Тема 3. Методология разработки государственно-управленческих решений

1. Научные концепции и подходы к принятию государственно-управленческих решений.

3.1.1. Среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и, условно говоря, модернистская теории. 3.1.2. Рационально-классическая Дж. Муни, А. Рилей теория достаточно механистически трактует систему государственного управления. Механизм принятия государственных решений представляет собой по преимуществу форму взаимодействия таких управленческих подсистем, как бюрократия, парламентский корпус, группы интересов, а также политики. Наделенные специфическими правами и ответственностью, эти агенты вступают в регламентированные отношения по поводу согласования интересов и позиций, кооперации и координации действий, выработке и продвижению совместно вырабатываемых целей.

3.1.3. Плюралистическая теория Г.Ласки, А.Линдсей, Э.Баркер, Дж.Фиджи трактует государственное управление как систему представительства интересов множества относительно автономных групп, которые в своем взаимодействии не стремятся к монополизации власти и при этом не контролируются правительством. Государство в основном занимает пассивную позицию относительно спора групповых агентов. Поэтому в основании механизма принятия решений находится стихийно складывающийся баланс сил и интересов, ресурсов и усилий и т.д.

3.1.4. Корпоративная теория У. Ратенау, Г. Мейн, Ст. Рохкан, Дж. Хог рассматривает коропорации как группы влияния на власть, выражающие стремление соответствующих общностей монополизировать отношения с государством. При этом на периферию вытесняются все иные группы интересов вплоть до партий и даже парламента. По причине стремления корпораций к занятию монопольных позиций и контролированию процесса представительства интересов государство занимает здесь основополагающее положение и отслеживает их активность, играя главную роль в налаживании отношений с обществом. Однако, учитывая реальную роль корпораций в государстве и обществе, механизм принятия государственных решений складывается здесь как форма совмещения интересов и позиций политических и экономических структур. А это, в свою очередь, предполагает поддержку корпорациями государством в обмен на их допуск к выработке государственных решений.

3.1.5. Рыночная теория исходит из того, что государству не удается обеспечить общественные потребности при помощи иерархически организованного административного аппарата. Поэтому система государственного управления рассматривается как глобальный механизм, ориентированный на принципы торговой сделки между государством и обществом. Таким образом, в основание механизма принятия решений закладывается идеология частного интереса, во имя которой каждый агент стремится к максимизации прибыли, а следовательно и соответствующему типу координации отношений государства и общества. 3.1.6. Кибернетическая теория государственного управления, трактует его как разновидность саморегулирующейся живой системы. Открытость развития, нелинейный характер эволюции, стихийно складывающаяся иерархичность структур ? все это задает и основания процессу принятия решений. Государственный механизм должен функционировать в этой постоянно неравновесной среде, которая отличается только степенью неустойчивости. По сути, такое понимание предполагает не только высокую роль самоорганизации, но и то, что решение способно зарождаться в различных точках процесса, вызванных разнообразными внешними и внутренними флуктуациями возмущениями. Такой подход сильно ограничивает и возможности целенаправленного проектирования будущих решений. Однако, он избавляет и от драматического восприятия кризиса, рассматриваемого в данной парадигме не как антипод общественного порядка, а условие выхода государства и общества на новый уровень развития.

3.1.7. Технологические трактовки государственного управления, которые трактуют его не в широком социальном плане, а применительно к решению конкретных проблем и процессов. По сути, такие трактовки носят во многом сугубо организационный характер или, точнее говоря, представляют собой форму приложения менеджеральных моделей к уровню управления государством. 3.1.8. К модернизаторским теориям можно отнести группу теоретических конструкций, которые в основание своих подходов кладут те или иные аспекты взаимодействия при принятии решений. Так, теория игр, рассматривает государственное управление

как форму организации рационально принимаемого решения, вырабатываемого в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных фигур, каждая из которых имеет свою стратегию действий: государства и общества. В результате решения формируются в результате постоянного или временного альянса сторон с целью активизации своих действий и концентрации ресурсов. В свою очередь, теория открытых систем трактует принятие государственных решений как результат ответа политико-административной системы на запросы, нужды и вызовы времени, внешней среды с целью адаптации к ним государственного управления.

2. Методологические основы разработки государственно-управленческих решений.

