7. Глава 7. Бюджетная и денежно-кредитная политика

7.1. Основы построения бюджетной системы страны

Под бюджетной политикой понимается система мер по изменению государственных доходов и расходов в целях поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер национальной

экономики.

Государственные финансы (состоящие из государственного бюдже­та и внебюджетных средств) являются главным инструментом перерас­пределения ВВП. Через государственные финансы перераспределяется весьма значительная часть произведенной продукции в странах с разви­той рыночной экономикой: в Швеции - около 2/3, в Нидерландах, Фран­ции, Норвегии - около половины, в Японии - 1/3, В России - пример­но 1/2. Государственные финансы - основной канал, по которому со­зданная в одних отраслях добавленная стоимость перераспределяется в другие в соответствии с общественными потребностями. Основная часть государственных доходов и расходов проходит через государст­венный бюджет. Государственный бюджет есть концентрированное вы­ражение экономической политики.

Государственный бюджет - годовая смета доходов и расходов го­сударства. По своей сути государственный бюджет - это договорной документ, результат соглашения между различными экономическими силами в экономике страны.

В России к государственному бюджету тесно примыкают внебюд­жетные фонды - денежные средства государства, имеющие целевое на­значение при использовании и не включенные в государственный бюд­жет в целях облегчения последнего.

В связи с федеральным устройством России существуют два вида государственного бюджета: федеральный и консолидированный.

Консолидированный бюджет - годовая смета всех государственных доходов и расходов, включая как федеральный уровень, так и уровень субъектов федерации. Он отражает возможности воздействия как феде­рального правительства, так и администраций субъектов федерации на проведение экономической политики в стране.

Федеральный бюджет отражает доходы и расходы центрального правительства страны.

Доходы государственного бюджета - денежные средства, поступаю­щие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законо­дательством Российской Федерации в распоряжение органов государ­ственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Расходы государственного бюджета - денежные средства, направ­ляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и ме­стного самоуправления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансо­вого регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного зако­нодательства Российской Федерации, правовые основы функционирова­ния бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования меж­бюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на эко­номических отношениях и государственном устройстве Российской Фе­дерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюд­жета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятель­ность органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджет­ных фондов, утверждению и исполнению бюджетов страны и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Важнейшие функции государственного бюджета:

• аккумуляция финансовых ресурсов в руках государственных орга­нов в целях распределения и перераспределения между отраслями, регионами и слоями населения;

• обеспечение содержания государства с его институтами, призван­ными реализовывать функции государственной власти;

• стимулирование экономического роста по важнейшим для страны направлениям;

• социальная защита беднейших слоев населения, пенсионеров и подрастающего поколения.

Бюджетное регулирование использует такие каналы перераспреде­ления доходов, как дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассиг­нования, минимальные государственные социальные стандарты, ми­нимальная бюджетная обеспеченность, бюджетные кредиты и ссуды, государственные или муниципальные заем и долг, внешний и внут­ренний долг.

111

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету друго­го уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическо­му лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юри­дическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотрен­ные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных

средств.

Минимальные государственные социальные стандарты - государ­ственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Рос­сийской Федерации.

Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допусти­мая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или ор­ганами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расхо­дов, которая предусматривает предоставление средств юридическим ли­цам на возвратной и возмездной основах.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые друго­му бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Государственный или муниципальный заем (заимствование) - пере­дача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Фе­дерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муници­пальное образование обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

Государственный или муниципальный долг - обязательства, возни­кающие из государственных или муниципальных займов (заимствова­ний), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий (поручи­тельств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Фе­дерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.

112

Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте.

Внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Россий­ской Федерации.

