§ 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответст­вии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным поста­новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. Этим же поста­новлением утверждено Положение об Аппарате Правительст­ва РФ.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Прави­тельства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Ис­ключительно на его заседаниях согласно названному Закону рас­сматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ эко­номического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проек­ты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообло­жения, а также принимаются решения о подготовке предложе­ний об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписа­нии международных договоров и др.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Прези­диума Правительства Председателем Правительства и его замес­тителями (в соответствии с распределением обязанностей), на за­седаниях образуемых Правительством координационных и сове­щательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства счита­ется правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания про­водит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председатель­ствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствую­щего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Деятельность Правительства осуществляется на основе теку­щих и перспективных программ и планов. Правительство плани­рует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными орга­нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Пер­спективное планирование осуществляется путем принятия про­граммы действия Правительства на определенный период, ком­плексного плана по ее реализации, федеральных целевых про­грамм и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с пла­нами на определенный период. Плановые мероприятия прово­дятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Пра­вительства планируются, как правило, поквартально.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов РФ, других государственных органов и организаций, на ко­торых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согла­сованию с заместителями Председателя Правительства и пред­ставляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позд­нее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участ­никам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правитель­ства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рас­смотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассмат­риваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующе­му вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Прави­тельства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным консти­туционным законом для обеспечения деятельности Правительст­ва и организации контроля за выполнением органами исполни­тельной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президен­та РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглав­ляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительст­ва РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие пра­ва Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на дея­тельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секрета­риаты Председателя и его заместителей; департаменты: админи­стративный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительст­во принимает большое количество решений, внесение их проек­тов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Прави­тельства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными орга­нами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предвари­тельного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязатель­ному согласованию с заинтересованными органами государст­венной власти, с государственными, а при необходимости и дру­гими организациями. Если проекты решений имеют норматив­ный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными орга­нами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительст­вом Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект феде­рального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительст­во, как правило, за 30 дней до установленного федеральным за­коном срока внесения проекта в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты феде­ральных конституционных законов и федеральных законов. Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными ор­ганами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Прези­дента РФ по подготовке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполни­тельной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты пла­нов законопроектной деятельности проходят правовую эксперти­зу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федерации. Решение о вне­сении законопроекта в Государственную Думу принимается ис­ключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносит­ся Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Ду­мы, а также соответствующего решения Правительства. Офици­альные представители Правительства, назначаемые распоряже­ниями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государст­венной Думой.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопро­ект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного ре­гулирования и концепции законопроекта; финансово-экономиче­ским обоснованием принимаемых решений; перечнем актов фе­дерального законодательства, подлежащих в связи с данным зако­нопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Ду­му и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопро­екту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юсти­ции. Председатель Правительства может согласиться с предложе­нием о совместном внесении в Государственную Думу законо­проекта, в разработке которого вместе с Правительством участво­вали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъ­ектами права законодательной инициативы без участия Прави­тельства.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполни­тельной власти субъектов РФ работу по формированию и выпол­нению программ и планов законопроектной деятельности Пра­вительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство на­правляет органам исполнительной власти субъектов РФ програм­мы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной дея­тельности Правительство дает поручения федеральным органам ис­полнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполни­теля. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привле­чения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, со­став которых утверждается Правительством.

Участие Правительства в законопроектной деятельности Феде­рального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федераль­ным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительст­ва РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительст­вом (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответ­ственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без специального разрешения Прави­тельства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представ­лять позицию Правительства по законопроектам и др. Прави­тельство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законода­тельной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число во­просов, по которым обязательно дается заключение Правитель­ства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о вы­пуске государственных займов, об изменении финансовых обя­зательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материа­лами, после предварительной проработки в Аппарате Правитель­ства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, ука­занного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Прави­тельство.

Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязатель­ность заключения Правительства РФ по законопроектам фи­нансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законода­тельной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заклю­чение без финансово-экономического обоснования. Конститу­ционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 г. признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, даю­щего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в та­ком случае заключению Правительства «придается характер обя­зательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ста­вится в зависимость не от воли субъекта законодательной ини­циативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или да­же его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроек­та, подготовленные к внесению, и тем самым — конституцион­ной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадле­жащих ей как палате Федерального Собрания при реализации за­конодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке да­вать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерально­го Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзы­вы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правитель­ство получает запросы от палат Федерального Собрания, на ко­торые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме. К членам Правительства также обращаются комитеты и комис­сии палат Федерального Собрания.

Члены Правительства, согласно Федеральному конституци­онному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопро­сы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Ду­мы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседа­ния палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указани­ем причины отсутствия и указанием должностного лица, кото­рое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Принятые Государственной Думой в первом чтении законо­проекты, поступившие в Правительство, направляются федераль­ным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, со­гласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответст­вии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законо­проект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в со­ответствующие палаты Федерального Собрания.

Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федераль­ного бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебно­го департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, со­гласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судеб­ным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установ­ленного федеральным законом срока внесения проекта феде­рального бюджета в Государственную Думу.

Представители указанных судебных органов участвуют в обсу­ждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустранен-ных разногласий Правительство прилагает к проекту федерально­го бюджета предложения соответствующих судов, Судебного де­партамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключе­нием.

В случае признания Конституционным Судом РФ федераль­ных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционно­го Суда РФ.

В случае признания соответствующими судами актов Прави­тельства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, фе­деральным законам и указам Президента РФ Правительство при­нимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлитель­но доводятся Правительством до сведения всех органов и органи­заций, которым рассылались соответствующие акты Правитель­ства.

В случае обращения Правительства в суд для разрешения воз­никшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Замести­теля соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) по­ручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъяв­ленных к Правительству, руководитель соответствующего феде­рального органа исполнительной власти в установленном поряд­ке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении су­дебного решения в силу — о мерах по его выполнению.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представите­лями Правительства в Конституционном Суде могут быть Пред­седатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридиче­ской специальности. Эти лица согласовывают позицию с Предсе­дателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости — с Министерством юсти­ции РФ. Представители Правительства при необходимости коор­динируют свои действия с полномочным представителем Прези­дента РФ в Конституционном Суде.

Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Фе­деральным конституционным законом, является обеспечение ис­полнения судебных решений.

Координационные и совещательные органы, создаваемые Прави­тельством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных орга­нов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создавае­мые Правительством для предварительного рассмотрения вопро­сов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендатель­ный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создавае­мые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация ука­занных комиссий и советов, назначение руководителей, утвержде­ние персонального состава и определение компетенции осуществ­ляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, вхо­дящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской

Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включа­ются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной вла­сти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельно­сти и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоря­жений Правительства, которые вносятся в Правительство в уста­новленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «го­сударственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значе­ние, и возглавляются Председателем Правительства или его за­местителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти.

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомст­венное или межтерриториальное значения. Совместное предло­жение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавля­ются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов испол­нительной власти в порядке сопредседательства. Решения, при­нимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполни­тельной власти, представленных в комиссии, а также для предпри­ятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомствен­ные комиссии и межведомственные советы вносят соответствую­щие предложения.

Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего перио­дически проводится их упразднение или слияние.