Верховный суд российской федерации определение от 15 июня 2005 года

Дело N 53-Г05-27

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Харланова А.В.,

Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании 15 июня 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению прокурора прокуратуры Красноярского края, участвовавшего в деле, на решение Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г., которым прокурору Красноярского края отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Совета администрации Красноярского края N 138-п от 20 мая 2004 г. "Об особо охраняемой природной территории краевого значения "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", положения об ООПТ краевого значения памятник природы "Ботанический сад Вс. М. Крутовского" и Приложения N 2 этого постановления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Совета администрации Красноярского края Полевой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия постановление Совета администрации Красноярского края N 138-п от 20.05.2004 "Об особо охраняемой природной территории краевого значения "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", Положение об ООПТ краевого значения памятник природы "Ботанический сад Вс.М. Крутовского" и Приложение N 2 этого постановления (далее - постановление N 138).

Требование прокурор мотивировал тем, что, принимая постановление N 138, Совет администрации вышел за пределы своей компетенции, так как ранее по Постановлению администрации Красноярского края N 635-П от 26.12.1995 (далее - постановление N 635) была создана особо охраняемая природная территория (ООПТ) краевого значения категории "ботанический сад", которой было присвоено название "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", и утверждено Положение об ООПТ. Постановление N 138 изменило размер земельного участка, занимаемого ООПТ, уменьшив его, и изменило правовую категорию ООПТ на "памятник природы", что, как полагает прокурор, противоречит Федеральному закону N 33 от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях", а также Закону Красноярского края N 7-175 от 28.09.1995 "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" и Земельному кодексу РФ.

По мнению прокурора, названные Федеральный и краевой законы, наделив органы власти субъектов РФ правом создания ООПТ, не предоставляют им права изменения границ земельных участков уже созданных ООПТ и изменения категории ООПТ.

Как полагает прокурор, оспариваемое им постановление N 138 нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц и противоречит цели природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для жизнеобеспечения граждан РФ, для обеспечения здоровой экологической среды обитания для всех граждан России.

Одним из оснований своего требования прокурор указал, что заключение экологической экспертизы от 18.05.2004, предшествовавшее принятию постановления N 138, незаконно.

Помимо этого прокурор основал свое требование на том, что согласно распоряжению Правительства РФ N 1046-р от 31.07.2003 земельный участок, на котором расположена ООПТ, передан в собственность Российской Федерации. Поэтому Красноярский край, как субъект РФ, не вправе был издавать постановление N 138 в отношении этого земельного участка.

Решением Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле, поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что постановление администрации края от 26 декабря N 635-п, которым образована ООПТ Ботанический сад, не было опубликовано для всеобщего сведения, не отвечает признакам нормативного правового акта, не подлежит применению в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и не повлекло правовых последствий, следовательно, в 1995 г. ООПТ Ботанический сад не была создана. Таким образом, по мнению суда, впервые ООПТ образована оспариваемым прокурором постановлением Совета администрации края от 20 мая 2004 г. N 138-п именно как памятник природы.

Суд признал правомерным создание ООПТ краевого значения на землях, находящихся в федеральной собственности. Свой вывод в этой части суд мотивировал тем, что в силу ч. 3 ст. 56 Земельного кодекса РФ ограничения прав на землю устанавливаются в том числе актами исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, суд указал, что ст. 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" допускает ограничение прав собственников земельных участков, объявленных памятниками природы, и предусматривает их право на компенсацию расходов на обеспечение установленного режима особой охраны. Поскольку ООПТ регионального значения была создана на участке земли, находящемся в федеральной собственности, без изъятия этого участка у собственника (Российская Федерация), по мнению суда, права собственника (Российской Федерации) не были нарушены, о чем, как указал суд, свидетельствует письмо руководителя территориального управления Минимущества РФ по Красноярскому краю (л.д. 188).

Не был, по мнению суда, нарушен и порядок проведения экологической экспертизы.

Однако с выводом суда согласиться нельзя по следующим основаниям.

Действительно, как правильно указал суд, правоотношения в области охраны окружающей среды в соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и регулируются, в частности, Федеральными законами от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды", от 14 марта 1995 г. N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" и в Красноярском крае Законом края N 7-175 от 28 сентября 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" и органы государственной власти субъекта РФ вправе принимать правовые акты в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем суд не учел следующие обстоятельства.

