3 Осмысление содержания института государственного управления связано с определением понятия «управление». С точки зрения кибернетики, в рамках которой исследуются закономерности процессов управления во всех типах систем, управление– это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Необходимым условием осуществления процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления. Управление характерно для технических, биологических и социальных систем. Проблемное поле учебной дисциплины включает социальное управление,т. е. управление, в котором субъект-объектные отношения, складываются между людьми. По отношению к социальным системам определение понятия «управление» приобретает качественно иной характер – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов¹. Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование.В современной науке существуют различные классификациисоциального управления. В рамках одной из них виды социального управления выделены исходя из субъекта управления. Социальное управление, субъектом которого является государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке, есть государственное управление.Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением.Управление, осуществляемое предпринимателем, собственником в целях получения прибыли, есть менеджмент.Итак, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектомкоторого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом –общественные процессы и отношения.Многообразие дефиниций понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В расширенной трактовке – это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов идолжностныхлиц, по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управлениякак целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. К особым свойствам государственного управления можно отнести:1) наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами;2) наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество;3) масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;4) право государства на применение в процессе управления методов принуждения.Одной из проблем становления методологии государственного управления в России является проблема соотношения управления (администрирования) и политики. Государственное управление как управленческая деятельность включает государственное администрирование и государственно-административное управление.Государственное администрированиепрактическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений; государственно-административное управлениетрактуется как вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лип на всех уровнях государственно-административного устройства². Политическое управление – это разработка стратегии действий государства, формирование государственного имиджа и поведения в международных и внутренних отношениях, оно не всегда нацелено на решение общественно значимых проблем.В настоящее время рельефно проявились два противоположных подхода к рассматриваемой проблематике. Сторонники одного считают, что политическое и государственное управление несовместимы, роль политики в государственном управлении следует минимизировать; приверженцы другого подхода рассматривают государственное управление как способ реализации политической стратегии. Ситуацию в современной России, где официально признается и продвигается курс на создание двухпартийной политической системы, можно охарактеризовать как чрезмерную политизацию, скорее «партизацию» государственного аппарата, и ярчайший тому пример – деятельность партии «Единая Россия». В то же время мировая практика государственного управления фиксирует, что абсолютная открытость государственной службы для партийного влияния возможна и необходима лишь в условиях однопартийной системы.В российской науке государственного управления сформулированы три группы факторов, препятствующих минимизации объема политических функций государственной службы: во-первых, высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника; во-вторых, уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что побуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям; в-третьих, финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций³. В настоящее время вопрос о взаимосвязи политики и администрирования в процессе государственного управления остается открытым и актуальным.Целигосударственного управления вытекают из целей государства и имеют уровневую структуру, построение которой основано на принципе «древа целей», позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания. Центральное место в иерархии целей государственного управления занимает стратегическийуровень – генеральное направление государственной политики. Процесс достижения стратегической цели протекает поэтапно. С учетом меняющихся условий и имеющихся ресурсов, для каждого временного отрезка формулируются более мелкие цели – оперативныецели, решение которых сопряжено с постановкой тактических или обеспечивающихцелей. В системе целей государственного управления стратегический уровень ориентирован на долгосрочную перспективу, поэтому наиболее статичен, тактические цели являются динамичными, часто корректируются.Виды целей государственного управления складываются на основе принципа детерминанты, когда в процессе постановки цели вытекают одна из другой. Основная классификация строится на функциях государства и сферах жизнедеятельности общества: цели общественно-политического развития; цели социального развития; экономические, организационные, информационные, разъяснительные цели и т. д. Другие критерии классификации: объем целей (общие, частные); результаты (цели конечные и промежуточные); временная перспектива (непосредственные и перспективные – краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные цели) и т. п. Цели государственного управления формулируются с учетом, во-первых, их реалистичности и решаемости, во-вторых, с учетом последовательности достижения целей, т. е. постановке новых целей должно предшествовать достижение ранее сформулированных, в-третьих, с учетом возможной корректировки выдвинутых целей.Функции управленияв общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Функции государственного управления –это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: анализ, целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциямигосударственного управления выступают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества – это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления – это внутриорганизационные функции.Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управленияпредставляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.1)  Административные методы –нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности.Примеры.Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.2) Экономические методы –это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов.Примеры.Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения – выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.3) Идеологические методы –это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов – социально-психологические.Примеры.Классический пример – предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.4) Правовые методы –это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль.Примеры.Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.5) Неправовые методы.Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства.Пример.Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы – применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства – это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.Пример.При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод – экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага – идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления – выбор метода управления – разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственного управленияпонимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общиеинструменты управления – это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т. д. Локальныеинструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т. п. По отношению к управленческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. Например, установленные государством правила записи актов гражданского состояния правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, запись акта гражданского состояния конкретного гражданина – это инструмент реализации управленческого решения.Понятие «инструменты государственного управления» не получило должного раскрытия и рефлексии в науке государственного управления, поэтому отсутствует признанная классификация. В качестве критериев классификации выделяют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления – это инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 2) документальные формы инструментов государственного управления – это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления – экономические инструменты(налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т. п.), организационные инструменты(создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, освобождение от занимаемой должности на государственной службе и пр.), политические инструменты(выборные технологии, опросы общественных мнений и др.).⁴Инструменты государственного управления делят на макро-экономические и микроэкономические. Под макроэкономическимуправлением понимается управление народным хозяйством страны, отдельными сферами общественной жизни, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь используются такие инструменты государственного управления, как правовые (действующее на территории России законодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, санкции за неисполнение обязательств (пени, штрафы) и многие др.Микроэкономическийуровень управления включает в себя управление крупными предприятиями, организациями и учреждениями социальной сферы, структуры малого и среднего бизнеса; в процессе такого управления используются документальные инструменты, такие, как уставы, лицензии, утверждаемые государственными органами положения, а также денежные инструменты (наличные и безналичные деньги, ценные бумаги), уровень оплаты труда работников и т. д.Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования конкретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления основывается на ряде принципов. Принципы как продукт сознательной деятельности человека следует отличать от закономерностей, действие которых не зависит от людей.Принципы государственного управления– это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления. В современной науке принципы государственного управления подразделяют на три блока: общие, организационно-технологические и частные.Общие принципыкасаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют социально-ценностные(гуманизм, демократизм) и социально-функциональные(принцип разделения властей, федерализм, законность). Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическимипринципами. Совокупность организационно-технологических принципов представлена четырьмя группами: структурно-целевые(иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей); структурно-организационные(единство системы государственного управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов государственной власти); структурно-функциональные(закрепление управленческих функций в компетенцию соответствующего государственного органа); структурно-процессуальные(принцип соответствия методов управления функциям государственного органа). Использование частных принциповориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две подгруппы: принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества(экономическое планирование, принципы маркетинга), и принципы функционированиягосударственных и общественных институтов (принципы Карнеги, принципы местного самоуправления).

4 Административно-правовой статус государственного служащего

Рассматривая административно-правовой статус государственного служащего, необходимо, прежде всего, соотнести понятия: «государственный служащий» и «государственная служба».

Государственная служба регулируется федеральными законами «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 года №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2005 года №79-ФЗ.

Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения полномочий РФ и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов. Государственная служба делится на три вида: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Государственным служащим может стать гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и соответствующий квалификационным требованиям.

В настоящее время в России пока нет единого подхода к понятию «административно-правовой статус государственного служащего», а также нет единого нормативного акта, который бы устанавливал административно-правовой статус государственного служащего в целостном комплексе норм. Одни юристы рассматривают административно-правовой статус государственного служащего широко, объединяя в это понятие гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и соответственно права и обязанности. Другие сводят административно-правовой статус госслужащего к совокупности прав и обязанностей.

Одно из общеизвестных определений звучит следующим образом: «Административно-правовой статус государственных служащих определяется их правами, обязанностями, ограничениями, запретами и ответственностью перед обществом и государством».

Несмотря на путаницу в определениях, бесспорным является то обстоятельство, что административно - правовой статус госслужащих начинается с их прав и обязанностей.

Права и обязанности государственного служащего

Основные права государственного гражданского служащего закреплены в ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ. К ним относятся:

§  обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

§  ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

§  отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

§  оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

§  получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

§  доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

§  доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

§  ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

§  защиту сведений о гражданском служащем;

§  должностной рост на конкурсной основе;

§  профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

§  членство в профессиональном союзе;

§  рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

§  проведение по его заявлению служебной проверки;

§  защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

§  медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

§  государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

§  государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

К основным обязанностям государственного гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (ст. 15) относятся:

§  соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

§  исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

§  исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

§ соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

§  соблюдать служебный распорядок государственного органа;

§  поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

§  не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

§  беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

§  представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

§  сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

§  соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

§  сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Законодательство субъектов РФ, регламентирующее деятельность государственных служащих гражданской службы, в вопросах прав и обязанностей опирается на федеральное законодательство.

5 Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы — перечень наименований должностей во всех органах государственной власти и государственных органах Российской Федерации.

Действующий Реестр утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». Должности в нем распределены по органам государственной власти и государственным органам, 4 категориям должностей (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты) и 5 группам должностей (высшая, главная, ведущая, старшая, младшая).

Ранее действовал Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». Должности в нем распределялись по органам государственной власти и государственным органам, 2 категориям должностей («Б» и «В»^[1] ) и 5 группам должностей (высшая, главная, ведущая, старшая, младшая).

В каждом субъекте Российской Федерации утверждаются свои реестры должностей государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственные должности Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов^[1].

Правовой статус лиц, их замещающих, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Такие лица не считаются федеральными государственными служащими, им не присваиваются классные чины федеральной государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы).

Государственные должности Российской Федерации следует отличать от должностей государственной службы, а также от государственных должностей субъектов Российской Федерации. Последние устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для обеспечения исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» установлен Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. На 1 января 2008 г. этот перечень включает следующие должности:

• Президент Российской Федерации

• Председатель Правительства Российской Федерации

• Первый заместитель, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации; в редакции Указа Президента Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 684 (вступил в силу с 15 февраля 2007 г.) — Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Министр Российской Федерации

• Федеральный министр

• Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве) — должность включена в перечень Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. № 1748 (вступил в силу со дня официального опубликования — Собрание законодательства Российской Федерации, № 52 от 23 декабря 1996 г.)

• Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) — должность включена в перечень Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. № 1748 (вступил в силу со дня официального опубликования — Собрание законодательства Российской Федерации, № 52 от 23 декабря 1996 г.)

• Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

• Заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

• Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

• Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

• Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

• Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

• Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

• Председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

• Член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

• Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

• Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации

• Судья — секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

• Судья Конституционного Суда Российской Федерации

• Председатель Верховного Суда Российской Федерации

• Первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации

• Судья Верховного Суда Российской Федерации

• Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

• Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

• Судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

• Генеральный прокурор Российской Федерации

• Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации

• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

• Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка

• Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (наименование должности определяется законодательством субъектов Российской Федерации)

• Председатель Счетной палаты Российской Федерации

• Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации

• Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

• Председатель Центрального банка Российской Федерации

• Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

• Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

• Секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

• Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (замещающий должность на постоянной основе)

• Председатель федерального суда

• Заместитель председателя федерального суда

• Судья федерального суда

• Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации — должность включена в перечень Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 1998 г. № 1298 (вступил в силу с 1 февраля 1998 г.)

• Первый заместитель председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации — МинистрРоссийской Федерации — должность включена в перечень Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2006 г. № 231, исключена из перечня Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724.

6 Как и все граждане, госслужащие, совершившие уголовное преступление, гражданское правонарушение или административный проступок вне службы, подвергается соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. Нарушение госслужащим своих служебных обязанностей может повлечь за собой различные правовые последствия. В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к госслужащим могут применяться следующие виды юридической ответственности: - уголовная; - административная; - дисциплинарная; - гражданско-правовая; - иные правовые меры воздействия. 1. Уголовнаяответственность. Уголовные преступления госслужащих – это все деяния, состоящие в злоупотреблении власть с целью получения денег, выгод и иных преимуществ или с целью оказания давления. Виды преступлений против интересов ГС – (всего –14): - злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) – признается уголовным преступлением использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законов интересов общества или государства. - превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) - признается уголовным преступлением совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законов интересов общества или государства. - отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате (ст. 287 УК РФ); - присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ); - незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 РФ); - получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ)(взятка – 5 МРОТ) ; - служебный подлог (ст. 292 УК РФ); - халатность (ст. 293 УК РФ); - провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ). 2. Административная ответственность. Противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие за которое предусмотрено АО. Объектом АО является нарушение установленного порядка управления, правил общественной организации жизни в соответствии с КоАП РСФСР. Меры АО – из 8 установленных видов административных взысканий к должностным лицам могут применяться всего два – предупреждение и штраф. Штраф – от 0,1 до 100 МРОТ. 3. Дисциплинарная ответственность. Под ДО имеются в виду предусмотренные в законе меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на госслужащих за должностные проступки. Должностным проступком признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение госслужащим возложенных на него должностных обязанностей. В соответствии со статьей 14 ФЗ за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должностьгосударственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Государственныйслужащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, ДО госслужащих регламентируется специальным законом, которого еще нет. Обычно регламентируется КЗОТом, где указаны некоторые другие должностные проступки – прогул, превышение должностных полномочий и т.д. 4. Материальная ответственность. Поскольку в ФЗ о ГС нет указаний о мат.ответственности, она регулируется КЗОТ. Госслужащий не имеет права использовать средства не в интересах ГС, он должен в установленном порядке возмещать ущерб. Ответственность ограничивается частью денежного содержания, не превышая нанесенного ущерба.

8 Компете́нция (от лат. competere — соответствовать, подходить) — способность применять знания, умения, успешно действовать на основе практического опыта при решении задач общего рода, также в определенной широкой области. КОМПЕТЕНТНОСТЬ — знания, опыт в определенной области науки, деятельности, жизни.Профессионализм — особое свойство людей систематически, эффективно и надёжно выполнять сложную (профессиональную) деятельность в самых разнообразных условиях. На оценку профессиональной компетентности и уровня профессионализма государственных и муниципальных служащих оказывает влияние ряд факторов, таких как: • определенные общественные стереотипы в отношении государственной бюрократии, чиновничества;  • специфика профессиональной деятельности в сфере государственной службы;  • наличие/отсутствие единой системы критериев оценки работы государственных (муниципальных) служащих;  • статус и престиж государственной и муниципальной службы в обществе в конкретный период развития государства;  • политический курс и режим в стране, уровень его поддержки со стороны населения и др. Важной ресурсной составляющей профессионализма государственного и муниципального служащего являются его профессиональные способности, под которыми понимаются индивидуально-психологические свойства человека, обеспечивающие успешное выполнение им профессиональной деятельности. На современном этапе среди важнейших профессиональных способностей государственных и муниципальных служащих, необходимых для эффективной деятельности органа государственной власти и местного самоуправления, как правило, выделяются следующие: • развитые, нравственно ориентированные интеллектуальные способности, включая сообразительность, проявляющуюся в быстроте и оперативности мышления, догадливости, а также интуицию;  • непрерывное развитие и образование, включающие непрерывное развитие профессиональных способностей, повышение уровня квалификации;  • умение определять стратегические цели отраслей экономики (аналитические способности);  • осуществление деятельности по улучшению работы аппарата органа местного самоуправления;  • способность эффективно контактировать с людьми, убеждать их своим поведением, вести за собой, умение делать четкие и понятные устные сообщения и т. д. (коммуникативные способности);  • оперативное реагирование на изменения объективного и субъективного характера;  • способность управлять своим поведением в условиях стрессовых ситуаций, или стрессоустойчивость, которая рассматривается как волевая, интеллектуальная и эмоциональная сопротивляемость воздействиям окружающей среды;  • способность в короткие сроки практически организовать реализацию соответствующего решения (управленческие способности);  • непрерывное укрепление здоровья и совершенствование спортивной формы;  • высокая работоспособность и конкурентоспособность.

9

Гарантии - это система условий, средств и способов, обеспечивающих всем и каждому равные правовые возможности для выявления, приобретения и реализации своих прав и свобод. Успешное функционирование государственных служащих обеспечивается системой гарантий правового, экономического, социального и иного характера. Так, правовые гарантии обеспечивают защищённость государственного служащего путём регламентации продвижения по службе, переподготовки и повышения квалификации, защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий, при увольнении со службы и др. Экономические гарантии состоят в финансовом и материальном обеспечении государственной службы. Социальные же гарантии представляют собой такие средства, которые обеспечивают нормальное функционирование государственных служащих путём охраны их здоровья, создания достаточного уровня материальной обеспеченности и жилищно-бытового устройства в период прохождения службы, а также после выхода их на пенсию (охрана труда, денежное содержание, пособия по временной нетрудоспособности, пенсии и т.д.)

Социальная защита государственных служащих как система выполняет в качестве основных функций экономическую, социальную, политическую.

Экономическая функция социальной защиты государственных служащих заключается в ее положительном воздействии на интересы и потребности государственных служащих как участников трудового процесса. Она имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из нескольких взаимосвязанных подфункций: распределительной, обеспечительной и стимулирующей. С помощью распределительной подфункции происходит доведение до государственных служащих и их семей специфических материальных благ и услуг особым экономическим способом. Эта подфункция заключает в себе способы аккумуляции средств в особых фондах и их распределение на цели социальной защиты государственных служащих. Обеспечительная подфункция выражается в поддержании достаточного уровня материальной обеспеченности государственных служащих. Стимулирующая подфункция включает в себя стимулирование заинтересованности государственных служащих в эффективном выполнении своих служебных обязанностей, в служебной карьере, повышении производительности управленческого труда путем создания благоприятных условий труда государственных служащих, выплаты им высокого денежного содержания, их материального обеспечения в случае временной нетрудоспособности, охраны их здоровья и т.д.

Социальная функция включает выполнение задач по предупреждению, смягчению или устранению последствий наступления различных жизненных ситуаций и состояний. В зависимости от конкретных ситуаций в составе социальной функции можно выделить защитную и реабилитационную подфункции. Защитная подфункция заключается в защите государственных служащих от неблагоприятных последствий наступления некоторых жизненных ситуаций (болезнь, инвалидность, малообеспеченность и др.). Это происходит путем предоставления различных выплат, услуг. Реабилитационная подфункция состоит в восстановлении физических и иных способностей государственных служащих, нуждающихся в социальной защите. Она осуществляется с помощью таких видов обеспечения, которые помогают восстановлению трудоспособности служащих и вовлечению их в трудовую деятельность (службу). К их числу относятся пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.

Политическая функция охватывает связи между социальной защитой государственных служащих и политикой, прежде всего социальной политикой и политикой в сфере государственной службы (кадровой политикой).

Основные социально значимые ограничения для государственных служащих - это, запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. К сожалению, существующая на государственной службе система должностных окладов в большей степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. В соответствии с этим документом рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд. Именно в этом заключается одна из причин сознательного недоиспользования трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют результаты исследований. Другим социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным служащим на участие в забастовках, в том числе в забастовках с целью защиты своих профессиональных прав. Ввиду того, что право на забастовку есть одно из главных и законных средств, с помощью которых работники и их организации могут осуществлять и отстаивать свои социальные и экономические интересы, компенсацией ограничения на участие в забастовках могло бы стать создание примирительных (согласительных) процедур и органов (или комиссий), в компетенцию которых входило рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное. Следует сказать еще об одном социально значимом ограничении, которое реализует принцип политического нейтралитета государственных служащих (или, иначе, принцип внепартийности государственной службы) - это запрет на использование служебного положения в интересах политических партий. В условиях существования в нашей стране многопартийности, частой смены правительства, роспуска парламента, такой штат будет служить фактором устойчивости государства и общества и способствовать эффективному и рациональному управлению страной. Кроме законодательно закрепленных ограничений, на государственной службе существуют к тому же перегрузки, связанные с ненормированным характером труда, то есть занятостью во внеслужебное время. Причем нагрузка и требования к государственному служащему возрастают с продвижением его вверх по служебной лестнице.

