1.3. Местные советы и местное управление в XX веке

После 1917 года в нашей стране победила концепция, согласно которой все представительные органы — сверху донизу — входят в единую систему государственной власти. Местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Сколоченные в жесткую государственную вертикаль, они были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата.

В феврале 1918 годы были ликвидированы все губернские и уездные земские учреждения, их аппараты вливались в аппараты местных советов. Таким образом, идеи местного самоуправления, предполагающие независимость и самостоятельность органов самоуправления вступили в противоречие с практическими задачами советского государства.

В соответствие с Конституцией РСФСР 1918 года система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов избирались на основе многостепенных выборов.

По Конституции СССР 1936 года все звенья представительной системы РФ были строго централизованы. Съезды советов были упразднены и на всех уровнях представительными органами стали советы, а исполкомы - исполнительно-распорядительными органами.

Местные советы стали самыми многочисленными органами власти. В частности в РСФСР их образовалось более 28 тысяч. Срок полномочий местных советов был установлен продолжительностью в два года. К компетенции местных советов относилась разработка и реализации программ социально-экономического развития территории, участие в составлении бюджета, ряд других полномочий.

Главным признаком организации системы советов являлся демократический централизм, допускающий формальную самостоятельность местных органов власти при общей жесткой централизации государственной власти. Вышестоящие советы контролировали нормотворческую и текущую деятельность нижестоящих советов, имели право отменить противоречащие закону решения нижестоящих советов. Отсюда можно выделить целый ряд недостатков системы местного управления.

Во-первых, местные советы в силу сложившейся системы были неспособны решать вопросы местной жизни, они находились под контролем областных советов.

Во-вторых, на местные советы оказывало давление местное партийное руководство, строго следившие за соблюдением генеральной линии партии.

В-третьих, местные советы были фактически зависимы от исполнительных органов, аппарат которых организовывал деятельность местных советов. Все решения, принимавшиеся на сессиях советов, были заранее подготовлены исполкомами, их принятие являлось простой формальностью.

1.4. Реформа местного управления в России

Первым практическим шагом на пути реформы муниципального управления стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР».

Характерные особенности этого важного правового акта состояли в следующем. Во-первых, пришло понимание необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

Во-вторых, осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу. Основу местного хозяйства должна была составить коммунальная собственность. Она включала имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальным предприятиям обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом. Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического развития территории, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, максимального использования местных возможностей и резервов производства. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета. Органы местного самоуправления впервые получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Следующим этапом можно считать принятие 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым местные представительные органы власти в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах (соответствующие Советы народных депутатов) избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Исполнительно-распорядительным органом управления, подотчетным соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции, являлась местная администрация. Возглавлял ее глава администрации, избирался путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании также сроком на пять лет. Глава администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. По всем вопросам ему подчинялись органы и структурные подразделения местной администрации. Таким образом, становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.

Местный совет имел право отменять акты местной администрации, противоречившие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Глава местной администрации мог обжаловать в суде данное решение Совета. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов. Глава местной администрации в свою очередь имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные администрации. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что предпринималась попытка установить своеобразную «систему сдержек и балансов» на местном уровне.

Общепризнанно, что реальность и эффективность местного самоуправления во многом зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении. Органы местного самоуправления получили право требовать передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, иного имущества, находившегося в государственной собственности (если эти объекты имели особо важное значение для коммунального, бытового и социально-культурного обслуживания населения). Они обладали преимущественным правом по отношению к государственным органам на приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Финансовую базу местного самоуправления составляли бюджетные и внебюджетные средства, кредитные ресурсы, ва­лютные средства, а также средства органов территориального общественного самоуправления. Предусматривалась возможность объединения финансовых ресурсов органов местного самоуправления на договорной основе со средствами предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.

Таким образом, Закон 1991 года, с одной стороны, создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы подлинного народовластия, способные удовлетворять насущные потребности местного населения, с другой — сдерживал этот процесс единообразием создания организационного механизма деятельности местного самоуправления.

Начавшиеся демократические преобразования в Российской Федерации привели к тому, что стала возрождаться существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации окончательно закрепила это положение - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 132 определяет круг вопросов местного значения, предусматривает обязательность их решения органами местного самоуправления, предоставляя необходимые полномочия для их реализации. Тем самым, в Российской Федерации конституционно утвердилось местное самоуправление — специфический уровень власти, так как выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти установило своеобразное разделение государственных функций по вертикали.

