Бажанов В. А. Государственное регулирование экономики: учеб. пособие для ву-I [овосибирск: Издательство СО РАН, 2005. - 154 с.

УДК 330(075.8) ББК 65.012.2я73 Б 16

Отрецензировано Экспертным комитетом по экономике Национального фонда подготовки кадров

1011.

ISBN 5-7692-0757-4

Данное учебное пособие подготовлено на кафедре экономического управле­нии |кономическои> факультета Новосибирского государственного университе-i:i (III У) на осноне материалов лекций, прочитанных студентам за 1992-2003 гг. Н нем излагаются теоретические и методологические основы государственного регулирования экономики, даются представления о политике и мерах государ­ственного воздействия в основных се сферах: воспроизводственной, социаль­ной, инновационной, инвестиционной, эколого-экономической, бюджетно-фи­нансовой, внешнеэкономической. Излагаемый материал иллюстрируется меж-страновыми сравнениями и статистическими данными.

Учебное пособие предназначено для студентов, аспирантов экономических факультетов вузов и может быть полезно изучающим основы государственного управления экономикой, а также экономистам и практическим работникам, ин­тересующимся проблемами государственного регулирования экономики.

Учебное пособие подготовлено при содействии

Национального фонда подготовки кадров (НФПК) в рамках программы

"Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин

в вузах " Инновационного проекта развития образования

© Новосибирский государственный университет, 2005

ISBN 5-7692-0757-4

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие подготовлено на основе материалов курса "Госу­дарственное регулирование экономики", читаемого автором для студен­тов экономического факультета Новосибирского государственного уни­верситета, и знакомит с теоретическими и методическими основами государственного регулирования экономики. В рамках конкретных тем раскрывается сущность государственного регулирования как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной эконо­микой. Однако основной упор в учебном пособии делается на изложе­ние практических действий российского государства в процессе станов­ления регулируемой рыночной экономики. В период перехода к рынку государству приходится решать две сложные задачи: с одной стороны, проводить глубокие реформы по формированию рыночных отношений, с другой - осуществлять политику и принимать неотложные меры по обеспечению стабилизации и роста экономики, недопущению резкого снижения благосостояния населения. В процессе чтения курса раскры­ваются способы решения этих задач на протяжении всего переходного периода.

Текст учебного пособия можно рассматривать как базовый вариант лекционного материала, так как он охватывает только основные обоб­щенные положения данной дисциплины. Курс не ориентирован на ана­лиз роли государства в рыночной экономике вообще, поэтому теорети­ко-методологические основы государственного регулирования эконо­мики в курсе не являются довлеющими, он читается после теоретичес­ких экономических дисциплин и опирается на знания студентов по этим дисциплинам.

Учебное пособие состоит из восьми глав (тем). В первой главе да­ются теоретические и методологические основы государственного регу­лирования экономики, в остальных семи - представление о политике и мерах государственного воздействия в основных сферах экономики: воспроизводственной, социальной, инновационной, инвестиционной, эколого-экономической, бюджетно-финансовой, внешнеэкономической. В каждой из глав лекционный материал иллюстрируется межстрановы-ми сравнениями и статистическими данными.

В конце учебного пособия приводятся контрольные вопросы для самопроверки знаний и дается список рекомендуемой учебно-методи­ческой и научной литературы.

Изначально курс "Государственное регулирование экономики" был подготовлен академиком В. В. Кулешовым и читался им на экономиче­ском факультете НГУ в первой половине 1990-х гг. В данном учебном пособии испольюианы материалы лекций тех лет.

Общая направленность учебного пособия обсуждалась с профессо­ром кафедры макроэкономического регулирования и планирования эко­номического факультета Московского государственного университета П. II. Орсшмпым, читающим аналогичный курс и являющимся автором учебного пособия "Государственное регулирование национальной эко­номики" (М.: ИНФРА-М, 2001).

Автор благодарен доцентам Э. П. Амосенок, А. О. Баранову и стар­шему преподавателю Л. С. Веселой за обсуждение и рекомендации по совершенствованию курса.