В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена федеральным законом 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Отпуск государственного служащего состоит из основного и дополнительного оплачиваемых отпусков.

Чиновникам, замещающим высшие и главные должности гражданской службы предоставляется отпуск продолжительностью 35 календарных дней, служащим, замещающим должности иных групп - 30 дней.

Общая продолжительность ежегодного основного и ежегодного дополнительного отпуска за выслугу лет для государственных гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности не может превышать 45 дней, для служащих, замещающим должности иных групп - 40 дней.

Сложилась практика стажировок государственных служащих в смежных ведомствах. Вся система стимулирует государственного служащего к повышению квалификации: участие в программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации, повышает шансы занять очередную вакансию. В Российской Федерации также создана система профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих под общим руководством Российской Академии государственной службы, при учебно-методическом руководстве Академии народного хозяйства; по ведомственной подчиненности; система обучения служащих юридических учреждений. То есть государственному служащему, желающему повысить свои профессиональные знания, такая возможность предоставлена. Социальная защита государственных служащих включает в себя и нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности. Нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда, способствование решению бытовых проблем (жилищных проблем, обеспечение транспортом и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей и так далее). Так, было указано ранее на необходимость создания примирительных (защитных) процедур и органов для защиты прав государственных служащих. Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

В законе также установлена оплата труда гражданских служащих, которая производится в виде денежного содержания, являющего основным средством его материального обеспечения и стимулирования к служебной деятельности.

Денежное содержание состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с занимаемой должностью и месячного оклада в соответствии с присвоенным ему классным чином государственной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

К дополнительным выплатам относятся:

ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на государственной службе:

стаж от 1года до 5 лет - 10%,

стаж от 5 до 10 лет - 15%,

стаж от 10 до 15 лет - 20%,

стаж свыше 15 лет - 30%.

ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы в размере до 200% этого оклада;

ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющую государственную тайну;

премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

ежемесячное денежное поощрение;

единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения им своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной службы и в порядке компенсации ограничений государственным служащим гарантируется:

равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей государственной службы;

условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией:

право на своевременное и полном объеме получение денежного содержания;

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а так же ежегодного оплачиваемого отпуска;

медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

Дополнительные государственные гарантии гражданским служащим:

профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка с сохранением на этот период замещаемой должности и денежного содержания;

транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей в зависимости от категории и группы, а также компенсации за использование личного транспорта в служебных целях;

замещение иной должности государственной службы при реорганизации или ликвидации государственного органа;

единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период государственной службы.

В стаж государственной гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную службу включаются периоды замещения:

должностей государственной службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;

государственных должностей;

должностей муниципальной службы;

выборных должностей в органах местного самоуправления.Муниципальному служащему ежегодно предоставляется отпуск с сохранением замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания, размер которого определяется в порядке, установленном трудовым законодательством для исчисления средней заработной платы. Ежегодный оплачиваемый отпуск муниципального служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному служащему продолжительностью не менее 30 календарных дней. Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются муниципальному служащему за выслугу лет (продолжительностью не более 15 календарных дней), а также в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет определяются законами субъекта Российской Федерации.

Муниципальному служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя (работодателя) может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года. Муниципальному служащему предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законами субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему:

условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

право на своевременное и полном объеме получение денежного содержания;

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а так же ежегодного оплачиваемого отпуска;

медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением им должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с муниципальной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца в порядке, определяемом федеральными законами.

Для исчисления стажа работы муниципального служащего включают периоды работы на: должностях муниципальной службы (муниципальных должностях муниципальной службы; муниципальных должностях; государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы); иных должностях в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего. Время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж государственной гражданской службы, исчисляемый для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу.

10

Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления

Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях

обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т.д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти.

Общество в той или иной стране всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т.д.), национальных (этнических) общностей. В нем действует множество общественных и иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акционерные общества, религиозные объединения и др.) Свою роль в обществе играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие для них, требования. Такие интересы и требования могут противоречить интересам других общностей.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты.

Эти противоречия необходимо разрешать, иначе общество не может

функционировать как целостный организм, ему грозит гражданская война, анархия и распад. Общество в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для своего сохранения, выполнения общих дел и урегулирования социального противоборства, введения его в правовые рамки состязательности.

На определенной стадии развития прежняя родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества. Для решения новых задач возникла иная, публичная власть, стала необходима определенная организация, выделение особого слоя людей — управленцев. Возникло государство со своей особой властью, органами, должностными лицами, армией. В результате перехода к оседлому образу жизни образовались городские и сельские общины, в которых были выборные органы и должностные лица. Они стали со временем муниципальными образованиями с другой разновидностью публичной власти (для решения вопросов местного значения).

«Своя» публичная власть (она реализуется в пределах предметов

ведения тех или иных территориальных публичных образований и

компетенции их органов, что устанавливается конституциями и законами) существует в субъектах федераций, территориальных автономиях. Однако верховный, суверенный характер имеет государственная власть (в федерациях — власть федерации). Она распространяется на всю территорию государства и, следовательно, на все территориальные публичные коллективы.

Публичная власть - явление в известной мере статическое (принадлежность народу, органу, должностному лицу). Для того чтобы она была реализована как динамическое отношение, т.е. действовала как публичное управление, необходим, во-первых, какой-то общественно значимый факт (управление в обществе не может совершаться ради самого управления). Во-вторых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого акта (необязательно принятие письменного документа, возможно устное распоряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии (референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.), ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в определенный орган необходим акт для данного случая. В результате возникает публичное управленческое отношение: определенная связь между субъектом и объектом управления. Суть такого отношения воздействие субъекта (органа и т.д.), обладающего публичной властью, в конечном счете, принадлежащей территориальному публичному коллективу и предоставленной, делегированной им в определенном объеме субъекту управления, на объект управления, в общественных интересах (бывает, конечно, и злоупотребление властью для собственной выгоды, что наказуемо).

Публичным управлением является государственное управление,

«свое» (в пределах предметов ведения) управление в субъектах федерации, в территориальных автономиях, в муниципальных образованиях.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного

управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения (последние относятся к сфере деятельности местного самоуправления, полномочия (нрава и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и др.

11

Принципы государственного и муниципального управления. Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А.Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

1. ^ Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

^ 2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. ^ Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. ^ Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7. ^ Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

8. ^ Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. ^ Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект — субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них — те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.

^ Элементы государственного и муниципального управления. В системе управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х гг. XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении- возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, tie имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения .(продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный Цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

^ Непосредственная демократия в публичном управлении. Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно — депутатов законодательных органов в некоторых субъектах'РФ и депутатов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива — непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии — 2—3 долл. США1) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.

12----------------------

Необходимость государственного управления в обществе и муниципального управления в территориальном коллективе вызвана теми же причинами, которые породили само государство и создание органов Муниципального управления. Наиболее общая причина возникновения и и государственного, и муниципального управления — необходимость регулирования отношений в коллективе: выполнение «общих дел» и преодоление конфликтов. На определенной стадии общественного развития прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения «общих дел» и преодоления конфликтов. Для выполнения этих задач стала необходима определенная организация, выделение особого слоя людей для регулирования общественных процессов. Возникло госу-

дарство со своими органами. В результате перехода к оседлому способу жизни появились общины. В них были выборные старейшины и другие «управленцы». Они образовали зачатки муниципальной организации на местах. Правда, последняя была затем задавлена назначенцами монарха, королевским абсолютизмом и возродилась в Европе только после революций XVII—XIX вв.

В современных условиях необходимость в государственном и муниципальном управлении не только сохраняется, без этого невозможно современное общество. В связи с усложнением проблем общественной жизни, разрастанием сферы «общих дел» (в том числе на местах) роль управленческого труда возрастает, его специализация становится разностороннее, нередко публичное управление проникает и в те сферы, которые ранее считались исключительно частным делом (некоторые вопросы семейной жизни, духовная сфера личности). Государственный и муниципальный аппарат растет, он увеличивается в пропорции к численности населения, занятого другим трудом.

Продолжает действовать и вторая причина — социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты, приобретающие публичное значение (есть и конфликты, не имеющие общественно значимого характера). Хотя в условиях современного общества происходит улучшение качества жизни всех слоев населения (в развитых странах и даже в странах среднего уровня развития уже нет той нищеты семьи рабочего, которую описывал Ф. Энгельс в работе о положении рабочего класса в Англии в середине XIX в.), социальное неравенство существует, а иногда и углубляется. Состояние отдельных промышленных магнатов достигает десятков миллиардов долларов (равно всему ежегодному государственному бюджету России), а отдельных лиц — почти сотню миллиардов долларов (один из создателей Интернета — У. Гейтс в США). Да и в России, по данным зарубежной прессы, есть уже семнадцать миллиардеров (2003), чье состояние составляет от 1 до 8 млрд долл. США.

Есть множество других различий в обществе, связанных с разновидностями труда, профессиями, возрастными, половыми и другими особенностями различных групп людей. Отношения между ними (например, необходимость особой заботы о женщинах или детях) тоже нужно регулировать. В регулировании нуждаются общественные объединения, различные институты, поведение индивидов, если оно приобретает общественное значение.

Различия порождают противоречия, становятся формой противоречий. Их, как говорилось, необходимо регулировать, не позволяя дойти до крайней черты.

Выделение публичного управления как особой профессии, создание специальных органов, государственной и муниципальной службы ведут к отчуждению государства и в какой-то мере муниципальных органов от общества (территориального коллектива). В современных условиях применяются разные способы, для того чтобы это отчуждение преодолеть (партиципация, общественные инициативы, гражданские комитеты, непосредственное участие граждан в управлении и т.д.). Однако эти процессы не могут привести к стиранию различий общества и государства, территориального коллектива и муниципальных органов. Маловероятно, что государство как регулирующая управленческая система отомрет, как это предсказывал Ф. Энгельс, односторонне связывая ликвидацию государства только с исчезновением классов. Скорее всего, в современном обществе всегда будет нужен какой-то регулятивный институт, действующий от имени общества, для решения «общих дел» и урегулирования общественно значимых конфликтов. По традиции он, видимо, будет называться государством, хотя сфера и методы его деятельности могут принципиально измениться. Сохранится и муниципальное управление для регулирования отношений в территориальном коллективе. Его организация и способы.деятельности также могут стать иными. С использованием новой техники, информатики государственное и муниципальное управление будет становиться все ближе к населению, приобретать непосредственный характер. Однако они вряд ли будут заменены простым голосованием населения по каждому случаю принятия решений.

