, традиционно формирую­щей предпосылки для развития целого ряда других отраслей российской экономики;

- важнейшим элементом национальной безопасности страны;

- она доминирует в российском экспорте машинотехнической про­дукции, ее экспортный потенциал может быть эффективно использован для изменения сложившейся в последние годы неоптимальной структу­ры российского экспорта.

Состояние оборонной промышленности в 1990-х гг. определяло не­обходимость разработки и реализации сценария ее развития на основе

35

жесткой увязки мероприятии по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства.

Основной задачей реструктуризации оборонной промышленности является полное обеспечение определяемых военной доктриной и пла­нами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения и военной техники (ВиВТ) отечественного производства.

Для достижения основной цели развития оборонной промышлен­ности в условиях существующей системы угроз и при ограниченных ресурсах основными направлениями структурной политики должны стать:

- сокращение ресурсоемкости с одновременным повышением эф­фективности оборонной промышленности;

- сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, воз­можностей военно-технического сотрудничества, использования двой­ных технологий и диверсификации для достижения основной цели раз­вития комплекса;

- перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия.

Экономический рост, начавшийся в 1999 г., носил неконъюнктур­ный характер. Позитивные внешние факторы - эффект девальвации и высокие мировые цены на энергоносители - были полностью использо­ваны отечественными предпринимателями. Начавшийся в тот же пери­од инвестиционный подъем в сырьевых отраслях захватил смежные сектора хозяйства, что придало росту экономики, по оценке экономи­стов, здоровую инерцию.

Одним из результатов осуществления рыночных преобразований и ускоренного встраивания России в мировую экономическую систему стало изменение как институциональной структуры национальной эко­номики, так и отраслевых и межотраслевых пропорций. В частности, в промышленном комплексе в условиях открытого рынка высокая эф­фективность экспорта сырья и продукции низких переделов сформиро­вала устойчивые тенденции к росту доли первичного и сырьевого секто­ров при существенном сокращении доли обрабатывающей промыш­ленности, особенно высокотехнологичных отраслей. Отсутствие эффек­тивных рыночных механизмов межотраслевого перелива капитала закрепляли данную тенденцию.

Масштабная девальвация рубля в 1998 г. создала определенные конкурентные преимущества для российских производителей, в первую очередь на внутреннем рынке, что привело к оживлению производства. Однако полученные преимущества носили временный характер и не

36

могли обеспечить перехода к этапу устойчивого экономического роста по следующим причинам.

1. Развитие производства происходило, как правило, на низкой, да­лекой от современного уровня развитых стран технологической базе, что делает конкурентные преимущества крайне ненадежными и завися­щими от заниженного обменного курса национальной валюты.

2. Экспорт сырья оставался важнейшим источником доходов в бюд­жетной системе страны при недостаточных вложениях в поддержание и развитие сырьевой базы и инфраструктуры сырьевого сектора эконо­мики. Неизбежное исчерпание разрабатываемых месторождений может привести уже в ближайшем будущем к сокращению производства в ос­новных экспортных отраслях, к резкому росту затрат в этом секторе и снижению его конкурентоспособности.

3. Сложившаяся структура экспорта делала национальную экономи­ку зависимой от колебаний конъюнктуры на нескольких товарных рын­ках, на которых Россия отнюдь не является ведущей торговой державой. Кроме того, в перспективе усиливается технологическая зависимость развития экономики от импорта.

4. Преимущественное развитие сырьевых отраслей не создавало достаточного количества рабочих мест (особенно для квалифицирован­ных кадров), что увеличивало напряженность на рынке труда и порож­дало общие и региональные проблемы в социальном развитии.

Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий были:

-затрудненность доступа к капиталу, связанная с низким страно-вым кредитным рейтингом, высокими рисками отечественной финансо­вой системы, неразвитостью системы защиты прав кредиторов и акцио­неров;

- низкие стимулы к инвестициям, связываемые как с высокими страновыми рисками, так и со структурой собственности;

- неравные условия конкуренции, не позволяющие наиболее эффек­тивным предприятиям использовать эффект экономии от масштаба и затрудняющие создание новых предприятий;

- низкий уровень качества управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рынка, так и со слабым развитием сектора консалтинговых услуг и образовательной си­стемы подготовки менеджеров;

-низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспо­собностью, но и институциональными факторами, недостаточно актив­ным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;

- недостаточное развитие инфраструктуры - автодорог, портов, те­лекоммуникаций и т. п.;

37

- неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализа­цию и освоение инноваций;

- недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пу­ти межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.