3.2.1. Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Методология управленческого решения представляет собой логическую конструкцию организации деятельности по разработке управленческого решения. Она является системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов разработки управленческих решений.

3.2.2. Методология разработки управленческого решения призвана способствовать упорядочению деятельности отдельных подразделений и отдельных работников в процессе разработки решения. Она представляет собой теоретическое обоснование последовательности операций разработки решения, использования специальной техники, квалификации персонала, конкретных условий выполнения работы.

3.2.3. Трудности в разработке методологии государственно-управленческих решений вызваны тем, что государственное управление — это сфера человеческой деятельности, где точные формализуемые приемы и методы опосредуются слабоформализуемыми мотивами, такими как: политизированность, столкновение разнообразных интересов, субъективность, в т.ч. психология лидеров, управленцев и масс, возможная недисциплинированность исполнения, некомпетентность и т.д.

3. Методологические подходы к разработке государственно-управленческих решений.

3.3.1. Проблема принятия управленческих решений достаточно сложна и может базироваться на разных методологических основаниях. В целом можно выделить две ключевые методологические установки, на которых основываются разнообразные подходы к принятию государственно-управленческих решений. Первый подход ориентирован на конечное целеполагание. Он находит свое воплощение в концепции регулярного управления, задающего основные стандарты, процедуры и правила управления. Этот подход является достаточно традиционным в теории и практике управления.

Второй подход ориентирован на правильную организацию самого процесса принятия решения и управления. Он больше соответствует контексту концепции управления изменениями, или управлению в режиме реального времени. Суть этой «новой парадигмы» состоит в определенном отходе от управленческого рационализма, от изначального убеждения, что успех организации определяется прежде всего рационализацией процессов в ней.

3.3.2. Следовательно, возможен двоякий подход к процессам управления и принятия решений: 1 акцент можно делать на формулировании и достижении конечной цели; 2 можно акцентировать внимание на разумной, правильной в определенном смысле организации самого процесса управления или процесса принятия решения.

Один подход не исключает другого, они только дополняют друг друга. Эффективность использования на практике того или иного подхода зависит от содержания конкретной проблемы, которую необходимо разрешить. В различных технологиях принятия решений на разных этапах указанные подходы могут применяться как автономно друг от друга, так и переплетаться в разных комбинациях.

3.3.3. В рамках этих двух основных парадигм выделяют следующие методологические подходы: ситуативный, системный, контингентный, междисциплинарный, комплексный и др. 3.3.4. До XX в. в управлении господствовал ситуативный подход, или управление по обстоятельствам. Определяющим принципом этого подхода является адекватность управленческого решения относительно конкретной ситуации. Адекватным в данной ситуации полагается решение, наилучшее с точки зрения изменения ситуации, непосредственно после оказания на нее соответствующего управленческого воздействия. Таким образом, ситуативный подход – это ориентация на ближайший положительный результат При ситуативном подходе управленческое сознание замыкается в рамках конкретной ситуации, не ищет оснований решения вне ее; каждая ситуация рассматривается изолированно от предшествующего и последующего, наподобие учебной шахматной позиции, где ставится задача найти лучший ход. Самым эффективным методом в конкретной ситуации является метод, который более всего соответствует данной ситуации, максимально адаптирован к ней. 3.4.5. Ситуативный подход к принятию решений необходим и оправдан, когда сама ситуация экстраординарна и использование прежнего опыта заведомо рискованно, когда ситуация изменяется быстро и непредсказуемым образом, когда нет времени для учета всех обстоятельств. Так, например, спасателям МЧС часто приходится искать наилучшее решение именно в рамках конкретной ситуации. Но тем не менее в общем случае ситуативный подход недостаточно эффективен и должен быть преодолен, заменен или дополнен системным подходом. 3.4.6. Чтобы управление было эффективным, очень важно применять системную методологию, методы системного подхода к организации управленческой деятельности.