Во-первых, технически невозможно проводить непрерывные голосования или собрания граждан для решения всех вопросов, во-вторых, голосованием не всегда можно принять верное решение (например, если будет предложено увеличить с завтрашнего дня заработную плату втрое, большинство, несомненно, проголосует «за», хотя у общества нет реальных экономических возможностей сделать это). Органы государства и муниципального управления, сформированные населением, как предполагается, из его лучших представителей, могут принять более взвешенное решение (в конечном счете в интересах населения), чем это сделает само население, например, путем голосования.

^ Возможности государственного и муниципального управления. Государственные и муниципальные органы, осуществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоянии решить все насущные «общие дела» (постоянно возникают новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе и тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности государственного и муниципального управления ограничены. Путем применения публичной власти можно решить лишь некоторые «общие дела» (прежде всего выдвигающиеся на первый план), частично решить другие вопросы и никогда нельзя решить третьи (например, изменить климат планеты в точно установленных параметрах). Применяя меры управленческого воздействия, невозможно также устранить социальные и иные конфликты в обществе. Путем регулирующего воздействия государственных и муниципальных органов (каждых — на своем уровне) можно лишь умерять, сглаживать конфликты, не доводя их до разрушительного противоборства.

О том, что органы управления обществом (государство) могут и должны умерять социальные столкновения (классовую борьбу) писали Ф. Энгельс и В.И. Ленин1, хотя они отстаивали «диктатуру пролетариата».

Вместе с тем возможности государственного и муниципального управления (особенно первого) для регулирования общественных, а иногда не только общественных, отношений велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при национализации — правительство или парламент) может отобрать имущество у собственника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, — только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средства передвижения в условиях чрезвычайных событий (органы чрезвычайного или военного управления, с возвращением имущества по мере надобности или с компенсацией). Проводя аграрную реформу (в Италии, Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.), государство лишало собственности большую группу лиц (с компенсацией). Законом или судебным решением (а при государственных переворотах — чрезвычайными актами) государственные органы запрещают и распускают политические партии, другие объединения граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, устанавливают обязательную государственную идеологию (например, панча-сйла в Индонезии, идеи марксизма-ленинизма и чучхе в КНДР). Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и пособия, освобождать от обязанностей и т.д.

Муниципальные органы, разумеется, имеют гораздо меньшие возможности для наказаний и поощрений. Регулирование основных прав и свобод, вопросы преступления и наказания, оборона, иностранные дела и многие другие вне их ведения. Но и они (не все) могут в соответствии с законом (кодексом об административных правонарушениях) налагать штрафы, вводить некоторые обременения собственности, устанавливать правила поведения граждан в общественных местах, они имеют свою собственность, предприятия, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые льготы и пособия и т.д.

Возможности государственного и в меньшей степени — муниципального управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами. Возникнув как особые институты, государство и муниципальное образование в лице его органов обладают особой волей, отличной от воли составляющих его членов или от воли отдельных органов и служащих. Такие различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных событий, массовых протестов в территориальном коллективе, свидетельствующих о том, что воля общества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действиями управляющих.

Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство, не обладающая единой волей система муниципальных органов не способны выполнять свои задачи в обществе.

Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, особенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общества, данного территориального коллектива, его социальных групп. Нередко они принимаются, несмотря на сопротивление таких групп, а иногда — вопреки воле большинства населения.

Возможности регулятивной деятельности органов государства и муниципального образования непосредственно связаны с властью. Выше уже говорилось о суверенной власти государства, обладающей верховенством в обществе по отношению к любой другой общественной или даже личной (например, родительской, поскольку государство законами о браке и семье ограничивает ее) власти. Исключением является только власть правящей партии в тоталитарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом случае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях в определенных ситуациях государство вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее.

Власть муниципального самоуправления не является государственной, она не суверенна. Но это также политическая власть, обладающая правом на принуждение в рамках закона, установленного государством.

Возможности государства и муниципальных органов осуществлять управление в обществе зависят также от их силы. С одной стороны, сила государства проистекает из его суверенной власти. Как указывалось выше, только государство обладает уникальной публичной властью, верховенством в обществе, только оно вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения (законы и другие акты), обеспечивая их выполнение в случае необходимости государственным принуждением.

С другой стороны, сила государства коренится в ее опоре, в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми оно располагает. Это может быть безусловная поддержка населения или, напротив, ее отсутствие, развитая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, прочное политическое влияние внутри страны, например в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой населением. Разумеется, все эти факторы могут быть использованы по-разному как в демократических, так и в антидемократических целях.

Сказанное относится1 с определенными оговорками к силе и ресурсам муниципальных органов. Их сила воздействия ограничена волей государства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование. Муниципальное образование не вправе использовать силовые учреждения государства, расположенные на его территории (вооруженные силы, тюрьмы и др.)- Так же, как и в государстве, сила муниципальных органов зависит от поддержки населения территориального коллектива.

Ресурсы муниципального образования могут быть значительными (например, залежи нефти или алмазные прииски), но это только небольшая часть ресурсов данного государства. К тому же важнейшие полезные ископаемые находятся не в собственности муниципальных образований, а в собственности государства (в федеративных государствах иногда в совместной собственности государства и субъекта федерации)-

Пределы государственного и муниципального управления. Государственное и муниципальное регулирование общественных отношений (соответственно в стране или в территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые общие пределы для вмешательства государства и муниципального управления в дела общества и территориального коллектива устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Считается, что государство и муниципальные органы не должны вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят производственные отношения, систему общественных объединений, личную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

Подробнее о понятии гражданского общества говорится ниже. Здесь лишь отметим, что государственная власть на деле вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию, а иногда регулируя и интимные стороны человеческих отношений. Последнее имеет место не только в мусульманском праве. Как известно, основой неудавшегося импичмента Президенту США У. Клинтону в 1999 г. стали его сексуальные похождения (юридически импичмент был связан с ложью под присягой и принуждением свидетеля к даче ложных показаний).

Государственное и муниципальное регулирование, как считается, не должно касаться также естественных прав человека. Под ними понимаются, как правило, личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на жизнь, свободу, собственность, личную неприкосновенность и др. Однако естественные права давно включены в тексты конституций и стали позитивными правами. Они защищаются государством, муниципальными органами, как и права гражданина. Естественные права считаются неотчуждаемыми, но на деле даже сама жизнь может быть «отчуждена» по приговору суда: смертная казнь существует во многих странах (в том числе в США).

На практике пределы государственного и муниципального управления ограничены, во-первых, характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются государственному или муниципальному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество — сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к краху, как это показал опыт стран тоталитарного социализма. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в государственном и муниципальном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, а с другой — позволяли бы исправлять недостатки стихийного развития.

В-третьих, пределы государственному и муниципального управлению ставят реальные возможности общества (территориального коллектива). Конечно, теоретически правители любой страны, руководители муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Это выгоднее и.самим управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство. Осуществятся ли такие притязания — зависит от того, насколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей оказывать давление на государственную и муниципальную власть. В результате та или иная личность, группа лиц, объединенных общими интересами (например, «окружение» известного деятеля), социальный слой (финансовая элита), общественный класс (например, предприниматели) приобретают статус, позволяющий иметь привилегии, не соответствующие их реальной роли в обществе. Используя свое положение, те или иные слои населения добиваются от государства существенных материальных и иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств, льготы, представительство во властных структурах, коммерческих организациях, где государству принадлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах). Они получают непропорционально большую долю общественных благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Если такую непропорционально большую долю присваивает доминирующий социальный слой, то это может привести к резкому обострению социальных противоречий и иногда—к революции.

Крах системы может произойти и в том случае, если власть волевыми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетиями превышает допустимый порог расходов на непроизводительную сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарного социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы, хотя, разумеется, для этого были и другие причины. С таких позиций основной смысл управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый «порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества удовлетворить их, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, то производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной Модели. Начинается «бегство капитала» (закрытие предприятий, Перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится и к муниципальному образованию. Примеров банкротства муниципалитетов достаточно, в том числе и в России.

Наконец, пределы государственному и муниципальному управлению ставит субъективный фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, их Искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

13 ---------------------

Государственное и муниципальное управление — наука и искусство.

В течение тысячелетий человечество выработало самые различные Способы, средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление привилегий для рабочего класса в условиях расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем,

что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, в том числе профессионального или менее профессионального). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него по закону полномочий) всегда в той или иной степени применяет административные методы управления как вовне (например, установление правил дорожного движения и штраф, налагаемый инспектором Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) за их нарушение), так и внутри коллектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определенный пост для патрулирования). Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может в этом коллективе и не обладать административными полномочиями (инспектор курса студентов в вузе). Администратор может применять волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и

не главным образом административными приемами (например, преодоление конфликта в коллективе, что мешает эффективному управлению, путем бесед с его участниками).

Административное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами. Менеджмент имеет более узкую сферу применения И иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент может осуществляться внутри чисто административного органа (например, в подразделениях министерства внутренних дел) и внутри коллективов, которые не связаны с административной деятельностью (например, в акционерных обществах).

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теоретически она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению. Это так называемые дискреционные полномочия. Чаще всего это прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифицированной государственной службе, а не обычного государственного служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления, например, может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях — право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (например, акты правительства) или акты органов исполнительной власти муниципального образования. Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правительству его актами урегулировать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации бывают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делегирования. Чаще всего они принимаются на основе так называемой рег~ ламентарной власти, когда конституция или устав муниципального образования дает исполнительному органу или должностному лицу право издавать акты не только индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы законом.

