01.09.2012 – Муниципальное право России

Лектор – Пешин Николай Леонидович (профессор, доктор юридических наук)

Местное самоуправление вытекает из конституционных основ. Это и есть муниципальное право.

Тема: Основные источники

Источники:

1. Конституция;

2. Европейская хартия местного самоуправления (15 октября 1985 – ратифицирована в 1998 году (ФЗ от 11 апреля № 55 – О ратификации Европейской Хартии))

3. ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления” (6 октября 2003 года - № 131)

Был закон такой же в 1995 году – первый вариант. Это совершенно другой закон. Действовал до 2009 года. Был переходный период…

Местное самоуправление находится в совместном ведении РФ и субъектов:

Конституция - Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Изначально планировалось регулирование местного самоуправления отдать на уровень субъектов. Потом политика изменилась – регионы не хотели ничего делать… (пока не регулировали – оно не имеет статуса, нет прав, значит не может существовать… так зачем что-то делать). Потом был принят закон 1995 года – рамочный (что надо принять). Субъекты и этого не стали делать (в общим и целом). Где-то слишком зарегулировали, где-то совсем ничего не было… где-то просто было не местное самоуправление, а местные “государства”. Сейчас субъекты могут осуществлять регулирование только по тем вопросам, которые обозначены в ФЗ. Выборы, все формы прямой демократии – местное самоуправление.

1 уровень – РФ

2 уровень – Субъекты.

3 уровень регулирования – акты местного самоуправления – Муниципальные правовые акты (по ФЗ 131).

МС самостоятельно – ряд вопросов решается только на муниципальном уровне.

[МС - местное самоуправление]

ЛИТЕРАТУРА:

1. Авакьян, Люцер, Пешин – Учебник: Муниципальное право России – 2009 год.

Кафедральный учебник. Это не плохой учебник… но, муниципальное право сильно изменилось за эти годы…

2. Кутафин, Фадеев – МГЮА – тоже старые учебники, последняя редакция в 2010 году (пытались оперативно реагировать, но всё равно… слишком бурно всё меняется)

3. Учебник профессора Шугрина – тоже МГЮА.

4. Два журнала:

1. Конституционное и муниципальное право;

2. Государственная власть и местное самоуправление.

5. Законодательство + комментарии к законодательству.

Тема: Понятие муниципального права

Вопросы:

1. Муниципальная власть.

2. Предмет и метод.

3. Источники.

4. Наука муниципального права.

1. Муниципальная власть

Литература:

1. Журнал “Конституционное и муниципальное право” за 2004 год - №5:

• Марченко О.В. “Соотношение метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима”

2. Журнал “Конституционное и муниципальное право” за 2003:

• Костюков А.Н. “Субъекты муниципально-правовых отношения”.

3. Журнал “Государственная власть и местное самоуправление” за 2005 № 3 и №4

• Баранчиков – “Об отраслевой принадлежности муниципального права:.

Термин “муниципальный” – из римского права. Первые упоминания там (самоорганизация, самообеспечение). Рим захватывал города и сохранял местные системы власти. Такие города именовались ‘муниципии’.

Мунис – обязанность. Капия – получать, принимать.

Когда в РФ была принята Конституция, возник вопрос о том, как именовать эту систему власти. До этого была единая система Советов, их расформировали. Теоретики предложили термин – “муниципальное”.

В Конституции есть понятие – муниципальная собственность. Целый ряд норм (40 статей Конституции) касающиеся местного самоуправления, отграничивающие местное от муниципального.

Мы говорим о муниципальной власти, конституция говорит о местном самоуправлении. Есть две точки зрения:

А) Должны существовать два этих понятия – муниципальная власть и муниципальное управление (как государственная власть и государственное управление)

Б) Эти понятия тождественны.

И если смотреть Конституцию – власть должна осуществляться через государственную власть и органы местного самоуправления.

Закон 131 (“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”) – не делается никаких различий между этими терминами.

Что же такое муниципальная власть?

Это та власть, которая отделена от системы органов государственной власти. Но как она отделена? Финансово. Но главное – по функциям, она отделена функционально.