Важным событием в становлении системы местного самоуправления в нашей стране явилось принятие Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление характеризуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Право россиян на осуществление местного самоуправления реализуется такими принципиальными положениями закона, как: признание равноправия граждан; право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; равный доступ к муниципальной службе.

Таким образом, были определены основные принципы формирования местного самоуправления в Российской Федерации, которые дают широкую возможность многообразия форм его осуществления.

Однако население России в силу различных причин по-прежнему не могло в полной мере участвовать в осуществлении народовластия через институт местного самоуправления. И не случайно в качестве одной из важнейших конституционно-правовых реформ в РФ была заявлена реформа местного самоуправления. С учетом исторического опыта развития местного самоуправления в России и при использовании передового зарубежного опыта была начата реформа, правовой основой которой стал Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон заложил базу новой двухуровневой системы местного самоуправления, при которой все население будет наиболее приближено к муниципальной власти, реально принимать участие в ее осуществлении.

72 Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного самоуправления.

В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной и муниципальной служб, от слаженной деятельности которых во многом зависит успех преобразований, проводимых в стране.

Отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в Нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий «государственная» и «муниципальная» службы. На практике постоянно возникает проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и особенностей службы в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами. Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления противоречий между государственной и муниципальной службами, а также разрешения конфликтов между ними.

Кроме перечисленных проблем, серьезную озабоченность вызывает сохраняющаяся, а в ряде случаев и усиливающаяся патримониальная тенденция в оценке сущности государственной и муниципальной служб как «службы государевой», ориентированной на запросы и установки руководителя соответствующего органа. Подобное отношение чревато ситуацией, в рамках которой основным требованием к кандидату на ту или иную должность становится не профессиональная компетентность, а личная преданность руководителю. Подобное отношение обусловливает коррумпированность институтов государственной и муниципаль-

4

ной служб, влечет злоупотребления служебным положением, снижает степень народного доверия к представителям соответствующих структур.

Представляется, что государственную и муниципальную службы нельзя понимать как службы конкретным «государственным и муниципальным органам» или «должностным лицам». Государственная и муниципальная службы в Российской Федерации представляют собой профессиональную деятельность по решению государственных и муниципальных задач и выполнению функций, осуществляемых лицами, находящимися на штатных должностях в государственных и муниципальных органах, и оплачиваемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы и муниципальной службы в интересах становления и развития гражданского общества и укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.

Вышеперечисленные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределяют выбор темы диссертации.

73 1. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: • федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); • законность; • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; • равный доступ граждан к государственной службе; • единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; • взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; • открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; • профессионализм и компетентность государственных служащих; • защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. 2. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Федерального закона «О системе государственной службы Российской федерации» Согласно статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской федерации» в России система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (ст. 3 ФЗ «о государственной гражданской службе Российской Федерации»). Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания (ст. 6 ФЗ). Закон выделил правоохранительную службу в качестве особого вида государственной службы, не только установил признаки правоохранительной службы и ввел связанное с ним понятие должностей правоохранительной службы, но и предусмотрел необходимость принятия федерального закона о соответствующем виде государственной службы. (7) Под правоохранительной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что отличительным признаком правоохранительной службы является выполнение правоохранительных функций на соответствующих правоохранительных должностях

74 Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории и пять групп. К категориям должностей относятся следующие: - Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; - Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; - Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; - Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности включают: - для высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности; - для главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности; - для ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности; - для старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу

75  Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения.  Общеслужебные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Служащий обязан:  а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;  б) добросовестно исполнять должностные обязанности;  в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;  г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.  Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель;  д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных организаций, а также предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;  е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;  ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;  з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;  и) бережно относиться к государственной собственности и природным ресурсам.  Другими правовыми актами, регулирующими отдельные виды государственной службы, на государственного служащего могут быть возложены и иные обязанности — профессиональные.Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные. Служебные связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.  К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:  ...1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;  2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;  3) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;  4) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями...  ...12) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции

76 Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - государственная гражданская служба) обеспечивается посредством:  1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;  2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;  3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;  4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;  5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;  6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца

77 Реформа государственной службы началась в 2003 г., раньше других реформ в сфере государственного управления. Реформирование государственной службы, наряду с проводимыми в стране административной, судебно-правовой, правоохранительной, военной, образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.С начала нынешнего столетия в Российской Федерации началась масштабная работа по реформированию сложившегося с середины 1990-х гг. института государственной службы.Реформирование государственной службы Российской Федерации осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов Российской Федерации.Государственная служба Российской Федерации – важнейший инструмент проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием экономики, социальной сферы, укреплением исполнительной вертикали, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан.Следует отметить, что Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации было впервые констатировано отсутствие в Российской Федерации целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что обусловлено следующими основными обстоятельствами: 1) действующее законодательство РФ о государственной службе внутренне противоречиво, поскольку правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами РФ, которые не соответствуют друг другу; 2) в субъектах РФ по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ; 3) в целом, законодательство РФ о государственной службе характеризуется неполным законодательным регулированием государственно-служебных отношений.Такие весьма критические выводы, имеющие тем не менее объективный характер, потребовали принятия мер комплексного характера по изменению сложившейся ситуации, что нашло весьма оперативное выражение в законодательстве РФ.Для решения задачи реформирования государственной службы Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)». Целью Программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Безусловно, что для достижения данной цели необходимо, прежде всего, решить задачу оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы. В этой связи названным Указом Президента РФ установлено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией и общепризнанными принципами и нормами международного права.Федеральной программойконстатировананеобходимостьразра-ботки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о муниципальной службе и др.). Как предполагается, эти законодательные и нормативные правовые акты в комплексном действии должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.На современном этапе формирования системы управления государственной службой Российской Федерации необходимо предложить и реализовать оптимальную модель управления. Должны быть сформулированы альтернативные модели, показаны их преимущества и недостатки, возможности реализации в российских условиях. Из альтернативных моделей следует выбрать наиболее оптимальную. Оптимальная модель, во-первых, должна основываться на положениях нового законодательства о государственной службе Российской Федерации. Во-вторых, данная модель должна сообразовываться с иными направлениями административной реформы и новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, принятой в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Серьезным препятствием к внедрению новых механизмов государственной службы стали ограничения, связанные с неразвитостью других элементов результативного государственного управления (бюджетного планирования, технологий эффективного исполнения функций, порядком планирования и оценки деятельности органов исполнительной власти и их подразделений).Служебные контракты, установленные в рамках реформы государственной службы, например, требуют четких показателей результативности работы государственных служащих. Эти показатели, в свою очередь, могут быть получены лишь с учетом целей, задач, индикаторов деятельности государственного органа в целом, его подразделений. Если таких индикаторов нет, то индивидуальные показатели результативности будут субъективны, их не удастся сбалансировать ни с фондом оплаты труда, ни с показателями деятельности смежных подразделений, органа в целом.

78 2009-2013 Цель Программы - создание целостной системы государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики Задачи Программы - обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации создание системы управления государственной службой формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, образованным в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих

79 Понятие государства: особая форма организации политической власти в обществе, обладающая суверенитетом и осуществляющая управление с помощью специальных органов. Центральным институтом политической системы общества является государство. Термин "государство" в политологии обычно употребляется в двух значениях: в широком смысле (как страна, общество, народ, расположенные на определенной территории и представляемые органом высшей власти; в этом значении говорят, например, о российском, французском, болгарском и т.п. государствах) и в узком собственном смысле слова. Последнее понимание – строго научное. В его рамках государство определяется как организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению конкретных интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных и т.п.) в пределах определенной территории.  Признаки государства, отличающие его от социальной власти родового строя и других структур политически организованного общества: 1) наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны, материализованной в специфических принудительных учреждениях и распространяющейся на всю территорию страны и на всех находящихся там лиц (государство обязательно обладает аппаратом управления и принуждения, ибо публичная власть – это чиновники, армия, полиция, а также тюрьмы и другие учреждения); 2) система налогов, податей, займов (необходимы для материального обеспечения государственной политики: экономической, социальной, оборонной и т.п., а также для содержания государственного аппарата, людей, не производящих материальные ценности и занятых только управленческой деятельностью); 3) территориальное деление населения (государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих его территорию, независимо от принадлежности к какому-либо роду или племени, вероисповеданию и т.д.); 4) суверенитет (присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях); 5) право (государство не может существовать без права, так как последнее юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т.п.);  6) монополия на легальное применение силы, физического принуждения (возможность лишить граждан высших ценностей, каковыми являются жизнь и свобода, определяет особую действенность государственной власти); 7) претензия на представительство общества как целого и защиту общих интересов и общего блага.