Такие акты, имеющие властный характер, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда без учета существующих реалий отдаются команды, например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.

Для того чтобы правильно принять управленческое решение (но не только для этого), используются приемы менеджмента.

14 ------------------------------- Поскольку государственное и муниципальное управление, публичное по своей природе, является неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитарные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касаются этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муниципальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других, негуманитарных наук. В государственном и муниципальном управлении (публичном управлении) все шире применяются автоматические системы, современная техника, а знания о нем формируются в том числе на базе использования математических методов, кибернетики, синергетики, информатики. Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблематики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения. Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называлась «политическая экономия») изучают управление в связи с экономикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования). Процессами управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучает синергетика. Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает государствоведение. Существует специальная юридическая дисциплина — муниципальное право. Другие юридические дисциплины также касаются вопросов государственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель, в гражданском и уголовном процессе — управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с процессуальными нормами закона, в уголовном управе применяются наказания в связи с нарушениями порядка управления. Вопросы управления изучаются в финансовом, таможенном праве и т.д. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления. 15 -----------------------------

В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. О некоторых из них упомянуто выше. Вместе с тем имеются различные методологические подходы, методологические установки, которые существенно разделяют многих исследователей. Это — тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно — коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления. Демократические концепции государственного и муниципального управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства — ночного сторожа» и государства — всесильного регулятора, школ, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой — представления о муниципальных органах как «агентах государства». При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам. . Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских стран. Концепции мусульманского фундаментализма об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом — религиозной главой, и членами его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте). При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления, количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором). При применении к изучению государственного и муниципального управления многие общенаучные методы имеют определенные особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государственности, муниципального управления часто невозможно (нельзя, например, искусственно создать другое правительство с иными полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятельности). Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых реальных органов и процедур, а метод эксперимента возможен не для всех органов и сопровождается многими ограничениями. При изучении государственного и муниципального управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервью, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное и муниципальное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы. Важнейшее значение при изучении государственного и муниципального управления имеют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

16 --------------------------

Последнее десятилетие XX века было для России весьма трагичным. Системный кризис поразил все сферы жизнедеятельности российского общества. Одна из главных причин кризиса - развал системы государственного и производственного управления. Потеря управляемости экономики обернулась глубоким спадом производства, деловой активности и жизненного уровня населения.

Деятельность любой организации как в период кризиса, так и после него требует управления, без которого невыполнимо не только ее действенное функционирование и развитие, но и само существование. Более того, управление организацией определяет отношение к ней со стороны других организаций и сказывается на их ответные управленческие решения. Это означает, что с управлением связаны интересы большого количества людей как в самой организации, так и за ее пределами. В условиях рыночных отношений меняются взгляды на природу, роль, сущность и значение труда руководителя. На первое место выдвигается самостоятельность, инициатива, предприимчивость, творческое мышление, готовность к разумному риску.

Особенностью современного управления является его направленность на эффективное ведение хозяйства в условиях дефицитности ресурсов, постепенное уменьшение регулирования производства административными методами, интенсификацию производства. Современное управление должно способствовать развитию рынка, товарно-денежных отношений в оптовой торговле средствами производства, конвертируемости денег, стабилизации рыночных цен.

Управление есть элемент и одновременно функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы и цели деятельности.

Под управлением понимают совокупность процессов, обеспечивающих поддержание системы в заданном состоянии и (или) перевод ее в новое более жизненное состояние организации путем разработки и реализации целенаправленных воздействий.

Выработка управляющих воздействий включает в себя сбор, передачу и обработку необходимой информации, принятие решений, обязательно включающее определение управляющих воздействий.

Под управляющим воздействием понимается воздействие на объект управления, направленное на достижение цели управления. Следовательно, результатом управляющего является управленческое решение, в основе которого лежит цель (целеполагание).

Если управление - это воздействие, значит существуют:

· среда (система управления);

· средства (механизм управления);

· действия (процесс управления).

Состав функций управления

1 Содержание управленческой деятельности

Прогнозирование и планирование

Организация

Активизация (мотивация, стимулирование)

Контроль

Координация

Регулирование

Исследование

2 Организационная роль функции

Функции интеграции (объединения)

Функция дифференциации (разделения, выделения. Обособления, специализации)

3 Направление деятельности

Интрафункции

Инфрафункции (направленность на внешнюю среду)

4 Сферы развития объекта управления

Управление экономическими процессами (финансы, инвестиции и пр.)

Управление социально-психологическими процессами (удовлетворенность трудом, атмосфера и пр.)

Управление организационными процессами (изменения в организации, перераспределение обязанностей и др.

Управление технологическими процессами (использование техники, новые технологии и пр.)

5 Этапы производственного процесса

Управление подготовкой производства

Управление процессом производства

Управление обеспечением производства

Управление процессами реализации продукции

6 Тип производства

Функции управления разнообразными блоками диверсифицированного производства

7 Масштаб времени

Стратегическое управление

Текущее (тактическое) управление

Оперативное управление

8 Этапность процесса управления

Целеполагание

Определение ситуации

Определение проблемы

Решение

9 Основные факторы производственного процесса

Управление продуктом

Управление персоналом

Управление информацией

Различают общие и специфические законы управления.

К общим законам управления относятся:

· закон специализации управления;

· закон интеграции управления;

· закон экономии времени;

Специфические законы управления выражают наиболее существенные связи и отношения различных сторон управления между собой и с элементами внешней среды.

Эти законы затрагивают те стороны управления, для которых характерно взаимовлияние: когда изменение формы и содержания одной стороны управления вызывает устойчивые и вполне определенные изменения другой.

На данном уровне развития теории среди законов управления можно выделить: Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организаций и управления. - Воронеж, 1995, с. 28.

· закон единства и целостности системы управления;

· закон сохранения пропорциональности и оптимальной соотносительности всех элементов системы управления;

· закон зависимости, эффективности решения задач управления от объема использования информации;

· закон соответствия потребного и располагаемого времени при решении задач управления;

· закон совместимости технических средств и систем управления соподчиненных и взаимодействующих систем.

Закономерность - первоначальная формулировка закона в начале его теоретического осмысления и исследования.

Законы и закономерности устанавливают общие, существенные и необходимые связи между изучаемыми явлениями.

Все закономерности управления можно разделить на две группы. К первой относятся закономерности, присущие управлению вообще как целенаправленному воздействию, ко второй - закономерности менеджмента.

К закономерностям управления относятся:

· единство системы управления производством (устойчивость внутренних связей системы при изменении состояния внешней среды);

· пропорциональность производства и управления (определенная соотносительность развития основного и вспомогательного производства, как одно из условий высокой производительности труда);

· централизация и децентрализация управления (необходимость распределения задач, функций и полномочий (прав и ответственности по уровням иерархии управления));

· соотносительность и адекватность управляющей и управляемой систем (соответствие управляющей системы управляемой).

Исходя из функционального деления работы по управлению, выделяют следующие виды менеджмента: административный, производственный, кадровый, креативный (творческий), экологический, научно-технический, антикризисный, маркетинг рыночный, стратегический маркетинг, логистика и т.д.

Метод управления - это способы работы с конкретными инструментами, средствами управления, способы реализации функций управления.

Методы управления: административные, экономические, социально-психологические.

Принципы управления - общие правила, отражающие требования к управлению в определенных условиях общественного развития.

Автором первых принципов управления был А. Файоль.

. Модели управления

Модель - продукт моделирования, то есть процесса, в котором "участвуют" объект моделирования (оригинал) и субъект (тот, кто это моделирование непосредственно осуществляет).

В зависимости от критериев, политических и экономических пристрастий, установок и задач, которыми руководствуется автор (создатель), модель управления и экономические модели также могут совершенно отличаться друг от друга, более или менее соответствовать оригиналу и отражать авторскую точку зрения. Чья модель окажется лучше, выявляется при сравнении ее с реально существующим оригиналом и тем, насколько правильно она отражает и объясняет реально происходящие явления.

Под моделью управления понимается теоретически выстроенная совокупность представлений о том, как выглядит система управления, как она воздействует на объект управления, как адаптируется к изменениям во внешней среде, чтобы управляемая организация могла добиваться поставленных целей, устойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность. Она включает в себя базовые принципы менеджмента, стратегическое видение, целевые установки и задачи, совместно вырабатываемые ценности, структуру и порядок взаимодействия ее элементов, организационную культуру, аналитический мониторинг и контроль за ситуацией, движущие силы развития и мотивационную политику.

Выделяют следующие основные модели управления: Основы менеджмента / В.Р. Веснин. М.: 000 «Т.Д. "Элит-2000"», 2003, с. 34.

· по виду преобладающей собственности на средства производства: капиталистическая, социалистическая, корпоративная;

· по степени рыночного влияния на экономику: рыночная (либеральная), рыночная с элементами государственного регулирования, социальная рыночная, модель государственного управления с развитыми рыночными отношениями, модель централизованного управления с элементами рынка (плановая);

· по характеру реализации властных полномочий руководством: авторитарная, демократическая;

· по критерию "встроенности" человека в систему производительных сил: доиндустриальная, индустриальная, постиндустриальная;

· по территориальному происхождению и месту адаптации: российская, американская, японская, шведская, германская, бразильская;

· по принадлежности к соответствующим школам менеджмента;

· по роли и месту человека в системе управления: модель Д. Макгрегора, модель У. Оучи;

· по отдельным управленческим признакам: модель 7С "Счастливый атом", модель управления по результатам, ситуационная модель;

· по отношению к изменениям во внешней и внутренней среде: статическая (традиционная, консервативная, текущего состояния), адаптивная (опережающая, инновационная), динамическая (прогнозная, вероятности, развития).

Модель, отвечающая российским традициям и культуре должна органически сочетать в себе основы национального опыта с передовой управленческой теорией и практикой, выработанных и испытанных при решении аналогичных социально-экономических задач в передовых странах мира. Слепое копирование - и опасно, и неэффективно.