Структура государственного бюджета. Примерная структура го­сударственного бюджета страны с развитой рыночной экономикой в на­чале 2000-х гг. выглядела следующим образом, (в %; в скобках - данные по России за 2004 г.):

1. Доходы

1.1. Налоги (пошлины, сборы)

1.2. Неналоговые поступления (доходы от госсобственности,

- 100 -70-80(78,3)

- 8-10(6,5)

внешней торговли, приватизации и пр.) 1.3. Другие налоги, сборы и неналоговые поступления,

целевые бюджетные фонды - 10-20(15,2)

2. Расходы - 100

2.1. Затраты на социальные услуги

(здравоохранение, образование, социальные пособия) - ЗО^Ю (30)

2.2. Затраты на производственно-хозяйственные нужды (капиталовложения в промышленность, инфраструктуру, дотации госпредприятиям, субсидии сельскому хозяйству,

расходы на осуществление государственных программ) - 10-20(3,8)

2.3. Расходы на оборону -10-20(15,9)

2.4. Административно-управленческие расходы (содержание правительственных и судебных органов,

органов безопасности и внутренних дел) - 5-8 (15,6)

2.5. Платежи по государственному долгу -7-10(8,2)

2.6. Трансферты другим уровням управления - 10-15(17,9)

2.7. Расходы бюджетных фондов, пополнение

государственных резервов и пр. - 10-30(8,9)

Бюджетные расходы выполняют множество функций политическо­го, социального и хозяйственного характера.

Политические функции состоят в поддержании существующего социально-экономического строя и включают финансирование затрат на государственное управление, армию, безопасность, внешнеполитиче­скую деятельность, поддержку СМИ и пр.

Социальные функции состоят в стабилизации социально-экономи­ческой ситуации в стране, сглаживании различий в уровне доходов и уровне жизни различных доходных групп населения, поддержке от­раслей, оказывающих социальные услуги (здравоохранение, образова­ние, культура и пр.).

Экономические функции государственного бюджета следующие:

• содействие формированию конкурентной рыночной среды в эконо­мике страны - проведение антимонопольных мероприятий, под­держка малого и венчурного предпринимательства;

• структурная перестройка экономики - поддержка отдельных отрас­лей, имеющих наиболее важное значение для экономики страны;

• содействие выходу отечественных производителей на внешний

рынок;

• выполнение обязательств по выплате внутреннего и внешнего долга. Изменяя структуру расходов бюджета, государственные органы

оказывают регулирующее воздействие на размеры спроса и капитало­вложений, отраслевую и региональную структуру экономики, конкурен­тоспособность отечественных товаропроизводителей на мировых рын­ках и могут добиваться практической реализации той или иной эконо­мической политики.

Проблемы сбалансированности государственного бюджета связаны с существованием напряженности в бюджетно-налоговой сфере.

Под напряженностью в бюджетно-налоговой сфере, как правило, понимается возможность выбора макроэкономических решений в ус­ловиях, когда разрыв между государственными расходами и доходами бюджета возрастает. Долгосрочная напряженность связана с увеличе­нием указанного разрыва на протяжении ряда лет. Напряженность име­ет краткосрочный характер, если увеличение этого разрыва ограничи­вается рамками одного финансового года, отражая изменение макро­экономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся

бюджет.

В большинстве стран степень напряженности в бюджетно-налого­вой сфере зависит от остроты проблемы дефицита государственного бюджета. Дефицит обычно более значителен в тех странах, где все большая доля государственных расходов приходится на финансирова­ние оборонной промышленности и выплаты по обслуживанию государ­ственного долга. Расходы на оборону характеризуют политическую об­становку, а выплаты по обслуживанию государственного долга являют­ся прямым результатом предшествующего заимствования ресурсов. Эта проблема особенно остро стоит перед странами, имеющими значитель­ную задолженность, на обслуживание которой уходит почти половина всех бюджетных средств.

В долгосрочной перспективе в промышленно развитых странах по­степенно увеличиваются как расходы, так и доходы бюджетов. Однако если в 1950-1970-х гг. государственные доходы "не отставали" от рас­ходов (их относительно "параллельная" динамика сохранялась на про­тяжении всего периода от окончания Второй мировой войны до середи­ны 1970-х гг.), то на протяжении последних десятилетий XX в. государ­ственные расходы устойчиво превышали доходы, что способствовало увеличению размеров государственного долга.