1. Глава 1. Основы методологии государственного регулирования экономики

1.1. Формы и методы государственного регулирования экономики

Необходимость государственного регулирования экономики

XX век ознаменовался значительным повышением роли государства в экономиках различных стран мира. Это связано с ростом масштабов и усложнением процессов и связей в рыночной экономике, характерной для большинства стран.

Государство всегда играло определенную роль в экономике. И на всех этапах, включая период функционирования экономики свободной конкуренции, его основными функциями были: защита национального суверенитета, защита прав собственности, законности и правопорядка. Государство выполняло и функцию регулирования денежного обраще­ния, внешней торговли.

Развитие и усложнение процессов, характеризующих рыночную экономику, усиление зависимости использования частных капиталов от общих условий функционирования совокупного капитала обусловили необходимость определения "правил игры" для участников хозяйствен­ной деятельности, сформулированных и закрепленных в виде законода­тельных актов и обеспечивающих создание рыночной экономической среды для функционирования хозяйствующих субъектов. Получила раз­витие соответствующая новому уровню рыночных отношений институ­циональная система, охватывающая обеспечение прав собственности, их передачу, политические, юридические и экономические механизмы принятия решений.

Несмотря на различные подходы к оценке роли государства, во всех развитых странах существует государственное регулирование эконо­мики.

Какие же факторы обусловливают необходимость государственного регулирования экономики? Эти факторы разнообразны, но их можно сгруппировать на основе определенного критерия, связанного с разре­шением тех или иных экономических проблем (табл. 1.1).

Приведенная классификация факторов, предопределяющих необхо­димость государственного регулирования экономики, является условной, так как все группы факторов взаимосвязаны между собой.

Таблица 1.1

Факторы, обусловливающие необходимость государственного регулирования экономики

Группа факторов	Состав групп
Факторы, связанные с разрешением проблем рыночного сектора экономики, сглаживанием отрицательных эффектов рыночного механизма	1. Ограничение стихийности рыночных процессов 2. Обеспечение эффективного совокупного спроса, рыночной конъюнктуры 3. Производство общественных товаров, обеспечение общественных потребностей и нужд 4. Поддержание конкурентности, открытости рынка 5. Усиление конкурентных позиций на мировом рынке
Факторы, обеспечивающие экономическую стабильность, процесс расширенного воспроизводства	1. Создание общих условий развития экономики, обеспечение экономической эффективности функционирования совокупного капитала, необходимость определения "правил игры" для хозяйствующих субъектов 2. Обеспечение антициклического развития экономики 3. Стимулирование долгосрочного экономического роста, деловой активности 4. Формирование оптимальной структуры народного хозяйства 5. Поддержание макроэкономического равновесия 6. Обеспечение эффективного управления государственным сектором экономики 7. Потребность в государственных инвестициях, малопривлекательных для частного капитала 8. Регулирование денежного обращения 9. Содействие развитию науки, научно-технического прогресса (НТП)
Факторы, связанные с решением социальных проблем	1. Обеспечение рационального перераспределения доходов 2. Обеспечение экономической основы социальной стабильности, сокращение социальной напряженности 3. Обеспечение полной занятости населения 4. Формирование условий расширенного воспроизводства рабочей силы, проявления интеллектуальных способностей человека (развитие здравоохранения, образования, переподготовка кадров и т. д.)

С точки зрения выполняемых функций государственное воздейст­вие на экономику включает:

• законотворчество - разработку и принятие правовых норм хозяй­ственной деятельности;

• администрирование - создание и прекращение деятельности субъ­ектов хозяйствования;

• информирование хозяйствующих субъектов об экономической си­туации и возможном ее изменении в будущем при разработке прогнозов и индикативных планов как страны в целом, так и отдельных ее терри­ториальных образований;

• регулирование деятельности регионов, отраслей и крупных пред­приятий в общенациональных интересах;

• контроль за текущей деятельностью предприятий в целях предот­вращения нарушений существующего законодательства.

Что такое государственное регулирование? Большинство ученых-экономистов определяют его как систему мер законодательного, испол­нительного и контрольного характера, направленную на достижение определенных социально-экономических целей.