Понятие и сущность управления

Под управлением (менеджментом) понимается система, обеспечивающая успешное целостное функционирование, сохранение и развитие организации. В конечном счете назначение управления сводится к формированию эф¬фективной организации, меняющейся так, чтобы ее деятельность согласовывалась с задачами и обстоятельствами внешней и внутренней среды функционирования. Со¬ответственно менеджер должен обладать способностью добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект и моти¬вы поведения своих сотрудников.

Для адекватного осознания и решения задач управления необходимо освоение философии и культуры организации. Культура организации – это особая суб¬культура со своими ценностями и норма¬ми корпоративного поведения. В таком качестве менеджмент является средством рационализации целенаправленной дея¬тельности организации, смягчения и пре¬дотвращения возникающих при этом противоречий, достижения ею функцио¬нальных и социальных целей.

Современный менеджмент можно оп¬ределить как стратегический. Имеются различия в понимании сущности страте¬гического менеджмента и его отличий от оперативного управления. Многие специ¬алисты считают, что необходимо разли¬чать текущее управление на уровне про¬изводства и управление, осуществляемое на высшем уровне.

Понятие стратегического менедж¬мента получило распространение в 1960-1970 гг. в связи с качественно но¬вым уровнем экономического развития и радикальными изменениями во внеш¬ней среде. Тем самым стратегический ме¬неджмент, осуществляемый в условиях имманентно изменчивой и неопределен¬ной среды, призван находить возможно¬сти эффективного управления организа¬цией.

С этой позиции стратегический ме¬неджмент предполагает:

– наличие четко обозначенных целей, пу¬тей и ресурсов их достижения;

– открытость системы – ее быстрая при¬способляемость к меняющемуся окруже¬нию;

– ориентацию на изучение ограничений, накладываемых рыночной средой (внеш¬ние факторы);

– расчет темпов по обстоятельствам (со¬гласно конъюнктуре экономики);

– увеличение горизонта планирования в связи с непредсказуемостью далеких по¬следствий;

– решающее значение фактора времени (в конкурентной борьбе);

– риск как форму бытия организации;

– изменения как движущую силу, изменчи¬вость критериев развития;

– прибыль с учетом социальных интересов;

– гибкость структуры организации (ее адап¬тивные возможности) как открытой сис¬темы, подверженной постоянному воз¬действию многочисленных факторов внешней среды .

Организация, взаимодействуя с окру¬жающей средой, должна оставаться вос¬приимчивой к ее требованиям и сигна¬лам. Для этого необходимы перманент¬ный анализ, оценка внешней среды и про-гнозирование того, как она будет менять¬ся во времени. Вместе с тем следует соз¬дать также систему управления, способ¬ную поддерживать постоянное соответст¬вие между средой, характером и резуль¬татами деятельности организации. В этом важнейшая предпосылка успеш¬ной деятельности при стратегическом уп¬равлении.

Стратегический менеджмент являет¬ся сферой деятельности высшего руководства организации, и важнейшая его обязанность состоит в определении пред¬почтительных направлений и траекто¬рий развития организации, постановке основополагающих целей, распределе¬нии ресурсов оптимальным образом, ис¬пользовании всего того, что дают органи¬зации конкурентные преимущества. Пер¬сонал организации также должен иметь реальное представление о ее целях и возможностях их достижения при определя¬ющем значении внешней среды. Именно в ней и заключен основной источник ин¬формации, содержащей необходимые сведения о своевременности выявления проблем организации и способов их ре¬шения.

Цели организации представлены в ее стратегии (стратегиях). По своему содер¬жанию стратегия – это модель действий организации, в которой определены стратегические направления ее развития, сферы, формы и технологии, применяе¬мые для достижения поставленных це¬лей. Важнейшей целью является (должно являться) обеспечение конкурентных преимуществ, гарантирующих приемле¬мый уровень рентабельности хозяйствен¬ной деятельности.

Организация – весьма сложное обра¬зование. Достижение ею цели сопряжено с выполнением многих взаимодополняю¬щих субстратегий. Их объединение и при¬носит прогнозируемые результаты. Разли¬чаются стратегии трех видов: корпоратив¬ные – общие для организации, по отдельным направлениям деятельности (бизне¬са) и функциональные – маркетинга, исследований, повышения профессиональ¬ного потенциала сотрудников и др.

При разработке стратегии любого вида необходимо учитывать особенности организации: ее назначение и сферы ин¬тересов, обеспеченность ресурсами, воз¬можности создания и реализации конку-рентных преимуществ, рыночную конъ¬юнктуру, корпоративную культуру, про¬фессиональный уровень кадров, их готов¬ность к оправданному риску. Большое влияние на качество разработки страте¬гии и последующее ее выполнение оказы¬вают ценностные ориентации руководи¬телей высшего уровня и масштаб их ам¬биций.

Таким образом, при разработке стра¬тегии необходимо ставить следующие за¬дачи:

– создать работоспособную организацион¬ную структуру, наладить четкое взаимо¬действие организации с внешней средой, а также управляющей и управляемой под¬системами, поскольку правильное соотношение между структурными составля¬ющими системы является обязательной предпосылкой ее успешного функциони¬рования и развития;

– аргументировать выбор целей, в рамках и для достижения которых планируется объем выпуска продукции с достаточным ресурсным обеспечением, разрабатыва¬ются программы ее продвижения на рын¬ке, проектируются новые технологии;

– достичь максимальной индивидуализа¬ции, исходя из того, что всякая органи¬зация по определению уникальна (непо¬вторима) и отличается материально-тех¬нической базой, условиями ресурсного обеспечения, корпоративной культурой, составом кадров и другими особенностя¬ми, которые непременно должны учиты¬ваться;

– проводить исследования и поиск новых направлений, форм организации бизне¬са, адекватных меняющейся рыночной конъюнктуре и ориентированных на со¬хранение, повышение и реализацию конкурентоспособных преимуществ органи¬зации;

– придерживаться политики мотивации персонала и разработки системы вознаг¬раждений .

Упомянутые задачи будут решаться тем эффективнее, чем четче задачи стра¬тегического менеджмента отделены от задач оперативного (текущего) управле¬ния. Последнее следует рассматривать как продолжение стратегического ме¬неджмента, который находит свое выра-жение в конкретизации стратегических задач, поставленных и решаемых в пре¬делах принятой стратегии. И при разра¬ботке, и в процессе реализации стратегии возникает необходимость в творческом подходе и решениях, без которых успеш¬ная ее реализация невозможна.

Необходимость этого особенно оче¬видна в ситуации управленческого реаги¬рования на возникающую опасность. Ре¬акция на угрозы должна следовать по воз¬можности в режиме реального времени, ибо после «пожара» она становится в луч¬шем случае поучением на будущее. В про¬тиворечивой и полной риска среде функ¬ционирования организации управление должно умело использовать свой потен¬циал для предупреждения возникновения нежелательных проблем, а в случае их неизбежности быть готовым с помощью средств и технологий специального на¬значения свести их к минимуму. Только при своевременной адаптации к меняю¬щимся условиям внешней среды и коррек¬тировке параметров первоначальной стратегии можно не только сохранить, но и усилить позиции организации на кон¬курентном рынке.

17 ----------------------

Парадигмой (от лат. paradeigma — пример, образец) принято считать ключевую идею, лежащую в основе построения научной концепции. Парадигма управления — это одновременно сама теория управления со своими понятиями, а также концептуальная схема постановки проблем и их решения, господствующая в науке управления. В свое время возникла парадигма человеческого фактора управления, которая в основу определения понятия «управление» и построения научной концепции управления ставит деятельность человека. В этой парадигме решающую роль играют такие факторы поведения человека, как мотивы, интересы, ценности, стимулы, опасения, установки и т. п.

По мере развития производства и общества, научных исследований в области управления возникают новые парадигмы, которые вносят коррективы в прежние концептуальные схемы. Эффективность современного общественного производства в значительной мере определяется плотностью потока изобретений новых продуктов и новых технологий. В этих условиях начинают по-новому действовать коммерческие предприятия, государственные и общественные учреждения и организации. Отныне будущее человечества определяется тем, насколько широко и результативно используются знания. В эпоху индуст­риального развития продукция создается из сырья, комплектующих и энергии под воздействием труда работников и именно этими составляющими определяется вновь созданная стоимость. Сегодня стоимость возникает не столько из физических ресурсов, сколько из знаний, которые проявляются в новых продуктах, в новых технологиях, в новых навыках, в новых отношениях с потребителями. В XXI в. знание становится доминирующим средством достижения социально-экономических результатов.

Традиционные факторы - земля, труд и капитал - в современной экономике действуют только при условии эффективного использования знаний. К знаниям в данном контексте относятся не только те знания, которые преподаются в вузах, но и идеи: как должно быть организовано производство, как должен быть сделан продукт, для каких продуктов имеется скрытый спрос и пр. Эти знания проявляются в навыках людей и закрепляются в виде патентов, лицензий, организационных структур, методов взаимодействия предприятий и учреждений. В настоящее время управление знаниями становится решающим фактором социально-экономического развития. Информационные технологии начинают играть ведущую роль в современном обществе. Интеллектуальная работа, специальные знания и коммуникации становятся не только основными факторами создания добавленной стоимости, но и факторами конкурентоспособности и экономического развития организаций.

Для многих видов продукции все большая часть стоимости создается не столько на стадии материального производства, сколько на стадии маркетинга, сбыта и НИОКР; не столько в рамках непосредственно производства, сколько в рамках планирования, транспортировки, продажи и обслуживания. Источником новой добавленной стоимости становится не столько непосредственное производство, сколько дизайн, контроль качества, маркетинг и обслуживание. Современное производство — это прежде всего воздействие инженеров, бухгалтеров, конструкторов, дизайнеров, специалистов по персоналу, сбыту и маркетингу, экспертов по информационным сетям. Все в меньшей мере современное производство основывается на воздействии рук, т. е. на материально-вещественном воздействии. Во многих организациях все большая часть полученного эффекта становится результатом применения специальных знаний, широкого обучения персонала и взаимодействия с партнерами и контрагентами. Знания и информация обладают рядом специфических черт, отличающих их от традиционных ресурсов. Эти различия изменяют современную экономику и заставляют трансформироваться парадигму управления.