Долгосрочная бюджетная напряженность возникает вследствие устойчивой тенденции к опережению темпа роста доли государствен­ных расходов в ВВП над темпом роста доли налоговых поступлений.

114

В основе динамики государственных расходов в долгосрочном пла­не лежат изменения демографического состава населения. В тех стра­нах, где в численности населения устойчиво возрастает доля пожилых людей (а к этой группе относятся как многие развитые страны, так и страны с переходной экономикой, в том числе Россия), государствен­ные расходы неизбежно возрастают по линии пенсий, мер социальной защиты, выплат пособий по социальному обеспечению, а также увели­чения ассигнований на здравоохранение и образование. В странах с от­носительно молодым населением увеличиваются государственные рас­ходы прежде всего на образование и создание растущего числа новых рабочих мест. Эти расходы оказываются особенно существенными, если значительная часть основных фондов физически изношена или мораль­но устарела, что характерно для многих стран с переходной экономи­кой. Теоретически такие капиталовложения могут частично финансиро­ваться за счет, например, сокращения расходов на оборону и получения так называемых "мирных дивидендов" или за счет доходов от привати­зации части предприятий государственного сектора. Однако ликвидация существующих арсеналов оружия (особенно ядерного и химического) и сокращение численности вооруженных сил также требуют дополни­тельных расходов, в том числе и социального назначения (что хорошо видно на примере реформы Вооруженных сил РФ). Доходы от привати­зации нередко оказываются весьма ограниченными, неустойчивыми и недостаточными для покрытия социальных издержек приватизации, связанных, в частности, с ростом безработицы.

И в развитых, и в переживающих период перехода к рыночной эко­номике странах доля государственных расходов на различные социаль­ные трансферты и субсидии (включая государственные пенсии) особен­но значительна. В развитых странах в 1960 г. она в среднем не превы­шала 8 % ВВП, а к 1992 г. достигла 22 % ВВП, причем во Франции, Италии, Норвегии и Швеции в 1992 г. эта доля составила около одной трети ВВП. Хотя военные бюджеты многих промышленно развитых стран (и особенно США) после окончания "холодной войны" были за­метно сокращены, "мирные дивиденды" оказались более чем полностью "поглощенными" этим ростом государственных трансфертов.

Краткосрочная бюджетная напряженность возникает в результате любого резкого сокращения поступлений по сравнению с первоначаль­ными бюджетными наметками и запланированными расходами. Это происходит главным образом из-за недостаточного учета возможного изменения обстоятельств, тем более в странах с переходной экономи­кой, где нередко отсутствует необходимый опыт макроэкономического прогнозирования.

В периоды военных и других социальных конфликтов, в случаях за­сухи, неурожаев и иных стихийных бедствий государственные расходы значительно увеличиваются - в том числе, например, на финансирова-

115

ние выплат различных социальных пособий (в странах с переходной экономикой - пособий беженцам из социально нестабильных регионов). Когда такой рост расходов не сопровождается соответствующим увели­чением доходов бюджета, правительство вынуждено либо выпускать государственные займы в целях мобилизации дополнительных ресурсов (что сопровождается ростом государственной задолженности), либо по­лучать кредиты в центральном банке страны по льготным ставкам, что при прочих равных условиях может способствовать увеличению темпов роста денежной массы и уровня инфляции.

Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с повышением уровня инфляции сверх предусмотренной величины, реализацией новых политических инициатив и расширением транс­фертных платежей в сочетании с введением известных налоговых льгот, что является весьма "популярной" макроэкономической политикой пе­ред очередными выборами. Воздействие политического бизнес-цикла на динамику показателей бюджетного дефицита и государственного долга заметно усилилось в последние годы как в индустриальных странах, так и в странах с переходной экономикой.