Это 12 статья Конституции:

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В 90е годы был подход – что это автономия. ТО есть, местное самоуправление рассматривалось как такое… государство в государстве. Вот есть вопросы, и государство никак не вмешивается (а это формирование власти, бюджетные вопросы, налоги).

Когда был введен Налоговый кодекс в 2003 году, то там было написано, что налоги это только то, что предусмотрено этим кодексом. И вот спорят… конституционно ли это, ведь местное самоуправление тоже имеет определенные правомочия в этом.

Самостоятельность в девяностые понималась как автономия. Субъекты не могли вмешиваться в отчерченную компетенцию. В целом ряде случаев были конфликты, между местным самоуправлением и региональной властью.

Такая самостоятельность муниципальной власти как у нас – эксклюзив России, такого больше нигде нет. ВО всём мире муниципальная власть – подсистема региональной власти.

Европейская хартия – дать больше свободы муниципальной власти.

92-93 года… сепаратизм. Местное самоуправление был как противовес этим настроения… один небольшой город не может иметь настроений отделения… муниципалитетам приписывалась централистская ориентация. Такая вот конспирология… противостояние между властью региона и МС… МС будут обращаться к государственной власти. Очень спорная концепция.

Потом реформа в конце 90-х – административная, федеративная. Федерация стала строить вертикальные отношения в субъектами … потом очередь дошла и до местного самоуправления. Тогда посмотрели в МС в Конституции, а там не говорится ни о какой автономии, а о самостоятельности и самостоятельность в пределах полномочий. А пределы эти определяются государством (законами).

Чем же муниципальная власть отличается от государственной власти.

Тут важно понятие народовластие из 3 статьи конституции.

Но народ эту власть осуществляет в разных формах: непосредственная демократия… через систему органов. Виды власти тоже различаются. Власть государства – государственная власть, власть федерации.

Конституция - Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Особенность государственной власти – решения обязательные, иерархичность.

Но есть и другой вид народовластия – Общественная власть.

Эта власть реализуется через систему институтов гражданского общества. В отличие от субординирующей, эта власть – координирующая. Эта власть основана на формах общественного воздействия.

В девяностые муниципальная власть по большей части отождествлялась с этой общественной власти и это до сих пор не изжито (общественная палата говорит о том, что муниципальная власть – институт гражданского общества). Но это не так. В муниципальной власти есть ряд признаком, объединяющие её с властью государственной. Муниципальная власть тоже осуществляет властные функции; территориальная юрисдикция – решения распространение решений на всю территорию (тоже признак). Мы можем сказать о муниципальной собственности, о местном бюджете (централизованный фонд денежных средств). Муниципальная власть реализуется путем издания норм.

Отличия муниципальной власти и государственной власти (разъединяющие признаки):

• Негосударственная сущность органов местного самоуправления. Они создаются населением, действуют от собственного имени, не от имени государства.

• Наличие круга вопросов, которые не относятся к ведения государства. Наличие собственной компетенции негосударственного характера.

• Наличие собственной ресурсной базы.

Господствующая точка зрения – муниципальная власть - Особый правовой феномен, с одной стороны частично является государственной, с другой стороны общественной – государственно-общественная.

Муниципальная власть – разновидность социальной власти, действующая в пределах муниципального образования, основанная на нормах права и осуществляемая от имени населения муниципального образования.

Были реформы 2003 года – цель, встроить в систему государственной власти. Было много теоретических трудов, сопоставления с другими странами, что нигде нет полного отделения, с одной стороны. С другой стороны есть четкие нормы конституции – всё что муниципальное, то не государственное. Что местное самоуправление и государственную власть надо объединять – ФУНКЦИОНАЛЬНО.

В правовой плоскости выход был найден Конституционным судом, появилось понятие Публичная власть: В этом постановлении КС сформулировал правовую позицию, о том, то существует публичная власть.

Публичная власть может быть муниципальной.. существует две виды власти. Каждая со своими специфическими признаками.

Постановление Конституционного суда от 15 января 1998 года № 3 – о проверке конституции республике Коми:

Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 ФЗ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной

С этого момента вошло прочно в обиход понятие публичная власть.