Информационные ресурсы и новые технологии изменяют многие экономические тенденции и закономерности и требуют соответствующих изменений в методах управления социально-экономическими процессами. Традиционный ресурс представляет собой, как правило, частное благо, т. е. такое благо, потребление которого одним потребителем исключает его потребление другим потребителем. Информационный ресурс обычно представляет собой общественное благо, потребление которого одним потребителем не исключает его потребления другим потребителем. По мере того, как в современном производстве используется все больше знаний, информации, в общественное производство втягивается все большее количество общественных благ. Эта фундаментальная характеристика современного мира заставляет по-новому оценить многие традиционные представления экономической теории и классические методы управления. Компании сегодняшнего дня сильно отличаются от компаний прошлого, прежде всего новой структурой основного капитала. Сегодня не материальные запасы определяют этот капитал, не основные фонды, а информация, знания, то, что называется интеллектуальным капиталом. Новые подходы к управлению фирмами и организациями переносят акцент управленческих воздействий на инновационные процессы, коммуникации, маркетинг, менеджмент знаний. Современная парадигма управления основывается на разнообразных элементах управленческого воздействия. Она использует не только такие традиционные элементы, как власть, авторитет, персональная зависимость, экономическое принуждение, мотивация, но и такие относительно новые элементы, как творческое участие персонала, образование команд, приверженность, инновационность, управление знаниями. Современная парадигма управления все в меньшей степени опирается на тейлоризм, она характеризуется не простой исполнительностью каждого работника, а его инициативой. Эволюция парадигмы управления происходила под влиянием управленческой практики фирм, отличающихся высокими результатами деятельности и устойчивой конкурентоспособностью. Для них характерны использование нововведений в качестве фактора собственного развития и творческое использование новых элементов управления в своей практике. В этих фирмах все ра­ботники не только выполняют непосредственные обязанности, но и постоянно участвуют в поиске и разработке новых методов работы, новых видов услуг, новых социальных технологий.

Другими словами, каждый участвует в деятельности организации, активно мобилизуя свой интеллект, формулируя предложения по Улучшению методов работы, повышению качества услуг, развитию организации или фирмы. Эта практика управления сложилась конце XX в. в лидирующих фирмах развитых стран Запада и Востока. Общей закономерностью последних десятилетий стало то, что успешные инновационные фирмы все больше управляются в соответствии с новой парадигмой, которая начинает использоваться в практике управления не только коммерческих, но и некоммерческих организаций. Почему изменились теория и практика управления в течение XX столетия? Это произошло в значительной мере вследствие того, что изменилась сама жизнь. Новая парадигма управления — реальный ответ на вызов времени, необходимый элемент поведения в условиях современного рынка. В последние десятилетия любая деятельность происходит в постоянно меняющихся условиях. Адаптация стала жизненно важным необходимым свойством любой организации. Новая парадигма управления соответствует быстрым и подчас непредсказуемым изменениям внешней среды, позволяет быстро приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям. Она основана на инновациях, на использовании знания.

В настоящее время каждая организация или фирма постоянно испытывает ощутимые воздействия изменяющейся внешней среды. Эти воздействия могут носить различный характер: конкуренты начали оказывать ту же самую услугу с использованием новой технологии и с меньшими издержками; появилась новая аналогичная услуга с большим потребительским эффектом; изменился курс валют; инфляция обесценила всю полученную прибыль; учетная ставка процента внезапно повысилась и т. д. В таких нестабильных условиях важно сформировать неформальные группы, дееспособные команды, развить индивидуальную предприимчивость, создать условия для личностного роста сотрудников, эффективно использовать информацию и знания. Другими словами, необходимо средствами управления обеспечить эффективную адаптацию организации. В настоящее время продолжает развиваться как практика, так и теория управления. При этом изменения в практике менеджмента приводят к соответствующему развитию теории. В частности, гуманизация управления, рассматриваемая как переключение внимания с технологического управления на управление человеческим поведением в организациях, повлекла смещение интересов теоретиков с вопросов классической теории менеджмента на вопросы поведенческого характера. В то же время развитие теории оказывает влияние на практику менеджмента. Можно сказать, что в менеджменте «сначала было слово». Дело в том, что люди, управляющие другими людьми, принимают реше­ния, основываясь на собственном представлении об управлении, о его принципах и технологиях воздействия на объект управления.

В этом смысле теория управления как бы предшествует практике. Одновременно теория развивается в соответствии с практикой управления, так как реальные закономерности в управлении сначала утверждаются на практике и лишь затем описываются теорией. Таким образом, под воздействием изменяющейся социально-экономической практики постоянно видоизменяется парадигма управления. Она не представляет собой устоявшуюся теорию и соответствующую схему выявления проблем и их решения. Она трансформируется по мере изменения в практике управления. В частности, в последние годы наметились следующие тенденции этих изменений: бурное развитие получает культура организации; стратегическое управление и стратегическое планирование находят свое применение во все более широком спектре специ­альных приложений; методы и технологии современного управления, отработанные в коммерческих организациях, распространяются на некоммерческие сферы, включая государственный сектор. Культура организации сейчас все больше рассматривается как важный фактор прибыли и конкурентоспособности коммерческой организации, как фактор успеха, эффективности деятельности, а подчас и выживаемости некоммерческой организации. Культура организации становится предметом заботы менеджеров всего мира. Это - сложный феномен, вбирающий нормы, принципы, правила, ценности, идеалы, язык, жаргон, историю организации, легенды, образы, символы, метафоры, церемонии, ритуалы, формы наград и поощрений, размещение, здание, окружение. В отличие от национальной культуры, которая носит весьма инерционный характер, культура организации может значительно измениться в течение непродолжительного времени (несколько месяцев, лет).

Методы формирования позитивной культуры организации, как правило, носят неформализованный характер, однако, несмотря на это, имеются многочисленные примеры мощного и целенаправленного изменения культуры организации многих фирм. Современный период развития практики и теории менеджмента все чаще называют «культурной революцией» в ме­неджменте. Перенос все большего числа наукоемких и «персоналоемких» технологий зависит от наличия соответствующей позитивной культуры организации. Примерами могут служить массовое изготовление технически сложных изделий, высококачественные услуги, успешное функционирование правительственных учреждений. Стратегическое управление и стратегическое планирование находят свое применение во все большем числе конкретных управленческих ситуаций. Бизнес-планирование по сути явилось воплощением идей и методов стратегического планирования, доведенных в некоторых случаях до нормативно закрепленных процедур. Все чаще в региональных, национальных и международных программах применяются идеи и подходы, отработанные в рамках теории стратегического планирования. Прежде всего это относится к так называемому целевому управлению, которое подразумевает постановку четких и кратких целей, характеризующих необходимое конечное состояние управляемого объекта, иерархию целей, участие в процессе выработки целей всех, кто будет работать по их достижению, процедуру оценки эффективности и результативности. Основные приемы и методы стратегического управления, раскрывавшиеся еще недавно лишь в образовательных программах, становятся обычной технологией проработки коммерческих идей. Приемы стратегического планирования используются в маркетинге, рекламе, работе государственных учреждений. Еще одной общей тенденцией развития управления сегодня стало распространение концепций, методов и моделей управления, доказавших свою эффективность в коммерческих организациях, на некоммерческие организации.

Так, например, маркетинговые подходы к управлению распространяются на деятельность общественных организаций, на деятельность администрации городов и районов (так называемый региональный маркетинг). В деятельности многих некоммерческих организаций с успехом применяются элементы бизнес-планирования. Группы качества, первоначально возникшие на крупных промышленных предприятиях, проникают в деятельность правительственных учреждений. Раз­государствление делает возможным применение коммерческих методов управления в государственных учреждениях. Методы управления культурой организации, отрабатываемые в коммерческих фирмах, постоянно находят свое применение в некоммерческих организациях.

18 ----------------------------------------

Цели теории управления:

- изучение наиболее важных, типичных форм управленческих отношений, в которых проявляется взаимодействие управляющих и управляемых;

- определение основных тенденций развития управленческих процессов;

- построение наиболее вероятных направлений и сценариев развития управленческой деятельности в будущем;

- формулирование научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы управления.

Цели управления (как процесса) – идеальный конечный результат, которого стремиться достичь субъект управления. Поставив цели, субъект управления должен решить множество задач для ее достижения. Под целью управления обычно понимают некоторый идеальный, заранее заданный результат, который следует достичь. Четко определенная цель определяет структуру системы управления, системный характер ее построения и функционирования.

Основные требования, предъявляемые к цели:

- цель должна быть всесторонне, научно и практически, обоснованна;

- формироваться как безусловная

- быть достижимой и иметь конечный результат.

Правила формирования целей:

— совокупность поставленных задач должна быть необходимой и достаточной для обеспечения полного достижения цели;

— задачи должны быть качественно и количественно определены;

— структура любой цели может быть описана в нескольких альтернативных вариантах;

— каждая цель должна быть отнесена к организационно обоснованному подразделению, группе или должностному лицу, принимающему решение (точная адресация цели);

— должен быть определён временной период действия целей;

— цели должны быть достижимыми и мотивировать действия исполнителей в правильном направлении;

— цели должны быть гибкими, т.е. иметь возможность их корректировки при изменении внешней и внутренней среды организации;

— цели должны быть совместимыми;

— цели должны быть приемлемыми, т.е. они должны приниматься всеми участниками процесса производства и реализации продукции и не противоречить желаниям и потребностям общества.

В зависимости от соотношения цели и конечного результата могут быть следующие варианты:

1. конечный результат может быть не только близким к поставленной цели, но и даже в чем-то превосходить его

2. полученный результат может уступать поставленной цели

3. достигнутый результат превосходит в явное противоречие с поставленной целью

Сущность любой теории или целенаправленной деятельности, в том числе менеджмента, проявляется в функциях.