Одним из инструментов смягчения краткосрочной бюджетной на­пряженности является соответствующая корректировка уже утвержден­ного государственного бюджета для того, чтобы скомпенсировать рост расходов в определенном секторе экономики. При этом за счет одних статей бюджета изыскиваются средства для финансирования других. Если такая корректировка оказывается безуспешной, то в законодатель­ные органы направляется запрос о выделении дополнительных ассигно­ваний на покрытие возросших расходов. В этом случае, если новые по­ступления в бюджет отсутствуют, происходит рост бюджетного дефи­цита, чреватый увеличением долгосрочной напряженности.

Различают следующие виды бюджетного дефицита (профицита):

• циклический,

• структурный,

• операционный,

• первичный,

• квазифискальный (квазибюджетный).

Циклический дефицит (излишек) государственного бюджета явля­ется результатом действия встроенных стабилизаторов экономики: он вызван автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступ­лений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне циклического спада (подъема) деловой активности. Для Росии трудно интерпретировать содержание этого дефицита, так как экономи­ческий спад 1990-х гг. был не циклическим.

Структурный дефицит (излишек) государственного бюджета - раз­ность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занято-

116

сти. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фак­тической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

Оценки структурного дефицита используются в основном в разви­тых странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в боль­шей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства. Сложности определения уровня полной занятости тру­довых ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных излишков и дефици­тов государственного бюджета, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фис­кальной политики в долгосрочном периоде.

Операционный дефицит - общий дефицит государственного бюд­жета за вычетом инфляционной части процентных платежей по обслу­живанию государственного долга.

Обслуживание задолженности (т. е. выплата процентов по ней и по­степенное погашение основной суммы долга - его амортизация) является важной статьей государственных расходов. Нередко объявленный в от­четах бюджетный дефицит завышается на основе преувеличения объема государственных расходов за счет инфляционных процентных выплат по долгу. При высоких темпах инфляции, когда различие в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительно, это завышение государственных расходов может оказаться достаточно су­щественным. Возможны ситуации, когда номинальный официальный дефицит государственного бюджета и номинальный долг растут, а ре-' альный дефицит и долг снижаются, что затрудняет оценку эффективно­сти фискальной политики правительства. Поэтому при измерении бюд­жетного дефицита необходима поправка на инфляцию: реальный бюд­жетный дефицит представляет собой разность между номинальным дефицитом и величиной государственного долга на начало года, умно­женной на темп инфляции.

Первичный дефицит (излишек) государственного бюджета - раз­ность между величиной общего дефицита и всей суммой выплат по дол­гу. Наличие первичного дефицита является фактором увеличения дол­гового бремени в экономике, величина которого обычно характеризует­ся соотношением долг/ВВП. Наличие первичного бюджетного дефицита является фактором увеличения и основной суммы долга, и коэффициен­тов его обслуживания, что приводит к самовозрастанию задолженности. Увеличение доли первичного бюджетного излишка в ВВП позволяет из­бежать такого самовоспроизводства долга и его неуправляемого роста.

Квазифискальный (квазибюджетный) дефицит - существующий на­ряду с измеряемым (официальным) скрытый дефицит государственного бюджета, обусловленный квазифискальной (квазибюджетной) деятельно­стью центрального банка страны, государственных предприятий и ком­мерческих банков, как в индустриальных, так и в переходных экономиках.

117

В результате квазифискальных операций деятельность и правитель­ства, и центрального банка перестает быть транспарентной (т. е. очевид­ной и понятной для экономических агентов), что обостряет проблему недоверия к макроэкономической политике. Центральный банк понижа­ет свой статус и теряет независимость, преследуя, подобно обычным го­сударственным предприятиям, некоммерческие цели по указанию пра­вительства. Возникающая на этой основе "смесь" бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, характерная для всех переходных эко­номик, нередко сопровождается ростом "убытков" центрального банка и усилением инфляционных тенденций, что значительно снижает эф­фективность мер по макроэкономической стабилизации в целом.

Скрытый (квазифискальный) дефицит государственного бюджета существенно занижает величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга, что нередко делается целенаправленно (на­пример, перед очередными выборами), а также в рамках "жесткого" курса правительства на ежегодно сбалансированный бюджет.