Согласно п. 6 ст. 2 Закона РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 15.02.95 N 33-ФЗ ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого являются соответственно собственностью Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

В силу п. 8 данной статьи содержание права собственности на ООПТ, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном ст. ст. 129, 209, 214 ГК РФ.

В силу ст. 209 ГК РФ правомочия по распоряжению имуществом принадлежат исключительно собственнику имущества. Статьей 214 ГК РФ определено, что отнесение имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

Согласно пункту 2 раздела 11 Приложения N 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 имущество учреждений, финансируемых из бюджета РФ, является исключительно федеральной собственностью.

В соответствии со ст. 3 ФЗ "О разграничении федеральной собственности на землю" от 17.07.01 N 101-ФЗ к федеральной собственности относятся земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, эти земельные участки переданы государственному учреждению, созданному органами государственной власти Российской Федерации.

Из материалов дела видно, что СибГТУ является федеральным государственным учреждением, созданным органом государственной власти РФ - Министерством образования, финансируется собственником из федерального бюджета. Сад Крутовского еще в 1988 г. как садово-мемориальный комплекс передан в ведение (на баланс) СибГТУ. При этом на балансе СибГТУ находятся не только земельный участок и постройки, но и все плодовые деревья, каждое из которых имеет собственный инвентарный номер.

Распоряжением Правительства РФ от 31.07.2003 N 1046-р земельный участок площадью 283721,2 кв. м, занимаемый Садом Крутовского, отнесен к федеральной собственности.

Следовательно, и сад Крутовского, и земельный участок, занимаемый садом, являются федеральной собственностью.

Согласно п. 7 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ООПТ федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, объявление субъектом РФ особо охраняемой природной территорией регионального значения возможно лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ.

В данном случае и имущественный комплекс сада Крутовского, и земельный участок, занимаемый садом, являлся собственностью РФ, и объявление его ООПТ регионального значения памятник природы после июля 2003 г., когда не только сад, но и земельный участок, занимаемый садом, отнесены к федеральной собственности, произведено субъектом РФ с нарушением действующего законодательства.

Противоречит нормам материального права и вывод суда о возможности ограничения субъектом РФ прав Российской Федерации со ссылкой на ст. 56 ЗК РФ и ст. 27 Закона РФ об ООПТ.

Возможность ограничения федеральными законами гражданских прав установлена ст. 55 Конституции РФ. Однако в силу названной статьи допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов иных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Целью природоохранного законодательства является сохранение и воспроизведение природных ресурсов, необходимых для жизнеобеспечения граждан РФ, обеспечение здоровой экологической среды для всех граждан России, в связи с чем федеральным законодательством, в том числе и приведенными судом законами, правомерно ограничиваются права граждан - собственников и владельцев земельных участков, включаемых в особо охраняемые природные территории.

Указанные ограничения, вопреки выводам суда, не адресованы Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, участвующим в гражданских правоотношениях в силу ст. ст. 124 - 125 ГК РФ в рамках предоставленной им законом компетенции.

Кроме того, признавая, что оспариваемым постановлением Совета администрации края ООПТ памятник природы создана впервые, суд не применил закон, подлежащий применению.

В частности, статьями 11 - 12 Закона РФ "Об экологической экспертизе" от 25.11.95 N 174-ФЗ установлены объекты федерального уровня и уровня субъектов РФ, подлежащие обязательной государственной экологической экспертизе.

Согласно п. 7 ст. 11 и п. 5 ст. 12 названного Закона обязательной экологической экспертизе подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий для последующего придания этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий.

Вопреки требованиям указанных статей экологическое обследование территории, подлежащей объявлению ООПТ, не проводилось, материалы по организации ООПТ памятник природы государственную экологическую экспертизу не проходили.

Проведенная экспертиза проекта оспариваемого правового акта не может заменить экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, подлежащих объявлению ООПТ, поскольку в силу приведенных статей проект правого акта и материалы экологического обследования являются самостоятельными отдельными объектами экологической экспертизы.

Более того, проведенная 18.05.2004 экологическая экспертиза проекта оспариваемого правового акта не может быть признана юридически действительной по следующим основаниям.

Согласно ст. ст. 11, 12 Закона "Об экологической экспертизе" экспертизе подлежат проекты правовых актов в полном объеме, а не какие-либо их части. В данном случае на экспертизу была представлена часть оспариваемого правового акта, не содержащая приложения N 2, которым на изъятом из состава ООПТ участке земли установлены границы и определен правовой режим охранной зоны.