Объекты и цели государственного регулирования экономики

Основными объектами, на которые направлено воздействие госу­дарства в сфере экономики, являются:

- процессы разгосударствления, приватизации, демонополизации;

- структура форм собственности;

- социальная, отраслевая, секторальная, региональная и воспроиз­водственная структуры народного хозяйства;

- процесс воспроизводства;

- государственный сектор экономики;

- условия и источники накопления капитала;

- денежное обращение;

- цены, антиинфляционные процессы;

- конкурентная среда;

- предпринимательство;

- инвестиции, научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР);

- социальная сфера, трудовые отношения, механизмы защиты на­селения;

- занятость, кадры;

- окружающая среда;

- платежный баланс;

- внешнеэкономическая деятельность страны.

Таким образом, государственное регулирование охватывает различ­ные сферы хозяйственной жизни общества как на микро-, так и на мак­роуровне, включая международные экономические отношения.

Главный предмет государственного воздействия в долгосрочном ас­пекте - рост национального богатства и национального имущества, в среднесрочном - экономический цикл, в краткосрочном - хозяйствен­ная конъюнктура. Суть регулирующих мероприятий по отношению к этому предмету состоит в том, чтобы в периоды кризисов и депрессий стимулировать спрос на товары и услуги, капиталовложения и занятость, экспорт товаров и услуг, приток иностранного капитала и туристов, а в период циклического подъема - сдерживать экономический рост.

Определяя объекты своего воздействия, государство формулирует и цели, которые оно ставит перед собой. Множество объектов воздействия обуславливает и множество целей, разнообразных по своему характеру.

Совокупность целей представляет собой определенную систему, включающую основную, генеральную цель, а также конкретные цели, связанные с реализацией того или иного экономического, социального процесса и способствующие достижению главной цели. Взаимообуслов­ленная совокупность главной и конкретных целей получила название "дерево целей".

Главной целью государственного регулирования экономики явля­ется обеспечение социально-экономической стабильности в обществе. Непосредственным последствием этой главной цели государственного регулирования в любой стране и не менее важной конкретной целью выступает формирование стартовых условий и потенциала экономиче­ского роста, а на этой основе - повышение благосостояния народа. Дан­ная цель более конкретно трансформирует всеобщую главную цель.

"Дерево целей" видоизменяется в зависимости от конкретных це­лей, стоящих перед страной. Конкретные цели можно сгруппировать по определенным блокам, определяющим достижение наиболее общих целей:

I. Обеспечение экономической стабильности, выравнивание долго­срочных циклических и краткосрочных конъюнктурных колебаний.

II. Обеспечение рамочных условий функционирования народного хозяйства.

III. Обеспечение социальной стабильности.

IV. Координация хозяйственной деятельности.

V. Поддержание конкурентной среды.

VI. Управление государственным сектором экономики.

Методы, средства, инструментарий государственного регулирования экономики

Государство использует методы прямого и косвенного регулирова­ния экономики. Использование этих методов предполагает применение характерных для них приемов, средств. Так, метод прямого регулирова­ния реализуется средствами административного и экономического воз­действия. Косвенное регулирование реализуется только экономическими методами. Конкретные выражения этих приемов или средств регулиро­вания представляют собой их формы.

Государственные органы могут использовать целый арсенал средств для воздействия на экономическое развитие страны. К важнейшим из них относятся:

• управление ограниченными производственными ресурсами;

• налоговое регулирование;

• монетаристские средства воздействия на экономическую систему.

Управление ограниченными производственными ресурсами представ­ляет собой прямое распределение природных, трудовых, производствен­ных, капитальных, инвестиционных ресурсов. При этом речь может идти как о всем объеме ограниченных ресурсов (например, в случае войны),

8

так и о ресурсах, которыми располагает государство. Это наиболее дейст­венная форма государственного регулирования экономики, которая зача­стую может привести к нарушению равновесия экономической системы.

Налоговое регулирование экономики заключается в установлении на­логовых ставок и тарифов, направляющих действия экономических су­бъектов, ориентирующих экономическое развитие в соответствии с вы­бранными государственными органами направлениями социально-эко­номического развития. Наряду с законодательным утверждением объек­тов налогообложения и установлением ставок налогов в рамках данного подхода широко применяется система льгот в налогообложении. Это наиболее распространенный вид государственного воздействия на эко­номическую систему в различных государствах и странах.