Квазифискальные операции - это

финансирование государственными предприятиями избыточной за­нятости в государственном секторе и выплата ими заработной платы по ставкам выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накоп­ления взаимной задолженности;

накопление в коммерческих банках, отделившихся на начальных стадиях экономических реформ от центрального банка, большого портфеля недействующих ссуд - так называемых "плохих долгов" (просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кре­дитов домашним хозяйствам, фирмам и т.д.). Эти кредиты, в конце концов, выплачиваются в основном за счет льготных кредитов цен­трального банка;

отдельные операции, связанные с государственным долгом, а также финансирование центральным банком убытков от мероприятий по ста­билизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных креди­тов правительству (например, на закупки пшеницы, риса, кофе и т.д.); кредиты рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание "плохих долгов", а также рефинансирование центральным банком сель­скохозяйственных, промышленных и жилищных программ правитель­ства по льготным ставкам и т. д.

Идеальное состояние с исполнением государственного бюджета -полное покрытие государственных расходов доходами. С этим состоя­нием связано понятие ежегодно сбалансированного государственного бюджета. Однако курс фискальной политики правительства, ориентиро­ванный на ежегодно сбалансированный бюджет, способствует сниже­нию степени встроенной стабильности экономики; вызывает частые колебания налоговых ставок, которые снижают инвестиционную актив-

118

ность; относительно уменьшает доходы нынешнего поколения людей в пользу будущих поколений.

Поскольку курс на ежегодно сбалансированный бюджет связан со столь значительными макроэкономическими издержками, бюджеты большинства как развитых стран, так и стран с переходной экономикой балансируются в более долгосрочной перспективе - на циклической или функциональной основе. При этом в качестве целевых ориентиров фис­кальной политики, ограничивающих свободу действий правительства и направляющих ее на поддержание определенных количественных со­отношений, могут выступать, например, следующие:

• снижение общего объема государственного долга;

• стабилизация соотношения долг/ВВП;

• выравнивание темпов роста государственных расходов и темпов роста ВВП;

• равенство или превышение чистого объема инвестиций над чис­тым объемом накопления.

Указанные целевые ориентиры сдерживают "аппетиты" расходую­щих государственных ведомств, которые вынуждены соотносить свои требования новых бюджетных ресурсов с этими ограничениями. Без подобных ограничений динамика фактического дефицита государствен­ного бюджета может оказаться трудноуправляемой как в развитых стра­нах, так тем более - в странах с переходной экономикой.

Для погашения бюджетного дефицита используется следующие ме­тоды: монетизация, внутреннее и внешнее долговое финансирование.

Монетизация бюджетного дефицита - это внутреннее банковское финансирование дефицита. В случае монетизации дефицита нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над тем­пом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный ин­фляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу го­сударства через возросшие цены.

В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый "эффект Танзи" - сознательное затягивание налогоплательщиками сро­ков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно для многих переходных экономик. Нарастание инфляцион­ного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге де­фицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут усиливаться.

Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопро­вождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляется в других формах - например, в виде расширения кредитов центрального

119

банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в фор­ме отсроченных платежей.

Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита неред­ко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако этот способ финансирования не устраняет угрозы роста ин­фляции, а только откладывает этот рост. Если облигации государст­венного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размеще­нии в центральном банке. Однако последний может скупить эти обли­гации на вторичном рынке ценных бумаг и тем самым расширить свои квазифискальные операции, способствующие росту инфляционного давления.

В случае обязательного (принудительного) размещения государст­венных облигаций во внебюджетных фондах (пенсионных, страховых и т.д.) под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, внутрен­нее долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения.

При высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происхо­дит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста. Рост бремени внут­реннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефици­та, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает воз­можности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и ста­билизации уровня инфляции.