Именно в связи с этим в разделе "Замечания" заказчику экологической экспертизы предложено рассмотреть вопрос о возможности создания охранной зоны, а письмом ГУПР от 29.07.04 (л.д. 66) предложено представить необходимые документы и проект постановления о создании охранной зоны на экологическую экспертизу. Дополнительные материалы на экспертизу не представлены.

Ссылка в решении на письмо руководителя территориального Управления Министерства имущественных отношений по Красноярскому краю N 10-1998/1860 от 3 марта 2005 г. несостоятельна, поскольку оно не свидетельствует о том, что компетентный орган Российской Федерации в установленном законом порядке принимал решение об отнесении Ботанического сада Вс. М. Крутовского к ООПТ памятник природы.

Поскольку в данном случае субъект РФ распорядился собственностью, принадлежащий Российской Федерации, не была проведена надлежащим образом экологическая экспертиза, у суда не было оснований для вывода о том, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному законодательству.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Красноярского края удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление Совета администрации Красноярского края от 20 мая 2004 г. N 138-п "Об особо охраняемой природной территории краевого значения "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", положение об ООПТ краевого значения памятник природы "Ботанический сад Вс. М. Крутовского" и Приложение N 2 к этому постановлению.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

от 5 мая 2005 г. Дело N А54-3465/04-С21

(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Рязани на Решение Арбитражного суда Рязанской области от 25.10.2004 и Постановление апелляционной инстанции того же суда от 24.12.2004 по делу N А54-3465/04-С21,

УСТАНОВИЛ:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился с заявлением о признании недействительным Распоряжения заместителя главы администрации г. Рязани от 28.12.2001 N 1219-р "О регистрации факта ввода в эксплуатацию подземной автостоянки с боксовым хранением автомобилей, расположенной по адресу: г. Рязань, ул. Новаторов, стр. 19а";

о признании незаконными действий администрации муниципального образования г. Рязани по утверждению акта приемки законченного строительством объекта: подземной автостоянки с боксовым хранением автомобилей по адресу: г. Рязань ул. Новаторов 19а, без участия представителя ГУПР МПР по Рязанской области;

об обязании администрации муниципального образования г. Рязани включить в состав государственной приемочной комиссии по приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта представителя ГУПР МПР России по Рязанской области и назначении повторной приемки объекта в эксплуатацию.

В качестве третьего лица к участию в деле привлечено ЗАО "Рязаньэлеваторстрой".

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 25.10.2004 заявление удовлетворено. Распоряжение заместителя главы администрации г. Рязани от 28.12.2001 N 1219-р "О регистрации факта ввода в эксплуатацию подземной автостоянки с боксовым хранением автомобилей по адресу: г. Рязань ул. Новаторов, стр. 19а", проверенное на соответствие Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.91, Федеральному закону РФ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002, Федеральному закону РФ "Об экологической экспертизе" от 23.11.95, признано недействительным полностью.

Действия администрации муниципального образования г. Рязани по утверждению акта приемки законченного строительством объекта подземной автостоянки с боксовым хранением автомобилей по адресу: г. Рязань ул. Новаторов, стр. 19а, без участия представителя ГУПР МПР по Рязанской области, проверенные на соответствие Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.91, Федеральному закону РФ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002, Федеральному закону "Об экологической экспертизе" от 23.11.95, признаны незаконными.

Администрация г. Рязани обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Управления Федеральной службы по надзору в сфере землепользования "Росприроднадзора" по Рязанской области.

Постановлением апелляционной инстанции того же суда от 24.12.2004 Решение от 25.10.2004 оставлено без изменения.

Администрация г. Рязани обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты и вынести новое решение, отказав в удовлетворении заявленного требования.

Кассатор ссылается на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

Выводы суда основаны на недостаточно исследованных обстоятельствах, не соответствуют требованиям ст. 15 АПК РФ. В частности, таким выводом является заключение об отсутствии у Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Рязани права на организацию и проведение государственной экологической экспертизы. В этом случае суд не принял во внимание Положение о названном комитете, утвержденное государственным органом - Рязоблкомприроды.

Суд не учел установленные нормой ст. 8 ФЗ РФ "Об экологической экспертизе" обязанности специально уполномоченного государственного органа по ведению банков данных о намечаемой хозяйственной деятельности, влиянии хозяйственной деятельности на окружающую природную среду; а также факт игнорирования последним опубликованной администрацией г. Рязани информации о конкурсе по продаже права проведения проектно-изыскательских работ.