80 Термин "государственное управление" является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период оно, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялось в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых-юристов понимает и рассматривает государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле - разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 г. термин "государственное управление" не использует, отсутствует какое-либо указание на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней, но применяется термин "исполнительная власть". В литературе исполнительная власть рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - организационно-правовой категории <2>. Исполнительная власть является ветвью государственной власти, функционирующая наряду с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Реализуется же исполнительная власть в государстве посредством осуществления государственного управления. Впрочем, в действующем текущем законодательстве наряду с использованием термина "органы исполнительной власти" нередко встречаются понятия "государственные органы управления", "органы государственного управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление".

81 Эффективность государственного управления, как уже отмечалось, это не чисто технологическая проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное государственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность. эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: "Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата» Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности социального управления: - степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.  - законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления.  - реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечати реального функционирования и развития; - глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей - характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность; - авторитетность решений и действий управленческих структур и работников; - правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками

82 Государственный аппарат (лат. apparatus – оборудование) – это комплекс государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственная власть и государственное управление.  14.1.2. Классификация:  1) центральный, федеральный государственный аппарат;  2) аппарат субъектов федерации;  3) аппараты политических партий, общественных организаций и движений, а также органов местного самоуправления.  14.1.3. Функции государственного аппарата.  1) Государственный аппарат осуществляет решения руководства, политических элит и тем самым связывает их с населением.  2) Через государственный аппарат проходит обратная связь населения с институтами государственной власти.  Подобная роль, относительная независимость аппарата подчеркивают его особую значимость и необходимость в процессе государственного управления и руководства всех ветвей государственной власти. Особо важное место занимает аппарат в системе органов исполнительной власти, поскольку в ней реализуются решения законодательной и судебной ветвей государственной власти.  Государственный орган (от греч. organon – орудие, инструмент) – относительно самостоятельная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией).  Специфические черты (признаки) государственного органа, которые отличают его от иных объединений людей:  1) наличие самостоятельной компетенции, т.е. совокупности государственно-властных полномочий и предметов ведения;  2) каждый орган государственной власти образуется в установленном посредством закона или указа Президента РФ порядке;  3) каждый государственный орган действует в установленном государством порядке

Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц

и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и

государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например,

Аппарат Правительства РФ, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной,

исполнительной и судебной власти. Органы законо­дательной власти представлены

общегосударственными парламента­ми (а в некоторых странах надпарламентскими

органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических

автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или

США) и о государ­ствах с политическими автономными образованиями (например,

пар­ламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по

конституции она принадлежит монарху, но на деле в пар­ламентарных монархиях

(например, Великобритания и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат

в таких странах фактически воз­главляет правительство. В дуалистических

монархиях монарх реально управляет страной, а в абсолютных монар­хиях в руках

монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-

таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских

республиках (например, США и др.) президент одновременно является главой

государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный

аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь

делегируют их нижестоящим государственным служащим. Прави­тельства как

коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно

есть, то премьер-министр, на­значаемый и смещаемый президентом без ведома

парламента, явля­ется лишь так называемым административным премьером. Он

дейст­вует по поручениям президента, а фактическим главой правительст­ва

остается президент. В парламентарных республиках, например, в Германии,

государственный аппарат возглавляет прави­тельство, точнее, премьер-министр.

Нормы конституций, предостав­ляющие широкие полномочия президентам,

парируются другими нор­мами тех же конституций, согласно которым президент

должен дей­ствовать только по совету правительства, и все его акты

недействи­тельны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра

(правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация.

Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит

и президенту, и правительству (Франция и др.).

83 Понятие государственного управления. Научно – теоретические подходы к управлению (кибернетический, структурно – функциональный, ситуационный, конфликтологический, синергетический, системный). Подсистемы государственного управления (институциональная, нормативно – правовая, структурно – функциональная, коммуникативная, профессионально – кадровая, профессионально - культурная). Классификация видов государственного управления: по сферам общественной жизнедеятельности; по структуре общественных отношений; по объектам управления; по характеру и объему управленческого воздействия. Виды управления (плановое, территориальное, стратегическое, программно – целевое, межотраслевое и др.). Модели государственного управления (либеральная, социалистическая, смешанная).

Правовые и организационные формы государственного управления. Классификация методов государственного управления: морально – этические методы, социально – политические, экономические, административные. Убеждение, поощрение, дисциплинарное принуждение и административно-правовое принуждение как методы деятельности государственной администрации.