Использование внешнего долгового финансирования бюджетного де­фицита оказывается относительно эффективным, когда уровень внутрен­них процентных ставок превышает среднемировой и имеется возмож­ность относительно стабилизировать валютный курс. Внутренние ставки процента поднимаются особенно значительно в том случае, когда стиму­лирующая фискальная политика правительства сопровождается ограни­чением предложения денег центральным банком в целях снижения уров­ня инфляции. В этих условиях зарубежный спрос на ценные бумаги дан­ной страны увеличивается, что вызывает приток капитала.

Внешнее финансирование бюджетного дефицита оказывается менее инфляционным, чем его монетизация, так как предложение товаров на внутреннем рынке увеличивается в той мере, в какой внешние займы способствуют расширению импорта. При этом чем более открытой яв­ляется экономика и чем более жестким - ее валютный курс, тем в мень­шей степени внешнее долговое финансирование окажется инфляцион­ным, но тем сильнее будет его воздействие на платежный баланс.

Начиная с 1998 г. государственный бюджет России составляется по принятой в мировой практике методике расчета дефицита бюджета,

120

предусматривающей отражение расходов по погашению долга в источ­никах финансирования дефицита бюджета (со знаком минус), а расхо­дов по обслуживанию государственного долга - в расходной части бюджета. Однако в начале 2000-х гг. бюджетная политика строилась на профицитной основе.

Государственный долг - это постепенно накапливаемая текущая за­долженность правительства. Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности нацио­нальной экономики во всех странах в первую очередь для устойчивого денежного обращения.

У различных стран возможности выбора приоритетных способов финансирования бюджетного дефицита неодинаковы, хотя и ограничен­ны. Возможности для преимущественно безинфляционной стабилизации бюджета, как правило, незначительны и финансирование осуществляет­ся при активном участии центрального банка.

Отметим для иллюстрации, что в 1998 г., когда в России произошел финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госу­дарственного долга по международным меркам была небольшой - при­мерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕЭС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4 %, США - 63,1 %. Законом о фе­деральном бюджете на 2003 г. были установлены следующие предель­ные величины государственного долга (на 1 января 2004 г.):

внутренний долг Российской Федерации - не более 842,1 млрд руб. (6,5 % от ВВП);

внешний долг Российской Федерации - 123,7 млрд долларов США, или 103,1 млрд евро (около 30% ВВП) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая га­рантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствова­ний, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбан­ком Министерству финансов РФ в 1998-1999 гг. за счет средств Цен­трального банка в иностранной валюте для расчетов по государствен­ному внешнему долгу Российской Федерации;

внешний долг иностранных государств (кроме стран СНГ) перед Россией - 75,1 млрд долларов США (менее 20% ВВП);

внешний долг стран СНГ перед Россией - 3,3 млрд долларов США (менее 1 % ВВП).

Формально Россия удовлетворяет критериям членства в Европей­ском денежном союзе, согласно которым показатель долгового бремени должен составлять не более 60 % ВВП. Однако для более точной оценки возможностей долгового финансирования бюджетного дефицита целе­сообразно сравнивать общие размеры государственного долга не только с ВВП, но и с объемом денежной массы (агрегатом М2). Действительное бремя государственного долга для той или иной страны предопределя­ется прежде всего способностью (или неспособностью) государства его

121

обслуживать. А эта способность правительства мобилизовать наличные денежные ресурсы в большей степени зависит от величины денежной массы, чем от размеров ВВП.

В условиях, когда показатель монетизации экономики, равный со­отношению между объемом денежной массы М2 и ВВП, достаточно близок к единице, отношения объемов государственного долга к ВВП и к М2 если и не совпадают, то достаточно близки по значению. Кар­тина существенно изменяется, когда из-за низкого доверия к нацио­нальной валюте (вследствие, например, ранее пережитой высокой ин­фляции) уровень монетизации экономики низок. В этом случае пока­затель долг/М2 оказывается в несколько раз выше, чем показатель долг/ВВП. В 2000 г. в Российской Федерации соотношение долг/ВВП было равно 66%, а долг/М2 - около 420% (база для расчетов: ВВП -6,95 трлн руб.; государственный долг - 4,6 трлн руб. (161 млрд $ х 28,5 руб.); М2 -1,1 трлн руб.) Это показывало весьма низкую денеж­ную массу в РФ.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Предметом особого внимания государственных органов является внеш­ний долг. Если платежи по внешнему долгу составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, то привлекать новые займы из-за рубежа становится проблематично. В этом случае их предоставляют неохотно и под более высокие процентные ставки, требуя залогов или особых поручительств.

