§ 4. Некоторые вопросы источниковедческого анализа актовых материалов

Законодательные и правительственные акты, как и всякий ис­торический источник, являются продуктом соответствующей исто­рической обстановки. Изучение происхождения документов Совет­ской власти должно способствовать пониманию содержания источ­ников, объяснить закономерность появления новых актовых материалов, раскрывать роль отдельных лиц в их создании и т. д. Исследование происхождения законодательных актов складывается из четырех основных этапов: законодательная инициатива — по­чин; процесс разработки и обсуждения законопроекта; обсуждение законопроекта законодательными органами и его утверждение; опубликование закона.

Возникновение законодательной инициативы свидетельствует о появлении новых задач, которые не могут быть решены в рамках существующих законодательных актов. В середине 30-х годов ста­ло ясно, что Конституции 1918 и 1924 гг. не отражают тех измене­ний, которые произошли в обществе. Постановление VII Всесоюз­ного съезда Советов о разработке проекта новой Конституции СССР (в 1936 г.) можно рассматривать как стадию законодатель­ной инициативы при изучении Конституции СССР.

В определенных исторических условиях этап законодательной инициативы может отсутствовать. Например, первые советские декреты («О земле», «О мире») такой стадии не проходили.

По Конституции РСФСР 1918 г. право законодательной иници­ативы предоставлялось Всероссийскому съезду Советов, ВЦИК, Совнаркому и наркоматам РСФСР. В Конституции СССР 1924 г. этот порядок был сохранен и даже расширен с учетом прав союз­ных республик. По Конституции 1936 г. право законодательной инициативы в равной мере принадлежало палатам Верховного Со­вета СССР — Совету Союза и Совету Национальностей. В после­дующей законодательной практике это право реализовывалось Со­ветом Министров СССР, Верховным Судом, общественными организациями и т. д. По Конституции 1977 г. (ст. 113) таким пра­вом пользуются палаты Верховного Совета СССР, его Президиум и постоянные комиссии, Совет Министров СССР, союзные респуб­лики в лице их высших органов государственной власти, централь­ные органы общесоюзных общественных организаций и др.

Стадия законодательной инициативы завершается принятием полномочным органом решения о необходимости разработки соот­ветствующего законопроекта, составление которого часто поруча­ется специальной комиссии.

Так, в соответствии с резолюцией III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» (январь 1918 г.) ВЦИК образовал Комиссию по разработке Конституции в составе 15 человек из представителей политических партий и наркоматов (Я. М. Свердлов — председатель, М. Н. Пок­ровский— товарищ председателя и В. А. Аванесов — секретарь). В основу деятельности Комиссии легли решения VII съезда РКП (б), ленинские работы и законодательная практика первых месяцев Советской власти. На первых заседаниях была принята схема построения Конституции и выделены три подкомиссии.

В апреле — июне 1918 г. Комиссия ВЦИК и подкомиссии раз­рабатывали и обсуждали проекты. Основные проекты, принятые Комиссией ВЦИК, были опубликованы 22 июня 1918 г. в «Извес­тиях ВЦИК» под заглавием «Проект Конституции Советской Рес­публики». 26 и 28 июня 1918 г. ЦК РКП (б) обсуждал проект Кон­ституции. Комиссия ВЦИК учла замечания и дополнения Комис­сии ЦК РКП (б) и опубликовала новый вариант «Проекта Консти­туции».

Таким образом, второй этап происхождения законопроекта включает в себя образование комиссии для разработки проекта за­кона, составление проекта с его вариантами, публикацию проек­та. По публикации проекта законодательного акта происходит ши­рокое гласное его обсуждение.

В последние десятилетия сложилась практика всенародного об­суждения важнейших законодательных актов. Впервые она была осуществлена при разработке Конституции 1936 г. В настоящее время эта традиция получила законодательное закрепление в Конституции 1977 г.