убъект управления управляющая подсистема, применяя системный подход, получает возможность выявить всю совокупность условий, причин и факторов, приведших к возникновению проблемы и ее составных частей, возможные пути и средства ее разрешения. Системный подход определяет способ мышления, при котором вся деятельность управленца понимается как система, а ситуация выступает как момент существования этой системы, полностью подчиненный целому. При таком подходе управленец стремится извлечь из ситуации именно то, что требуется системе, что является для нее оптимальным. 3.4.7. По мере утверждения системного подхода на его основе и наряду с ним начал формироваться подход, нацеленный на реализацию уникальных возможностей конкретной ситуации – контингентный ситуационный подход в управлении. В контингентном подходе внимание концентрируется на ситуации, качественно иным способом, чем при управлении по обстоятельствам. При контингентном подходе учитываются все требования системного подхода, но они не абсолютизируются и ими не ограничиваются. На основе владения возможно полным набором управленческих средств изменения ситуации прогнозируется их воздействие на объект и составляется их наилучшая комбинация с учетом уникальности ситуации, а при необходимости создают новые средства.

3.4.8. При ситуативном подходе управленец старается максимально использовать возможности ситуации, не думая о последствиях этого для системы «время покажет». При системном подходе он принимает решение в пользу системы, не обращая внимания на иные возможности в ситуации. А при контингентном подходе существует стремление найти решение по возможности и адекватное ситуации, и оптимальное относительно системы. Поэтому требования контингентного подхода могут быть сформулированы как принцип соотносительности ситуации и системы. Соотносительное в смысле этих требований решение – это наилучшее с точки зрения одновременного изменения и ситуации, и системы в результате управленческого воздействия. 3.4.9. Принцип соотносительности ситуации и системы содержит идею максимизации благ для людей и, в данной и будущих конкретных ситуациях. Из принципа соотносительности вытекает возможность таких управленческих решений, которые допускают серьезный ущерб системе ради иных ценностей, затронутых ситуаций или обнаруженных в ней. Например, из гуманистических и гражданских побуждений управленец может пойти на разглашение секретов своей деятельности, вызывающей опасность для здоровья и жизни людей. Однако в общем случае контингентный подход в отличие от управления по обстоятельствам нацелен на поддержку системы, поиск такого решения в ситуации, которое сохраняло бы, укрепляло и совершенствовало систему одновременно с решением ситуативных задач. В этом смысле контингентный подход есть продолжение и развитие системного подхода.

4. Интересы личности, общества, государства.

3.4.1. Фактор интересов в процессе выработки управленческого решения играет определяющую роль, что объясняется природой этого социального явления. По своей сущности, интересы есть осмысленные и ценностно интерпретированные субъектом его объективные потребности. Они причина любой формы активности людей и выражаются в целях, мотивах, ориентациях, ожиданиях и других явлениях.

3.4.2. Интересы, осознанные и признанные социальными общностями и государством, составляют группы общественно-классовых, национальных, государственных интересов. Последние служат сплочению общества, сохранению целостности и стабильности государства, выступают постоянной движущей силой общественных изменений. 3.4.3. По субъектам интересы структурируются следующим образом: личности, государства, групп и общества в целом.

3.4.4. Трактовка интересов в теории социального управления неоднозначна. Во-первых, в плане признания или отрицания реальности общих национальных, государственных интересов. Некоторые зарубежные и отечественные ученые отрицают существование общих, в том числе национальных, интересов. А если и допускают реальность таковых, то считают их «минимальными», не являющимися решающими при определении государственной политики.

Во-вторых, высказывается точка зрения, согласно которой «исходным, первичным» выбором, определяющим действия органов государственной власти, «является выбор индивида», а интересы избирателей, партий и т.д. вторичны.

3.4.5. При согласовании интересов существует опасность, что позиции и интересы отдельных групп могут не только повлиять, но и в определенных условиях подменить общеколлективные цели и ориентиры деятельности государства. Общие интересы могут трактоваться превратно. Более того, за общие интересы нередко выдаются узкоклассовые, корпоративные, ведомственные или интересы бюрократического аппарата.

3.4.6. Гипертрофирование одних интересов и игнорирование других, может приводить к конфликтности интересов. На это отвечает принцип комплексности проектирования государственно-управленческих решений и производные от него принципы — многокритериальности управления и согласования интересов.

5. Роль ценностных ориентаций и ценностных целей при разработке государственно-управленческих решений.

3.5.1. Ценности – не вспомогательная пристройка к экономике и политике, а самостоятельный и важный компонент социальной системы, наделяемый особым значением в индивидуальном и общественном сознании и представляющий собой обобщенные представления людей о целях и нормах поведения, воплощающие исторический опыт

и концентрировано выражающие смысл культуры отдельного народа и всего человечества.