Монетаристские средства воздействия на экономическую систему состоят в применении финансовых регуляторов. К их числу относятся: ставка процента, бюджетные заимствования и операции на открытом рынке с долговыми обязательствами государства, объем денежной массы в обращении, валютный курс и др. Это очень тонкий инструмент воздей­ствия государства на экономическую систему. Его использование пред­полагает действенность и всех иных методов государственного воздейст­вия на экономику (управление ресурсами, система налогообложения).

В переходный период, особенно при возникновении разного рода кризисов и катаклизмов, необходимо применять весь спектр имеющихся в распоряжении государства средств: от тонких методов финансового воздействия на хозяйствующих субъектов до грубых методов управле­ния ограниченными производственными ресурсами (рис. 1.1).

Особенностью административных методов регулирования экономи­ки является то, что они

не связаны с созданием дополнительных материальных стимулов для их реализации;

базируются на силе и авторитете государственной власти;

включают меры запрета, разрешения и принуждения (квотирование, лицензирование, утверждение правил приватизации и т.д.);

предусматривают организацию управления предприятиями государ­ственного сектора экономики, государственной собственностью.

В экономических средствах воздействия на хозяйственные процес­сы могут переплетаться прямые и косвенные методы. Особенно нагляд­но это проявляется на примере использования такой формы регулирова­ния, как учетная ставка. Установление нормы учетной ставки централь­ным банком страны на основе проводимой им дисконтной политики -факт прямого воздействия, а влияние данной нормы ставки процента опосредованно определяет тенденцию развитии кредитных отношений, изменение ссудного процента, движение ссудного капитала и т. д. Рас­смотрим кратко основные инструменты и их роль в государственном регулировании экономики.

ФОРМЫ И МЕТОДЫ

Принятие законодательных актов, нормативных документов, положений

■ Управление государственной собственностью

В том числе:

- управление предприятиями государственного сектора

- организация производства и труда

- госзаказ

- государственные инвестиции

- государственные кредиты

- субсидии

■ Лицензирование и квотирование • Применение санкций

■ Охрана окружающей среды

• Формирование и использование бюджета

• Формирование налоговой политики

• Формирование амортизационной политики

• Определение нормы банковского резерва

• Установление минимальной оплаты труда

• Регулирование цен на некоторые виды товаров и услуг

• Антимонопольная политика, защита конкуренции

• Продажа-скупка государственных ценных бумаг

• Эмиссия денег в обращение

Индикативное планирование Целевое программирование Регулирование налоговой системы

• Кредитно-денежные инструменты:

- регулирование денежной массы

- антиинфляционные меры

- регулирование процентной ставки по операциям центрального банка

- рефинансирование коммерческих банков

- регулирование нормативов обязательных резервов коммерческих банков

- операции на рынке ценных бумаг

Валютные рычаги:

- стабилизация национальной валюты

- операции на открытом валютном рынке

- девальвация, ревальвация национальной валюты

- привлечение иностранного капитала

- создание совместных предприятий

Социальная политика:

- социальные программы

- обеспечение занятости населения

- социальная защита населения

- регулирование доходов

- контроль за динамикой цен и заработной платы

- налоги

- трансфертные платежи

- деятельность в сфере образования, здравоохранения, культуры

Внешнеэкономические формы воздействия:

- регулирование внешнеэкономической деятельности

- таможенные тарифы

- валютное регулирование

- налоги

- субсидии

- купля-продажа иностранной валюты

- изменение курса иностранной валюты

Рис. 1.1. Формы и методы воздействия государства на экономическую систему 10

Совокупность инструментов государственного регулирования вклю­чает следующие основные элементы:

• экономическое прогнозирование - предвидение будущего состо­яния экономики и сопряженных с ней сфер;

• составление индикативного плана (прогноза) по всему комплексу хозяйства страны;

• разработку и реализацию адресного плана по определенному кругу хозяйственных объектов, входящих в подведомственное государствен­ным органам власти хозяйство;

• применение инструментария косвенного воздействия (экономиче­ские рычаги) на хозяйствующих субъектов;

• разработку и реализацию целевых комплексных программ по ре­шению наиболее приоритетных задач социально-экономического разви­тия страны.