Государственное управление – это процесс регулирования внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление – это система, в которой субъект (государство) и объект (общество) действуют во взаимосвязи. В основе государственного управления лежат интересы государства, направленные на защиту его целостности, поддержку уровня и качества жизни граждан. Через управление государство реализует защитную, социальную, правовую, экономическую, политическую, арбитражную функции.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности и правосудие. Более узкое понимание государственного управления определяет его как форму осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Данная система охватывает: а) организацию и функционирование субъекта управления – управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Функции. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Функции отличаются друг от друга непосредственно целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией. В литературе по социальному управлению функции управления разделяются на: Социально- экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Духовно-идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющиеся в виде социальных стремлений и становящихся идеальной силой.

Метод управления - это способ осуществления его функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты. Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные – на проектирование новых систем, новых подходов (нормативный - использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органов власти, балансовый - используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, статистический - предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных рядов данных).

Совокупность способов и методов управления, которые использует государство для реализации функций управления, определяет виды государственного управления. Можно выделить следующие виды управления: авторитарное и демократическое управление по роли и месту человека и общества как объектов управления; по характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами – координационное и субординационное управление; по критерию использования форм собственности и владения имуществом - федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление; в зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления - оперативные, тактические и стратегические.

В формах управления важная роль отводится программам. Программы – государственно-служебный документ, имеющий определенную цель. Программы: федеральные, локальные, федерально-локальные (Тысячелетие Казани). Программа всегда увязана: по срокам; по исполнителям; по ресурсам. В управлении различными процессами активнее стали использовать концепции и доктрины, т.е. документы государственных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержания государственной деятельности, например, Военная доктрина, Концепция национальной политики и т.д.

Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

Теория государственного управления состоит из множества идей, концепций, установок. Основные теории государственного управления начали складываться на рубеже 19-20 веков, начинается разделение наук и наряду с формированием таких отраслей как государственное право, конституционное право, появляется наука государственное управление.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М. Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом. Основоположником американской науки государственного управления считают профессора В. Вильсона, ставшего впоследствии президентом США. Он сформулировал теорию административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает первую половину 20 в. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Складываются школы: 1.классическая (административная) А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др; 2.школа человеческих отношений, поведенческих наук М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса. Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа.

В рамках третьего этапа складываются следующие теории: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства». В работе Д.Осборна и Т. Гэблерта «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1)в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции; 2)в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их; 3) предоставлять услуги на основе конкуренции; 4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил; 5)вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 6)всемерно ориентироваться на потребителя; 7)поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату; 8)предпочитать профилактику лечению; 9)осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур; 10)добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, т.е. на место вертикальной традиционной иерархической структуры управления приходит горизонтальные отношения (развитие на рубеже 80-90-х гг.)

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

84 Слово «бюрократия» (от франц. «bureau» - стол, канцелярия и греч. «kratos» - власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подхо­де термином «бюрократия» обозначается рационально организованная систе­ма управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и дру­гими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рас­сматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии ус­матривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и «нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов «бю­рократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюро­кратизм - плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ требует точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом «бюрократия» пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает Макс Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово «бюрократия» в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общест­во от этого зла, а нас — от необходимости его изучать и бороться с ним. По­этому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

Во-первых, бюрократия - это явление общественное, социальное, прису­щее только социуму (обществу).

Во-вторых, бюрократия, как и демократия, - это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее - противоположных, способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия, как и демократия, может касаться не только влас­ти государственной, но и власти в любой общественной организации (напри­мер, в партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может иметь ме­сто только в том случае, когда субъект власти и ее объект разделены, отчуждены друг от друга (что как раз и характерно для государственной влас­ти). В этой разделенности субъекта и объекта власти и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечествен­ный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бю­рократизм государства как «материализацию политического отчуждения».

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы путем перехода на принципиально иной способ управления, а именно - на самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уров­не физиологическом, как целостный живой организм, он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может «обюрократиться»: человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии? Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, ор­ганизации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или об­щества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов, что потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения инте­ресов властной системы (если она имеет коллективный характер) и ее членов. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как «кражу власти у народа» (В.И. Лихачев). Что же касается таких распростра­ненных в общественном мнении признаков бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т. п., то они - лишь внешнее прояв­ление его антиобщественной сути.

85 В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, один подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Как уже ранее отмечалось, государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации, а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов. Конституция Российской Федерации (ст. 10, 11) предусматривает наличие органов, президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд иходящих в нее звеньев.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент, согласно ст. 80 Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания, республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.