Более того, ценностные ориентации в реальной жизнедеятельности людей выступают своеобразной интегративной основой, предопределяющей принадлежность определенного множества индивидов к той или иной группе.

3.5.2. Таким образом, ценности становятся регуляторами поведения индивидов и их групп в определенных обстоятельствах их жизнедеятельности. Направленность субъекта социальных отношений и взаимодействий на определенные типы ценностей, выбор из них наиболее предпочтительных выступает как ценностная ориентация индивида, группы или общности. 3.5.3. Специфика собственно государственного характера разработки и принятия решений проявляется здесь прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь, как верно заметили английские исследователи Л. Планкетт и Г. Хейл, если поменять ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства.

3.5.4. В целом ценностные предпочтения могут не только обнаружить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. Причем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему и источник напряжения. Поэтому ценностные основы деятельности государства, не позволяющие универсализировать процесс принятия решений, являются крайне существенным фактором, влияющим на разработку так называемых ценностных целей государственного управления. 3.5.5. Ценностное целеполагание — это стремление реализовать социальный интерес, который не противоречит ценностным ориентациям данного общества и государства. Средство и цель в вышевведенном смысле должны быть строго соотнесены. Локальная цель никогда не может подменять цель ценностную. 3.5.6. Из многих общих целей прежде всего выделяются высшие для государства и общества, по сути безальтернативные ценностные цели: а установление и поддержание определенного типа политической системы и соответствующего ей политического режима; б сохранение единства общества как основы существования данного государства; в формирование и реализация общих ценностей и удовлетворение общих интересов населения; г обеспечение безопасности государства и общества; д обеспечение взаимосвязей с внешним миром, с другими государственными образованиями.

3.5.7. Эти цели, выражающие главные функции государства, образуют ядро общей государственной политики как основы управления обществом. Все другие цели и стратегии так или иначе, прямо или косвенно, определяются ими, выступающими в качестве базовых по отношению к системе государственного управления в целом. В связи с этим говорят о необходимости ценностного целеполагания.

6. Влияние внешней и внутренней среды на принятие государственно-управленческих решений.

3.6.1. Содержание внешних по отношению к государству объектов описывают при помощи в категории «внешней среды», в которой в свою очередь можно выделять дальнюю обозначающую макропараметры окружения государства и ближнюю среду. Так же их называют среда косвенного и прямого воздействия. 3.6.2. Среда косвенного воздействия дальняя среда включает в себя: а политические факторы; б институциональные факторы; в экономические факторы; г социальные факторы; д технологические факторы; е природно-географические факторы. 3.6.3. Среда прямого воздействия ближняя среда имеет более дифференцированный характер и включает в себя: а экономическую систему производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.; б социальную систему социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.; в политико-правовую систему разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.; г технологическую систему развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.; д международную систему внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.. 3.6.4. Внутренняя среда ? это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственно-управленческих решений. Включает следующие элементы: Цели организации, структуру организации, внутреннюю культуру организации, внутренние процессы в организации, ресурсы организации и т.п. 3.6.5. Конкретные значения факторов внешней и внутренней среды организации образуют ситуацию принятия решения. Вместе с тем нужно отметить, что ситуационные факторы могут играть разные «роли» в процессе принятия управленческих решений. В большинстве случаев они играют роль ограничений, влияющих на формирование множества допустимых решений. В связи с этим можно выделить некоторые виды ограничений, которые следует учитывать при разработке альтернатив. 3.6.6. К ограничениям внешней среды относятся ограничения макроокружения — экономические, политические, правовые, социокультурные, технологические, природные, а также ограничения деловой среды, связанные с поведением потребителей, поставщиков, конкурентов, инфраструктуры, государственных и муниципальных организаций. 3.6.7. Ограничения внутренней среды соответствуют основным элементам внутренней среды организации. К ним относятся целевые, структурные, культурные, процессные и

ресурсные ограничения. В частности, среди ресурсных можно выделить ограничения человеческих ресурсов, материальные, энергетические, финансовые, информационные, технологические и временные.

7. Объективные и субъективные противоречия в процессе принятия государственно-управленческих решений.