Следующий этап прохождения закона связан с обсуждением его проекта высшим органом власти. На первом заседании 4 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов избрал по предложению Я- М. Свердлова Конституционную комиссию, которая внесла в проект Конституции ряд изменений и дополнений. В частности, «Декларация прав и обязанностей трудящихся» была заменена «Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Ко­миссия пополнила проект Конституции новыми разделами: была составлена вводная резолюция и дополнительно разработаны два раздела. На основе опубликованного 22 июня 1918 г. проекта был составлен раздел «Бюджетное право», заново разработан раздел «О гербе и флаге РСФСР». Была упорядочена структура подраз­дела «Организация Советской власти на местах».

С этими изменениями и дополнениями проект Конституции был представлен 10 июля 1918 г. на заседание V Всероссийского съез­да Советов, который единогласно принял предложенный проект и поручил новому составу ВЦИК окончательно отредактировать текст Конституции. 18 июля 1918 г. Президиум ВЦИК утвердил текст Конституции РСФСР, и на следующий день она была опубли­кована в «Известиях ВЦИК».

Изучение происхождения законодательного акта может дать весьма важные сведения для источниковедческого анализа (на­пример, о роли конкретных лиц в составлении определенного ак­та). Так, из воспоминаний М. А. Андреева известно, что Надеждинский Совет уполномочил его и председателя Центрального Совета ФЗК Богословского горного округа А. Курлынина поста­вить в Петрограде вопрос о деятельности заводов округа и об их финансировании. Попытки договориться с правлением Акционер­ного общества остались безуспешными. Тогда они обратились в СНК и были приняты 5 декабря 1917 г. В. И. Лениным, которому и изложили требования рабочих округа. 6 декабря 1917 г. СНК принял декрет о конфискации имущества Акционерного общества Богословского горного округа. Архивные материалы позволяют установить роль В. И. Ленина, П. И. Стучки и А. Г. Шляпникова в подготовке текста декрета. Изучение вариантов проекта декрета, в том числе и по почерку, позволяет подробнее осветить происхож­дение и содержание этого документа.

Советский законодательный процесс на всех исторических эта­пах его развития характеризуется подлинным демократизмом, что находит отражение и требует всестороннего учета в исследовании происхождения законодательных актов.

Важное значение при изучении коллективного творчества масс в разработке законодательных актов имеют письма трудящихся, материалы совещаний, созываемых в связи с разработкой и при­нятием законов. В. И. Ленин придавал большое значение письмам крестьян в газету «Беднота» Он предлагал В. А. Карпинскому составлять раз в два месяца сводки этих писем и указывать при этом помимо количества писем также и выраженные в них «наст­роения» и «важнейшие злобы дня» ⁱ.

В современных условиях изучение социальной потребности в правовом регулировании отдельных областей общественной и эко­номической жизни или изменений этого регулирования приобретает особое распространение. Это явление отражает возросшую полити­ческую активность населения, глубокую заинтересованность совет­ских людей в успешном решении задач коммунистического строи­тельства. В этой связи нельзя не отметить проявление инициативы советских граждан, учреждений, в том числе научных, в выдвиже­нии задачи разработки законодательства об охране памятников истории и культуры, животного мира нашей страны и т. д., что требует выявления и исследования источников, отражающих эти факты.

Демократизм советского строя в целом и законодательной практики в частности получает реальное воплощение и на стадии разработки и обсуждения законопроектов. Для обеспечения заин­тересованного и компетентного обсуждения проектов законода­тельные органы привлекают множество учреждений, ведомств, ор­ганизаций и отдельных лиц. Так, в разработке Основ законода­тельства о здравоохранении участвовали различные министерства, медицинские учреждения, в том числе научно-исследовательские, ВЦСПС, отдельные эксперты. При разработке Основ законодательства о труде осуществлялись специальные экономические эксперименты и проводились социологические обследова­ния. Такая практика законодательной деятельности приводит к формированию в процессе создания законодательного акта гро­мадных массивов документов, что усложняет источниковедческий анализ происхождения актового материала, выдвигает новые зада­чи в обработке источников.

