Бюджетний менеджмент Конспект лекцій

2012 рік

Тема № 1. Поняття «бюджетного менеджменту» у бюджетному процесі.

Бюджет як державний інститут складався в процесі тривалої еволюції. Сам термін «бюджет» веде початок від норманського (старофранцузького) слова bougette (шкіряна сумка, потім — портфель), тобто має алегоричне етимологічне походження. Це слово в часи норманського завоювання (XI ст.) перейшло в Анг­лію, де в епоху Середньовіччя канцлер казначейства приносив у парламент сумку (портфель), котра вкупі з її вмістом (фінансо­вими документами, а також промовою про стан державних фі­нансів), власне, і дістала назву бюджет.

Бюджетний процес, як предмет бюджетного менеджменту, ви­ступає у вигляді системи поетапного приймання рішень та їх ви­конання, за допомогою якої повноважні на те представники суспільно-політичних груп та інститутів пропонують, розглядають і схвалюють бюджет. У свою чергу, державні органи збирають і витрачають бюджетні кошти, передбачені законом. В умовах демократії бюджетний процес виконує роль своєрідного торгу, учасники якого — виборці, полі­тики, державні функціонери — через політичний механізм по­дання голосів і міжпартійне суперництво ведуть боротьбу за до­ступ до обмежених фінансових ресурсів. У такий спосіб у бюджеті тісно переплітається широчезна гама інтересів та проти­річ, а прийняття бюджету завжди є компромісним політичним рішенням. Це, у свою чергу, пояснює, чому таким складним і су­перечливим є бюджетний процес і наскільки важливо мати на­дійні механізми управління ним. Саме цей чинник обумовив при­скорений розвиток бюджетного менеджменту на основі розроб­лення і впровадження сучасних методів і технологій. Адже якщо бюджетний процес не матиме надійного підґрунтя, якщо не бу­дуть визначені цілі й пріоритети, а головне - критерії оптимальності бюджету, то узгодження вказаних інтересів може затягува­тись на невизначений період, як це неодноразово спостерігалося в Україні в 90-ті роки минулого століття.

Бюджет відображає масштаби державної діяльності й водно­час обмежує її. З одного боку, це кошти, що надходять у розпо­рядження держави і визначають її фінансовий потенціал. Але, з іншого боку, в бюджеті зосереджені грошові фонди суспільного користування, що перебувають не стільки у власності, скільки в розпорядженні органів державної влади і витрачаються на ухва­лені суспільством на основі суспільного вибору цілі. В ідеалі бюджет — це грошові кошти, довірені платниками податків в управління підзвітному їм персоналу уря­дових, насамперед фінансових, установ. Однак він також відчує, що у дійсності до цього ідеалу ще далеко. Недарма сучасна фі­нансова наука розглядає проблеми «бюджет і демократія», «бю­джет і бюрократія». У будь-якого користувача та розпорядника тих чи інших коштів, у тому числі й бюджетних, завжди є власні інтереси, які далеко не завжди збігаються з інтересами власника, а то й є відмінними від них. Завдання ефективної організації бю­джетного процесу полягають у тому, щоб мінімізувати ці відмін­ності інтересів і надати їм одновекторного спрямування. Чим бі­льше вдається реалізувати це завдання, тим більше бюджет служить інтересам усього суспільства, а не окремих політичних сил та бюрократичних кланів.

Якщо слова латинського походження «адміністрація», «адмі­ніструвати» в значенні управляти, керувати, завідувати були ві­домі вже стародавнім римлянам, маючи більш ніж двохтисячолітню історію, то їх сутнісний аналог - «менеджмент», навпаки, має недавнє і штучне походження. Колись у своєму первісному значенні це слово означало «мистецтво верхової їзди або вміння правити кіньми». У сучасному розумінні воно означає управлін­ня людьми з метою розв'язання господарських та інших завдань на основі науково обґрунтованих принципів і раціональних мо­тивацій діяльності. Бюджетний менеджмент як на державному рівні, так і в межах окремого відомства чи уста­нови виконує роль цивілізованого механізму управління розподі­лом обмежених коштів між безліччю застосувань без надто гост­рих політичних конфліктів чи руйнівних соціальних потрясінь. Технології бюджетування, бюджетного планування, контролю та аудиту підпорядковані саме цим засадам.

Сучасний бюджетний менеджмент розвивається на основі принципів і процедур творчого вирішення проблем фінансування державного сектору. Ідеальна модель бюджетного менеджменту передбачає дотримання правил формування й виконання бюджету на основі загальноприйнятих принципів, які відповідають цінностям демо­кратичної і правової держави, громадянського суспільства, рин­кової економіки. До цих принципів, сформованих у процесі ево­люції фінансової теорії та практики як фундаменту побудови бюджету й організації бюджетного процесу, належать повнота, єдність і періодичність бюджету, його реальність, прозорість і відкритість.