3.7.1. Конфигурация субъективных противоречий зависит от сложности субъекта управления.

3.7.2. Во-первых, при комбинированном характере субъекта к примеру, включающем групповых и индивидуальных акторов, разрастаются оценки и проекты будущих действий.

3.7.3. Во-вторых, принятие решение сложносоставным субъектом предполагает постоянное использование противоречивых подходов, создающих постоянное несовпадение оценок, позиций и в конечном счете такой дисбаланс и неравновесие сил, которое еще больше снижает целостность управляющего субъекта. А, следовательно, еще больше усиливает зависимость принимаемых решений от характеристик действующего субъекта.

3.7.4. В-третьих, строго рационализированные процедуры оказываются мало применимы в деятельности даже мощных и хорошо организованных аппаратных структур управления. Несмотря на имеющиеся ресурсные и кадровые возможности, и здесь постоянно проявляется ограниченность оперативной переработки информации, деформируются наиболее очевидные альтернативы, снижается скорость оборота принципиально важной информации. И все из-за влияния сугубо человеческих, субъективных факторов.

3.7.5. В-четвертых, сложные социальные системы и прежде всего государство демонстрируют крайне сильную зависимость всего механизма принятия решений от поведения лидера, стиля руководства. Поэтому, несмотря даже на появление новых институтов и функций управленческих структур при прочих равных условиях призванных диверсифицировать управленческие процессы, может сохраниться и даже усилиться зависимость механизма принятия решений от лидерских позиций.

3.7.6. В-пятых, многие из стимулов и мотиваций субъектов в принципе не поддается ни внешнему контролю, ни воздействию. Как показывает реальный опыт, немало решений принимается в государстве вопреки получаемой информации, по прихоти доминирующих группировок или личностной мотивации ключевых фигур в правящем классе, что демонстрирует приоритет человеческих стереотипов, привычек, пристрастий над процедурными и ролевыми условиями и установками. 3.7.7. Помимо вышеназванных уровней существует и еще один аспект, влияющий на характер выработки и реализацию государственных решений. Это ? механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных процессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах и т.д.. 3.7.8. Социально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные объективные противоречия, в том числе и существенные. 3.7.9. Кроме того, следует учитывать, что государство так или иначе взаимодействует не только с социальными, но и с объектами естественного происхождения то есть не просто компенсирует различные социальные издержки стихийного воздействия физико-географических и вообще природных факторов, к примеру, землетрясений, экологических катастроф, наводнений и других катаклизмов, но и пытается оказывать непосредственное воздействие на природу, преобразовывая ландшафт, осваивая околоземную орбиту, трансформируя те или иные вирусные культуры и т.д., можно утверждать, что объект государственного управления носит не чисто общественный, а комбинированный, био-геосоциальный или природно-антропогенный характер.

3.7.10. Противоречия и конфликты в субъектно-объектных отношениях государственного управления вполне закономерны. Они порождаются как объективными, так и субъективными причинами, в том числе связаны с процессами объективации управляющего субъекта и субъективацией управляемого объекта. Скажем, воплощение интересов общественных групп в проектах и планах субъекта всегда ограничено и уровнем их понимания, и ресурсами, необходимыми для удовлетворения.

3.7.11. Различие интересов — не единственная причина противоречий. Объективируясь, субъект приобретает некоторое консервативное состояние, тогда как общественный организм объект под влиянием внутренних механизмов саморегуляции и воздействия внешней среды претерпевает изменения. К примеру, правовые нормы как элементы объективной стороны управления — выполняют свою функцию только в том случае, если они стабильны для данной системы. Постоянство, консервативность норм как формы регулирования общественных отношений и динамичность последних — противоположности, внутренне присущие субъектно-объектным отношениям.

3.7.12. Источник противоречий заключается также в процессе субъективации управляемого объекта, проявляющемся, как уже отмечалось, в оппозиционной форме поведения. Нестыковка механизмов самоуправления с

неадекватно понятыми требованиями рациональной системы управления; невосприятие административно-принудительных методов воздействия; представление управляемых о легитимности управляющего субъекта, не соответствующее статусу последнего; ощущение неполноты артикуляции интересов объекта в государственных программах — эти и другие явления вызывают коллизии во взаимоотношениях управляющих государственных структур и общественных институтов, коллективов граждан.