Система документов, регламентирующих социально-экономическое развитие страны, определяется Федеральным законом "О государствен­ном прогнозировании и программах социально-экономического разви­тия Российской Федерации", принятым в июне 1996 г.

Во многих странах за высшую форму государственного регулирова­ния экономики принимается экономическое программирование. Это обусловлено тем, что социально-экономические программы, базируясь на экономических прогнозах, используют весь комплекс методов госу­дарственного регулирования экономики и имеют целевую направлен­ность. Экономические программы не только формулируют цели развития, но и определяют материальные и финансовые средства их реализации.

Объектами целевых экономических программ являются отрасли, ре­гионы, социальная сфера и ее элементы, направления научных исследо­ваний.

За рубежом широко практикуется разработка общенациональных пятилетних планов, имеющих целью обеспечение экономического рав­новесия и стабильного развития, определяющих рекомендательные ори­ентиры динамики национального дохода, объемов производства, модер­низации промышленности на основе достижений научно-технического прогресса (НТП), развития инфраструктуры, жилищного строительства, подготовки рабочей силы. Предусматриваются и меры, способствую­щие реализации программных целей.

Общенациональные экономические программы разрабатываются в Японии, Нидерландах, скандинавских странах. В особых случаях раз­рабатываются чрезвычайные программы. Примером может служить про­грамма структурной перестройки в Восточной Германии после присое­динения ее к ФРГ.

В настоящее время во все большем числе развитых стран осуществ­ляется общегосударственное среднесрочное программирование в соче­тании с выработкой долгосрочных ориентиров. Использование инстру-

11

ментов регулирования становится все более адресным, дозированным и комплексным. Разработки общенациональных программ развития яв­ляются одним из показателей активности государства в экономическом развитии страны.

Комплексное планирование национальной экономики

Комплексное планирование экономики включает:

• индикативное планирование всей национальной экономики;

• директивное планирование государственного сектора экономики.

Индикативное планирование экономики представляет собой дея­тельность государственных органов власти по целенаправленному воз­действию на экономику страны в целях получения намеченных резуль­татов.

По содержанию индикативное планирование - это процесс разра­ботки плана развития экономики страны, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, кон­троль за выполнением плановых ориентиров, стимулирование экономи­ческих агентов к ориентированию в своей деятельности на показатели индикативного плана.

Процедура разработки индикативного плана включает в себя такие элементы, как выработка целей социально-экономического развития, обоснование глобальных макроэкономических показателей, темпов и макроэкономических пропорций развития, расчет рациональной соци­альной, отраслевой и территориальной структуры общественного про­изводства, контроль за реализацией плановых наметок.

В развитых странах мира система индикативного планирования вклю­чает целый комплекс работ по формированию общенациональных, регио­нальных, отраслевых программ развития, а также методы мобилизации ресурсов как государства, так и негосударственных экономических субъ­ектов для реализации общенациональных и региональных целей и задач. Создаются дополнительные финансовые стимулы для частного капитала, увеличиваются государственные расходы, регулируется ставка процента.

Государственное регулирование экономики непосредственно связа­но с реализацией экономической политики. Для реализации экономиче­ской политики очень важно знание взаимозависимостей целей и всей совокупности методов, средств и инструментов регулирования эконо­мических процессов. Теоретически эта взаимозависимость анализирует­ся в терминах нормативной теории экономической политики.

Нормативная теория экономической политики определяет, как сле­дует действовать государству - должно ли оно вмешиваться в экономику или масштабы его вмешательства должны быть минимальными, и если вмешиваться, то каковы наиболее эффективные способы достижения целей, как наилучшим образом определить оптимальные меры, которые необходимо применить.

12

Нормативная теория экономической политики была выдвинута ни­дерландским экономистом Яном Тинбергеном в начале 1950-х гг. Ос­новная ее концепция выглядит так: выбор властями конечных целей в терминах максимизации общественного благосостояния - с помощью функции общественного благосостояния определение целевых показате­лей - оценка имеющегося набора политических инструментов - постро­ение модели экономики, связывающей показатели и инструменты их достижения, - определение на основе модели масштаба применяемых политических мер.