Особенно значительные комплексы массовых источников скла­дываются в ходе всенародного обсуждения законодательных ак­тов. Их роль в разработке современных законов чрезвычайно ве­лика. Десятки поправок были внесены в Закон о пенсиях, в Основы гражданского судопроизводства, в Основы законодатель­ства о народном образовании, в Основы законодательства о бра­ке и семье. В результате закон выступает как итог коллективной работы, выражение воли всего советского народа.

Эти явления современной законодательной практики с особой силой проявились в процессе разработки Конституции СССР 1977 г. В ходе всенародного обсуждения проекта Конституции, в котором участвовало свыше 140 млн. человек, было внесено свыше 400 тыс. предложений. Целый ряд из них был реализован как в виде редакционных поправок, так и в дополнениях по существу. Так, в главу «Политическая система» была включена специальная статья о роли трудовых коллективов, их задачах и функциях в обществе развитого социализма. Значительным изменениям была подвергнута статья 9, определяющая формы собственности в СССР. Статья 19 была дополнена положением о том, что «социальную основу СССР составляет нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции».

В процессе источниковедческого анализа законодательных ак­тов следует сопоставить публикации законодательного акта и его архивный подлинник. Последнее необходимо, когда обнаружива­ются какие-либо разночтения. Так, при подготовке к научной пуб­ликации декретов первых месяцев Советской власти С. Н. Валком было установлено, что многие декреты первоначально публикова­лись в сокращенном виде. К примеру, в декрете СНК от 15 (28) января 1918 г. «Об организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии» при публикации в «Собрании узаконений» была опущена вступительная часть. В данном случае дело объяснялось характе­ром издания. С точки зрения составителей «Собрания узаконений» основное значение имела вторая, резолютивная часть декрета. С характером издания связано было и редактирование, которое не ограничивалось только стилистической правкой текста декретов. Подобная правка стирала ряд важных черт актов, дающих воз­можность почувствовать особенности обстановки их создания.

Источниковедческий анализ первых декретов выдвигает целый ряд других вопросов, что вызывается отсутствием иногда точной датировки, подлинника документа и т. д. Например, ведется боль­шая работа по текстологическому анализу Декрета о земле, пос­кольку этот документ дошел до нас в газетных публикациях, име­ющих ряд разночтений.

При анализе законодательных актов исследователь устанавли­вает название и разновидность акта, оценивает так называемый за­ключительный протокол (наличие необходимых подписей, дата утверждения), сверяет в случае необходимости по протоколу за­седания, когда было принято данное постановление.

Сведения, полученные при изучении происхождения законода­тельного акта, дают обширный материал для анализа содержания источника. В результате такого анализа могут быть получены дан­ные, обосновывающие общеисторические выводы. Для этой стадии изучения можно наметить несколько основных вопросов: истори­ческое место закона и его значение; что нового дает он в сравне­нии с предыдущими актами; какова роль изучаемого закона в социалистическом строительстве. Определение исторического места законодательного акта тесно связано с изучением его происхож­дения. Это изучение показывает процесс формирования новых норм, а также формы их выражения. Так, закон «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления» (2 октяб­ря 1965 г.) может быть правильно истолкован лишь в соотношении с той исторической обстановкой, в которой он возник. Это сопос­тавление должно учитывать сравнение со всей политикой партии в определенной области, с законодательными актами по аналогич­ному вопросу. Существовавшая до этого система руководства и уп­равления промышленностью не создавала должных возможностей для эффективного использования достижений научно-технической революции, экономических методов руководства. Сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС, отметив некоторые положительные моменты системы управления промышленностью, вместе с тем подчеркнул, что «существующая организационная структура уп­равления, методы планирования и экономического стимулирования в промышленности не отвечают условиям и уровню развития про­изводительных сил». В связи с этим было решено организовать уп­равление по отраслевому принципу, образовать союзно-республи­канские и общесоюзные министерства по отраслям промышленности, устранить излишнюю регламентацию деятельности предприятий, сократить число плановых показателей, спускаемых сверху, улучшить использование экономических рычагов (прибыль, цена, премия, кредит), повысить заинтересованность работников промышленности в повышении рентабельности производства и улучшении качества промышленной продукции и т. д. Верховный Совет СССР, рассмотрев вопрос «Об улучшении управления про­мышленностью» и проект закона по данному вопросу, внесенный Советом Министров СССР 2 октября 1965 г., принял соответству­ющий закон.