Об'єктом бюджетного менеджменту як системи управління є основний централізований державний фонд грошових коштів - бюджет держави. Оскільки розгалуженість і величина цього фон­ду досить значні (у ньому централізується в різних країнах від 30 до 60 % валового внутрішнього продукту — ВВП), то й система управління ним має відповідати найвищим вимогам менеджмен­ту. Сьогодні ні особливий талант та інтуїція керівників і службов­ців фінансових установ, ні їх відданість справі і працьовитість, ні будь-які методи стимулювання їхньої праці не в змозі забезпечи­ти надійність бюджетного процесу без необхідних знань і нави­чок у сфері як генерального, так і галузевого менеджменту.

Генеральний менеджмент формує загальні знання з організації та методів управління, що стосуються будь-якого об'єкта чи сис­теми, у тому числі й бюджету. Він вивчається в дисципліні «Ме­неджмент» і дає базові знання з питань управлінської діяльності. Водночас кожна система чи об'єкт мають свої специфічні харак­теристики й особливості, вивчення яких потребує особливих під­ходів і методів, деталізації загальних вимог і положень, що й зу­мовило виокремлення галузевих напрямів менеджменту. Одним із них і є бюджетний менеджмент.

Предметом бюджетного менеджменту як навчальної дисцип­ліни є бюджетний процес та управління ним. Бюджетний процес характеризує і відображає систему управління бюджетом, яка, у свою чергу, включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності.

Склад органів управління бюджетом, зважаючи на його роль, досить розгалужений. Виділяються три групи. Першу утво­рюють органи законодавчої та виконавчої влади. Оскільки бю­джет як основний фінансовий план держави затверджується у ви­гляді закону, то Верховна Рада є провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання.

Другу групу складають органи оперативного управління бю­джетом і бюджетного контролю. До них належать Міністерст­во фінансів та спеціалізовані органи — Державна контрольно - ревізійна служба, Державна казначейска служба, Державна податкова служба і Рахункова палата.

Міністерство фінансів має більш загальні функції — воно розробляє проект бюджету і забезпечує його виконання. На інші органи покладаються більш вузькі і деталізовані функції. Дер­жавна податкова служба контролює дотримання плат­никами податків податкового законо­давства, повноту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання дохідної частини бюджету контролює Міністерство фінансів і місцеві фінансові органи.

Державна контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за ці­льовим, раціональним і правильним використанням бюджетних асигнувань. Її функції дещо виходять за межі бюджету, оскільки во­на також контролює фінансову діяльність підприємств державного сектору. Державне казначейска служба здійснює касове виконання Дер­жавного і місцевих бюджетів, тобто забезпечує прийняття доходів та фінансування видатків. Якщо податкова служба і контро­льно-ревізійна служба в Україні сформувалися на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, то казначейство — це нова струк­тура касового виконання бюджету. Рахункова палата являє собою орган позавідомчого контролю за бюджетним процесом.

Третя група — це органи, які, виконуючи покладені на них функції, безпосередньо пов'язані з бюджетом. Одні з них беруть участь у формуванні доходів з наданням їм права нараховувати і стягувати певні платежі та штрафні санкції. До них належать: Державна митна служба та її підрозділи, що стягують мито і пе­рераховують його в бюджет, накладають штрафи за порушення митних правил; органи Міністерства внутрішніх справ, що стя­гують державне мито і різні штрафи; органи Міністерства юсти­ції і нотаріальні контори, що стягують чи нараховують державне мито; різного роду державні природоохоронні органи та інспек­ції, що стягують штрафи за порушення екологічного законодав­ства, правил полювання та рибальства, користування водними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнен­ня штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері ціно­утворення та ін. До третьої групи органів управління бюджетним процесом у частині фінансування видатків належать різні управ­лінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які виконують функції головних розпорядників коштів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, уста­нов та інших структур.

Органи третьої групи виконують щодо бюджету другорядні функції. Їхня діяльність у сфері бюджетного процесу ґрунтується на делегуванні їм певних повноважень органами оперативного управління.

Структура бюджетного процесу містить три складові: бю­джетне планування, виконання бюджету та складання і затвер­дження звіту про його виконання. Бюджетне планування охоп­лює складання проекту бюджету, його розгляд та затвердження.

Тема № 2. Бюджетний устрій і бюджетна система України

Бюджетна система України - це сукупність державного бюджету і місцевих бюджетів, що побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіального устрою та врегульована нормами права. Кожне адміністративне-територіальне утворення самостійно установлює порядок та положення про бюджет, виходячи з юридичних норм Бюджетного кодексу, яким встановлено, що бюджетний устрій в країни ґрунтується на принципах єдності, збалансованості, повноти, реальності, гласності і самостійності всіх бюджетів, що входять у бюджетну систему.

Структура бюджетної системи України :

1. Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.

2. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

3. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (див. схему).