Не соответствуют фактическим обстоятельствам выводы суда о подаче заявителем настоящего заявления в пределах срока, предусмотренного п. 4 ст. 198 АПК РФ.

Третье лицо поддерживает доводы кассационной жалобы. Прокурор Волжской межрайонной природоохранной прокуратуры высказал возражения против ее удовлетворения.

Исследовав материалы дела, оценив доводы жалобы, кассационная судебная коллегия не находит оснований для отмены оспариваемых судебных актов.

Удовлетворяя требование о признании недействительным распоряжения заместителя главы администрации г. Рязани от 28.12.2001 и незаконными действий администрации г. Рязани по утверждению акта приемки законченной строительством подземной автостоянки по адресу: г. Рязань, ул. Новаторов стр. 19а, судебные инстанции Арбитражного суда Рязанской области пришли к обоснованному выводу о несоответствии названного ненормативного акта и действий администрации г. Рязани требованиям ст. ст. 38, 65, 66 ФЗ РФ "Об охране окружающей среды", ст. ст. 44, 69, 70 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"), ст. 12 ФЗ РФ "Об экологической экспертизе". Нарушение, допущенное администрацией г. Рязани, выразилось в следующем:

Акт ввода в эксплуатацию законченного строительством объекта утверждался комиссией, в состав которой не вошел представитель федеральных органов исполнительной власти по охране окружающей среды, а именно представитель ГУПР МПР РФ по Рязанской области. При принятии распоряжения о регистрации факта ввода объекта в эксплуатацию заместитель главы администрации г. Рязани основывался на указанном акте. Строительство автостоянки произведено по проекту, не подвергнутому надлежащей государственной экологической экспертизе.

Оспаривая приведенные выводы, администрация г. Рязани ссылается на то, что размещение капитальных многоэтажных гаражей на улице Новаторов в г. Рязани было согласовано с полномочным органом - Комитетом охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Рязани. Полномочия этого органа обусловлены Положением о комитете, согласованным с Рязоблкомприроды.

Суды первой и апелляционной инстанций рассмотрели приведенный довод и обоснованно его отклонили. В этом случае судебными инстанциями учитывались нормы ст. 38 ФЗ РФ "Об охране окружающей среды" и ст. 44 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Согласно данным нормам ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с актами комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, в состав которых включается представитель федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, в настоящем случае таким органом является ГУПР МПР РФ по Рязанской области. Законом не предусмотрена возможность передачи этих полномочий от государственного органа органу местного самоуправления, каковым является Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Рязани.

Прокурор Волжской природоохранной прокуратуры заявил настоящие требования в интересах Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Рязанской области. По утверждению кассатора, названное управление должно было узнать о допущенном нарушении природоохранного законодательства задолго до 28.05.2004 (начала срока оспаривания ненормативного акта и действий администрации г. Рязани), поскольку конкурс по продаже права на осуществление проектно-изыскательских работ в отношении рассматриваемого объекта проводился открыто, объявление о нем давалось в средствах массовой информации. Суды первой и апелляционной инстанций правомерно отклонили такое заявление, исходили из того, что известить ГУПР МПР РФ по Рязанской области о необходимости проведения государственной экспертизы проекта обязан заказчик: в последующем представитель управления в обязательном порядке должен быть включен в состав комиссии по приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта. Доказательств совершения указанных действий администрация г. Рязани не представила. Информация о конкурсе по продаже права на проектно-изыскательские работы не может быть принята в качестве такого доказательства.

Таким образом, отсутствуют основания для вывода о том, что ГУ природных ресурсов и окружающей среды МПР России по Рязанской области было осведомлено об оспариваемом ненормативном акте и действиях администрации г. Рязани до надзорной проверки, произведенной Волжской природоохранной межрайонной прокуратурой. Проверка осуществлена после поступившего 26.04.2004 обращения заместителя председателя Комитета по социальной политике Рязанской областной Думы Панфиловой Т.Н. Срок для обращения с настоящим заявлением правомерно исчисляется судом с 28.05.2004, даты поступления в прокуратуру соответствующих документов от Управления архитектуры и градостроительства Рязанской области. В этом случае срок, установленный нормой ст. 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Принимая во внимание изложенное, кассационная судебная коллегия находит оспариваемые судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу - удовлетворению не подлежащей.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Рязанской области от 25.10.2004 и Постановление апелляционной инстанции того же суда от 24.12.2004 по делу N А54-3465/04-С21 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и обжалованию не подлежит.