К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации; другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством Российской Федерации.

Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти – президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением. Так, Правительство Российской Федерации образуется Президентом Россиискои Федерации, который назначается с согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства – заместителей Председателя Правительства и федеральных министров Главы администраций, если они не заняли эту должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российскои Федерации.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции Россиискои Федерации, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации – президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, Правительство Российской Федерации и правительства субъектов Федерации, ко вторым – министерства, государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут бьпь подразделены на органы отраслевые, руководящие определенными отраслями управления, и органы, осуществляющие межотраслевое управление. Первые, – как правило, ми-нистерс тва, вторые – главным образом государственные комитеты.

Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. Коллегиальные – это Правительство Российской Федерации и правительства ее субъектов. Единоначальными органами являются министерства и ряд других органов исполнительной власти.

Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие Федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.

Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации.* Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредствомконституционного, гражданского, административного и у головного судопроизводства.

86 Современная теория государства исходит из того, что одним из основных

признаков государства является наличие публичной власти. Ее структурирование в

каждом конкретном государстве имеет свои особенности, часть которых предопре-

делена наличием и развитием исторически сложившихся внутригосударственных

институтов, традиционным соотношением различных ветвей власти, тяготением к

тем или иным формам государства.

Главными отличительными особенностями государственно организованной

власти является ее обособление от общества и осуществление чиновничьим аппаратом,

который чаще всего представляет собой особую группу людей, занимающуюся исклю-

чительно управлением и выражающую интересы лишь части общества. Несмотря на

это публичная власть провозглашается от имени всего общества. «Олицетворенная в

государственных органах и учреждениях, публичная власть становится государствен-

ной властью, т. е. той реальной силой, которая обеспечивает государственное принуж-

дение, насилие» [1, с. 104]. В то же время публичная власть не ограничивается только

государственными органами власти, это сложная система, к которой следует относить

в частности и органы местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление яв-

ляется частью единой публичной власти народа и обладает всеми признаками этой

власти (открытость, оглашаемость решений, известность, легитимность).

Существенный признак адекватного современной публичной власти опреде-

ления состоит в том, что это власть, основанная на организации и функционирова-

нии территориальных общностей и коллективов, обеспечивающая их воспроизвод-

ство и синтезирующая государственную и муниципальную власть.

Для всего населения муниципального образования и хозяйствующих в нем

субъектов решения местной власти обязательны к исполнению.

Немаловажным признаком публичной власти является и то, что функциони-

рование ее органов осуществляется в границах определенных территорий; от их

расположения и размера зависит в значительной мере способ организации террито-

рии и механизм осуществления публичной власти.

Все виды публичной власти имеют как общие признаки, так и особенные черты.

Особенностью государственной власти Российской Федерации является обладание

государственным суверенитетом. Как для власти субъектов, так и для муниципаль-

ной власти характерна организационная самостоятельность (региональная и муни-

ципальная автономия), но в границах, определенных федеральной властью. При

этом особенность муниципальной власти (местного самоуправления) как правового

института выражается в его двойственной природе, означающей зависимость соци-

ального механизма формирования этого института, во-первых, от деятельности

структур гражданского общества, общественных объединений, партий, во-вторых,

от поддержки со стороны государства. Причем процесс становления местного само-

управления будет успешным только при условии, что оба способа его формирова-

ния – общественный («снизу») и государственный («сверху») – приобретут равную

силу, будут проявляться в единстве и взаимодополняемости [6, с. 59].

Содержание понятия «местное самоуправление» многозначно и включает в

себя уровень публичной власти, власть местного населения, самодеятельность ме-

стного сообщества, право местного сообщества, институт гражданского общества и

институт демократии. Основное социальное предназначение местного самоуправ-

ления состоит в привитии населению навыков управления делами своего сообщест-

ва в рамках определенной территории (муниципального образования) и в развитии

этих навыков. Местное сообщество является субъектом местного самоуправления,

деятельность которого определяется принципом самостоятельности в пределах сво-

их полномочий и принципом исключенности из системы органов государственной

власти (ст. 12 Конституции РФ). Только организованное в сообщества население

может стать субъектом действия или самоуправления.

87 Основные права гражданского служащего 1. Гражданский служащий имеет право на: 1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; 5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; 9) защиту сведений о гражданском служащем; 10) должностной рост на конкурсной основе; 11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 12) членство в профессиональном союзе; 13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 14) проведение по его заявлению служебной проверки; 15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; 16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; 17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; 18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. 2. Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.