Важнейшими составляющими доходной части российского феде­рального бюджета являются: налоги на прибыль, НДС, подоходный на­лог с физических лиц, акцизы, составляющие налоговую систему РФ.

Основное различие в налоговых системах различных стран состоит в способах налогообложения прибыли корпораций.

A. Классическая система двойного налогообложения, когда налогом облагаются как прибыли корпораций, так и дивиденды, полученные физическими лицами - владельцами акций. Эта система характерна для таких стран, как Бельгия, Нидерланды, Люксембург, США, Швеция, Швейцария, Россия.

Б. Система полного освобождения распределяемой прибыли корпо­раций от корпоративного налога (Греция, Норвегия) или же освобожде­ния акционеров от обложения получаемых ими доходов по акциям (Австралия, Новая Зеландия, Италия, Финляндия).

B. Система снижения налогообложения на уровне компании, при которой распределяемая прибыль облагается налогом по более низ­кой ставке корпоративного налога (Австрия, Германия, Португалия, Япония) или же частично освобождается от обложения (Испания, Исландия).

Г. Система снижения налогообложения на уровне акционеров, при которой либо акционеры частично освобождаются от уплаты подоходно-

122

го налога на получаемые ими дивиденды (Дания, Канада, Япония), либо налог, уплаченный компанией с распределяемой прибыли, частично за-считывается при налогообложении акционеров, т. е. действует так назы­ваемый налоговый кредит (Великобритания, Ирландия, Франция).

Любая налоговая система должна базироваться на ряде принципов, общих для всех налогоплательщиков.

Гласность и открытость. Общественность должна знать, какова це­лесообразность введения того или иного налога, кто его должен пла­тить. Важно, чтобы каждый налогоплательщик видел связь между упла­той данного налога и улучшениями в предоставлении общественных услуг, обеспечиваемых этим налогом.

Простота исчисления и взимания. Налоговая система должна быть простой и понятной для налогоплательщика. Реализация этого принци­па необходима для того, чтобы снизить возможность уклонения от уп­латы налогов, а также в связи с необходимостью снижения администра­тивных расходов по сбору налогов и контролю за их уплатой. Особенно это важно для периода перехода к рынку, когда еще не сложились тра­диции и дисциплина уплаты налогов.

Гибкость налоговой системы предполагает зависимость уровня на­логообложения от уровня доходов, имущественного положения и пр. Уровень налоговой ставки должен устанавливаться с учетом возможно­стей налогоплательщика, т. е. уровня его доходов.

Неотвратимость налогов. Налоговая система в стране должна быть построена таким образом, чтобы не оставлять сомнения в неизбежности платежа. Система штрафов и наказаний, а также общественное мнение должны быть настроены на то, чтобы неуплата налогов была менее вы­годной, чем своевременное и честное выполнение обязательств по упла­те налогов.

Как показывает опыт, проще всего собирать налоги с заработной платы и жалованья, поскольку они взимаются автоматически в момент выплаты заработанных денег, не предоставляя никакой возможности для отсрочки в уплате или сокрытия доходов. То же относится к другим социальным взносам (социальным налогам). Легко взимать акцизы и на­логи на добавленную стоимость, хотя здесь существует принципиальная возможность завышения материальных затрат и снижения объема нало­говых поступлений. Наибольшие трудности возникают при взимании налогов с корпораций (фирм) в связи с разнообразными возможностями снижения облагаемой балансовой прибыли путем искусственного за­вышения издержек и использования различных льгот, скидок, отсрочек, инвестиционных премий и пр.