Анализ законодательного акта должен включать в себя изуче­ние его соответствия объективным закономерностям обществен­ного развития. Подобное изучение необходимо вести в тесной свя­зи с исторической обстановкой действия этого законодательного акта и с общим ходом развития советского общества. Важнейшие методологические и конкретные указания по этим вопросам содер­жатся в решениях высших органов Коммунистической партии.

Законодательные акты создаются в ходе самого исторического действия, они являются «остатками» изучаемого события. Таковы, например, резолюции съездов Советов, законы Верховного Совета СССР и т. д. Эти решения и законы сами являются историческим фактом в той части, которая дает представление о политике Со­ветского государства. С другой стороны, они содержат конкретные сведения о состоянии Советов, о развитии промышленности, сель­ского хозяйства, культуры. В этом случае мы имеем дело с отра­жением исторических процессов и фактов в соответствующих реше­ниях.

Законодательный акт должен рассматриваться и как памятник, отражающий состояние и развитие общественно-политической мысли. Новые нормы и установления являются источником двоя­кого рода. Во-первых, они характеризуют общественные отноше­ния, политику Советского государства, во-вторых, свидетельствуют о развитии общественно-политической мысли.

В работе В. И. Ленина «Государство и революция» была дана характеристика социализма как первой стадии в развитии комму­нистического общества. Жизнь полностью подтвердила правоту ле­нинской мысли. Однако, анализируя общественно-политические воззрения первых лет Советской власти, мы не вправе игнориро­вать наличие и других взглядов по данному вопросу, получивших отражение в Конституции 1918 г.

В общих положениях Конституции 1918 г. сформулировано рас­пространенное в то время представление об этапах развития нового общества. «Основная задача, рассчитанной на настоящий переход­ный момент Конституции Российской Социалистической Федера­тивной Советской Республики, — гласила статья 9 Конституции,— заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всерос­сийской Советской власти в целях полного подавления буржуа­зии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни госу­дарственной власти».

В ходе социалистического строительства в 20-х — начале 30-х годов происходило постепенное уточнение второй точки зрения о социалистическом обществе. Во втором пятилетнем плане была от­мечена необходимость сохранения государства и при социализме. В то же время авторы плана говорили об «окончательной ликви­дации не только капиталистических элементов, но и классов во­обще». Социалистическое общество представлялось авторам вто­рой пятилетки бесклассовым. В этой части имелись тесная связь и совпадение со взглядами, изложенными в Конституции РСФСР 1918 г. Следующий этап в изменении и уточнении этих представле­ний наступил при разработке Конституции СССР 1936 г. Здесь уже имеется термин «трудящиеся», перерастающий по Конститу­ции 1977 г. в категорию «народ».

Анализ законодательных актов можно подразделить на две взаимосвязанные части: историческая интерпретация и граммати­ческое толкование терминологии. Историческое истолкование пред­полагает выяснение соответствия закона объективным закономер­ностям развития общества, установление классовой направленности закона, причин его появления, результатов применения и т. п.

К интерпретации законов следует отнести и право их толкова­ния органами власти. По Конституции СССР 1977 г. право толко­вания законов принадлежит Президиуму Верховного Совета СССР. В практике работы толкование носит характер «разъяснений». В них указывается причина издания постановления и обязательно подчеркивается право Президиума Верховного Совета СССР толковать законы.

Историческое толкование выявляет и соответствие Конституций союзных республик, законов и других актов Конституции СССР. Президиум Верховного Совета СССР имеет право отменять поста­новления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Ми­нистров союзных республик в случае их несоответствия закону.

Грамматическое истолкование, изучение терминологии законов должно происходить в тесной связи с историческим толкованием законов. Применение закона может порождать и различные толко­вания. При изучении терминологии закона нужно принимать за ос­нову то значение слова, которое оно имело в момент принятия за­кона. Различные термины по мере общественного развития напол­няются новым содержанием.