В правительственной программе социально-экономического разви­тия Российской Федерации на период до 2010 г. основными направле­ниями государственной структурной политики названы:

- содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обе­спечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг;

- исправление накопленных структурных деформаций - реструкту­ризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемо­го системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недои­мок и неплатежей естественным монополиям;

- завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики "переходного типа" (структуры государствен­ной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной эко­номики;

- ускоренное развитие и встраивание экономической системы, пред­приятий и рынков в процесс общемировой экономической трансформа­ции, проходящий на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

В этих условиях первоочередными задачами структурной политики являются:

- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;

- стимулирование экономического роста и повышение эффективно­сти производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;

- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффектив­ных предприятий, эффективная селекция работоспособных предпри­ятий, повышение действенности института банкротств, реструктуриза­ция неэффективного сектора экономики;

- стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышение их эффективности, в том числе через содейст­вие процессам интеграции и образования крупных эффективных и кон­курентоспособных компаний при всемерном содействии развитию ма­лого и среднего бизнеса;

38

- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;

-реализация целевых программ развития инфраструктуры транс­порта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отрасле­вых рынках.

В упомянутой программе базовыми принципами структурной поли­тики названы следующие:

• конкурентный рынок как главный регулятор экономического раз­вития. Мировая практика и исторический опыт самой России наглядно показывают, что максимальная экономическая эффективность, устойчи­вый экономический рост и поддержание благосостояния нации дости­гаются при условии свободы частной инициативы лишь там, где рыноч­ная конкуренция обеспечивает такую реализацию частных интересов, чтобы при этом одновременно соблюдались интересы общества. Поэтому одним из главных принципов структурной политики является формиро­вание конкурентной среды через создание равных условий для всех хо­зяйствующих субъектов;

• оптимизация государственного вмешательства в экономику. Госу­дарство должно осуществлять целенаправленную политику по сниже­нию государственного вмешательства и государственного присутствия в экономике. Задачей государства в среднесрочной перспективе при неизменности стратегических приоритетов будет формирование пред­посылок для появления эффективного частного собственника;

• открытость экономики. Национальная экономика не может быть эф­фективной, оставаясь вне глобального мирового рынка. Поэтому струк­турная политика должна обеспечивать интеграцию отраслей или секторов национальной экономики в систему мирохозяйственных связей отдель­ных рынков. Соответственно, любые меры протекционизма должны быть временными и носить экономический, а не запретительный характер.

Ограниченность платежеспособного спроса на внутреннем рынке является одним из главных препятствий для экономического роста. Структурная политика должна быть направлена на опережающее разви­тие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуют­ся спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выде­лить "традиционные" экспортные отрасли (прежде всего в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также "новые" экс­портные отрасли в сфере услуг. В отраслях материального производства одной из важнейших задач является углубление степени переработки в процессе перехода от сырья к полуфабрикатам и затем к все более сложным готовым изделиям. В совокупности с развитием экспортных отраслей в сфере услуг это должно привести к повышению доли добав­ленной стоимости.

39

Улучшение общих условий хозяйствования должно закрепить пози­тивные тенденции развития пищевой и легкой промышленности. Быст­рая отдача в этих отраслях привлекает к ним часть внутренних накопле­ний. В свою очередь, предприятия пищевой и легкой промышленности, испытывающие ограничения, связанные с развитием сырьевой базы, направляют часть доходов в развитие аграрного комплекса. Возможно­сти импортозамещения и повышение реальных доходов населения по­зволят укрепить тенденции роста в комплексе строительной отрасли и промышленности строительных материалов, в автомобильной промыш­ленности и некоторых других подотраслях с высокой эластичностью спроса и достаточно развитой технологической базой.

Важнейшей задачей на перспективу является диверсификация экс­порта с постепенным увеличением доли продукции обрабатывающих отраслей с относительно высокой добавленной стоимостью на конкрет­ных узких сегментах рынка, где имеются выраженные конкурентные преимущества. В частности, это могут быть рынки продукции промежу­точных и высоких переделов лесопромышленного, металлургического и химического комплексов, авиапромышленности, атомной промышлен­ности, энергетического машиностроения, отдельные сегменты рынка судостроения, вооружений, услуг космического комплекса.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному со­бранию на 2004 г. были установлены экономические задачи: удвоения к 2013 г. ВВП на душу населения, снижения инфляции до 3 % и сни­жения бедности - вдвое. Это повлияло на отдельные подцели и задачи государственной структурной политики, но ее общий характер сохра­нился.

40