Много проблем доставляет сбор налога на личные доходы, получае­мые от предпринимательской деятельности, рантье, лиц свободных про­фессий. Проверка правильности уплаты этих налогов требует значи­тельного штата финансовых инспекторов и финансовой полиции.

123

В период становления рыночных отношений в механизме формиро­вания и использования финансовых ресурсов Российской Федерации наблюдался ряд нежелательных тенденций, к числу которых относи­лись:

- резкое сокращение общей массы реальных доходов (на 45-50 %), причем наиболее значительное в реальном секторе экономики (на 60-65%);

- неэффективный механизм финансового перераспределения де­нежных потоков (конкретно - механизм формирования доходов по от­раслям), который еще больше усиливал отток финансовых ресурсов из реального производства, содействуя аккумуляции их в финансовой сфере. В конце 1990-х гг. имела место 3-5-кратная разница нормы до­ходов от производственной деятельности по сравнению с финансово-по­среднической;

- усиливающийся разрыв между валовыми сбережениями и факти­ческим объемом инвестиций в реальный сектор. Складывавшийся де­фицит инвестиционных ресурсов покрывался за счет внешних заимст­вований и налично-денежной эмиссии.

Главная задача государства в налоговой сфере состоит в том, чтобы предоставить возможность каждому уровню государственной власти эффективно выполнять возложенные на него функции и в то же время не способствовать развалу единого налогового пространства. Необхо­димо учитывать, что федеральные, региональные и муниципальные на­логи и сборы являются составными элементами единой налоговой сис­темы страны. В целях борьбы с развалом единого налогового простран­ства Налоговый кодекс России устанавливает исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов.

Бюджетный процесс осуществляемый на всех уровнях бюджетной системы, включает этапы составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения его органом законодательной (представительной) власти, исполнения бюджета. В основе составления проекта бюджета лежат экономическое обоснование и прогноз процессов, которые будут проис­ходить в стране (на территории субъекта федерации или муниципально­го образования) в течение года. В свою очередь, качество прогнозов и экономических обоснований зависит не только от уровня развития прикладного экономического анализа, полноты и адекватности государ­ственной статистики реальному положению дел, но и от наличия конку­ренции между государственными и независимыми институтами, пред­ставляющими для публичного обсуждения различные варианты разви­тия экономики соответствующей территории. Отсутствие эффективных общественных институтов приводит к искажению бюджетных проекти­ровок, так как в этом случае бюджет, по большей части, соответствует интересам правительства. Например, занижение прогнозных значений показателей макроэкономической динамики (ВВП, инфляция) ведет

124

к занижению плановых доходов бюджета, в результате чего в процессе исполнения в бюджете образуются дополнительные средства, использо­вание которых слабо поддается контролю органов представительной (законодательной) власти.

Таким образом, подготовке проекта бюджета предшествует анализ итогов экономического развития за прошедший год, составление про­гноза основных социально-экономических параметров, планирование институциональных изменений в следующем бюджетном году. Основ­ными параметрами прогноза социально-экономического развития явля­ются: инфляция, ВВП, инвестиции, экспорт, импорт, доходы населения, расходы и доходы бюджета.

Так, например, параметры бюджета 2001 г. подразумевали 4 %-ный рост реального объема ВВП, средний обменный курс на уровне 30 руб. за один доллар США и среднюю цену уральской сырой нефти в размере

20.6 доллара США за баррель. В бюджете было запланировано 8 %-ное увеличение федеральных доходов, объем которых должен составить

15.7 % ВВП в 2001 г. Однако при этом в бюджете был резерв для рас­пределения дополнительных доходов. В частности, предусматривалось, что 50% первых 70 миллиардов рублей дополнительных доходов 2001 г. пойдут на увеличение финансирования беспроцентных расходов, а 50% - на погашение долга. Дополнительные доходы сверх 70 млрд руб. распределялись между этими двумя направлениями в со­отношении 30:70. В бюджете была также запланирована реструктуриза­ция выплаты долгов Парижскому клубу кредиторов на 2001 г.