Теория управления выполняет следующие функции:

- познавательная - связана с изучением сущности управленческих отношений;

- описательная - сбор, систематизация, каталогизация сведений о научной и практической стороне управления;

- объяснительная - объясняет, почему и в каких условиях в управлении были использованы те или иные познавательные средства;

- прогностическая - опираясь на анализ прошлого и настоящего в управлении, определение перспективных путей изменения в управленческой деятельности в обозримом будущем;

- контрольная - осуществление контроля за организацией управленческого процесса, в том числе с точки зрения того, насколько в нем правильно используются познавательные средства и насколько полно и целостно изучен тот или иной объект управления;

- оценочная - оценка того, в какой мере соответствует или не соответствует существующая система управления основным тенденциям развития общества, социальным ожиданиям, потребностям и интересам людей;

- образовательно-воспитательная - распространение знаний об управлении, его основных функциях, целях, механизмах;

- прикладная - разработка научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы управления обществом и его элементов.

В этих функциях выражается практическая направленность методологии теории управления.

Под функциями управления можно понимать:

- целевое назначение управленческой деятельности вообще;

- ту или иную общую задачу, которую необходимо решить (такая задача бывает основной и обеспечивающей, например планирование и мотивация);

- относительно самостоятельный вид управленческих действий;

- определенную сферу управления, обособившуюся в результате разделения управленческого труда, где принимаются специфические решения.

Общие функции менеджмента, отражающие его содержание, были сформулированы в 1916 г. А. Файолем. В качестве таковых он выделил организацию, планирование, координацию, контроль и распорядительство. Сегодня к ним можно добавить еще мотивацию, информирование и развитие.

Главной функцией менеджмента считается планирование в широком смысле слова. А. Файоль рассматривал планирование как условие успешного управления, подчеркивая, что сложная и крайне динамичная рыночная ситуация вызывает необходимость в детальном предвидении, в частности для того, чтобы предотвратить или смягчить колебания. Реализуя эту функцию, управляющий на основе глубокого и всестороннего анализа ситуации, в которой находится организация (подразделение, отдельное направление деятельности), и прогноза развития формулирует текущие и перспективные цели и задачи, разрабатывает стратегию действий, составляет необходимые планы и программы. Образно говоря, речь здесь идет об определении того, «где мы находимся в настоящее время, куда хотим двигаться и как собираемся это делать».

Практическое воплощение замыслов, содержащихся в планах, программах и стратегиях, берет на себя организационная функция. Она реализуется через проектирование и создание организационных и управленческих структур, определение порядка их функционирования и взаимодействия, обеспечение деятельности необходимой документацией.

Доведение до сведения каждого субъекта того, что тот должен делать для достижения поставленных целей, берет на себя распорядительская функция. Её успешная реализация требует хорошего знания менеджером подчиненных, личных контактов и демонстрации им собственного примера.

Реализация целей организации осуществляется посредством совместной деятельности людей, которую нужно координировать: упорядочивать, согласовывать, направлять. Это обеспечивает необходимый уровень сотрудничества участников, единство их совместных действий и тем самым облегчает реализацию всех остальных функций.

В соответствии с характером решаемых задач выделяют следующие типы координации:

- превентивную, предотвращающую появление проблем;

- устраняющую, связанную с ликвидацией перебоев в хозяйственной системе;

- регулирующую, направленную на поддержание установленной схемы взаимодействия субъектов;

- стимулирующую, способствующую совершенствованию их поведения.

Координирующее воздействие должно быть системным, минимальным по объему, непротиворечивым (не порождающим взаимоисключающих эффектов).

Результаты деятельности организации, подразделения и отдельных лиц требуется время от времени проверять, оценивать и корректировать. Кроме того, необходимо заблаговременно выявлять надвигающиеся опасности, обнаруживать ошибки, отклонения от существующих стандартов. Все это составляет содержание контрольной функции менеджмента, реализация которой создает основу не только совершенствования работы, но и поощрения сотрудников.

Ни одна задача не будет успешно решена качественно и с минимальными затратами, если люди не будут в этом заинтересованы. Отсюда вытекает еще одна важнейшая функция менеджмента — мотивационная. Она концентрируется на определении интересов работников и выборе наиболее подходящего в данной ситуации способа воздействия на них. Это позволяет обеспечить максимальную активность персонала и менеджеров в процессе достижения поставленных целей.

Роль информационной функции предопределяется тем, что информация является предметом и результатом управленческой деятельности. Поэтому последняя начинается с ее сбора, обработки, анализа. В задачу информационной функции входит также создание и пополнение базы данных, определение объема необходимых сведений, предоставление их всем нуждающимся в удобной для использования форме.

В эпоху НТР в мире происходят стремительные изменения, к которым нужно постоянно приспосабливаться. Поэтому сегодня важнейшей функцией менеджмента становится развитие всех сфер и сторон деятельности организации: структуры, системы управления, продукта, отношений с окружением, а главное — персонала.

Перечисленные общие функции приобретают конкретную специфику, реализуясь на каждом уровне управления (организация, подразделение, индивид) и в каждой его сфере (производственная деятельность, персонал, финансы, рынок, снабжение и сбыт, нововведения и проч.), применительно к какому-либо конкретному объекту управления.

2. В качестве основных системных функций управления предприятием целесообразно принять:

планирование производственно-экономической деятельности предприятия;

оперативное управление производством;

управление развитием предприятия и технической подготовкой производства;

управление материально-техническим снабжением производства;

управление сбытом готовой продукции;

контроль качества продукции;

учет производства и осуществление финансовой деятельности предприятия;

управление техническим обеспечением и организационно-хозяйственным обслуживанием производства;

подбор, расстановку, воспитание и повышение культурно-технического уровня персонала;

управление социальным развитием предприятия;

совершенствование организации производства, труда и управления.

Для выполнения каждой из перечисленных функций управления нужно обеспечить выполнение комплекса работ или решение комплекса частных задач управления.

Естественно, что процессы производства и управления протекают параллельно и взаимосвязанно, составляя вместе единую систему. Производство не может функционировать без управления, а управление без производства лишено смысла.

Система управления предприятием является многоуровневой. Материальное производство представляет собой поток преобразования ресурсов, подверженного стохастическому влиянию внешней среды. Функцией управления, непосредственно связанной с материальным потоком, является функция обеспечения производственного процесса необходимыми ресурсами — пред­метами труда, орудиями труда и людьми, преобразующими предмет труда с помощью орудия труда в готовую продукцию. Для циклического осуществления данной функции необходима реализация продукции. Таким образом, в эту функцию входят наем и увольнение работников, поддержание запасов и реализация готовой продукции, обеспечение энергией, инструментом и ремонтом, поддержание на уровне основных производственных фондов.

Для поддержания на каждый данный момент уровня ресурсов в должном состоянии необходимо управлять процессом их обеспечения во времени. Это выполняют два следующих уровня иерархии управления: оперативно-производственное планирование и оперативное регулирование. Они играют основную роль в процессе стабилизации деятельности промышленного предприятия.

Функция оперативного регулирования принимает информацию о требуемом и фактическом состоянии процесса, вырабатывает управляющие воздействия и реализует их. Информация о требуемом состоянии процесса подается ей от функции оперативно-производственного планирования, которая, по существу, дает текущие установки регулируемых параметров объекта управления (на месяц, сутки, смену). Эти установки можно задавать исходя из нормативных данных и годовой производственной программы.

Годовая производственная программа является функцией следующего уровня иерархии - функции технико-экономического планирования. Она составляется исходя из заданий, поступающих от вышестоящей инстанции, информации о состоянии производства и внешней среды, а также исходя из результатов функционирования подсистемы прогнозирования и развития предприятия, занимающей самое высокое положение в иерархии управления предприятием.

Функцией системы прогнозирования является анализ и оценка эффективности всей хозяйственной деятельности предприятия и предсказания о перспективах его развития в зависимости от требований всей экономической системы общества и состояния среды. Результат действий этой подсистемы влияет на состояние годовых планов и на специальное и техническое развитие предприятия.

В современном менеджменте выделяется пять основных функций управления:

прогнозирование и планирование;

организация;

координация и регулирование;

мотивация, активизация и стимулирование;

учет, анализ и контроль.

3. Внутренняя и внешняя среда в управлении.

Просмотров: 1151

Внешняя среда – это совокупность внешних субъектов и сил (факторов), активно влияющих на положение и перспективы фирмы, на эффективность деятельности ее субъектов менеджмента. Во внешнюю среду управления входит вся макросреда и часть микросреды. Макросреда выступает единой для всех субъектов менеджмента в данном регионе, стране, для конкретных организаций, товаров, услуг. Потребители, конкуренты, посредники м.б. рассмотрены как макросреда, так и в качестве конкретных контрагентов (микросреда).

Внешняя среда управления в целом характеризуется многокомпонентностью, ростом сложности, подвижности, взаимосвязанностью факторов (изменение одного влечет изменение многих других). к макросредеьотносятся политические, юридические, макроэк., научно-технические, соц.-культурные и т.д. К микросреде – результаты выбора организацией конкретных целевых групп потребителей, конкурентов, поставщиков, типов материала, трудовых ресурсов и т.д.

Основной характеристикой явл-ся глобализация - комплекс трансграничных взаимодействий между физ.лицами, предприятиями, институтами и рынками, формирующий единое общемировое, интернационализированное товарное, финансовое, информационное пространство и интегрирующий самых разнообразных субъектов в общемировые процессы. Основные проявления: расширение потоков товаров, технологий, фин.средств, рост и усиление влияния международных институтов гражданского общества, сотрудничество стран по вопросам использования общих ресурсов, глобальная деятельность транснациональных корпораций, и т.д.

1. юридические факторы. Среди основных правовых достижений в процессе формирования рыночных отношений в России – законодательные акты, регулирующие отношения собственности, предпринимательство налогообложение, конкуренцию, рекламу, товарные знаки и т.д. Поиск эффективных мер правового регулирования рыночной экономики идет и в регионах.

2. макроэкономические факторы. Характеризуются валовым внутренним продуктом, индексом потребительских цен, объемами продукции промышленности и с/х, размерами инвестиций в основной капитал, оборотом розничной торговли, объемом платных услуг населению, экспортом и импортом товров.

3. информационные факторы – в сфере менеджмента фирм и структур гос.управления новые информационные технологии задействованы довольно активно. Они охватывают процедуры стратегического и бизнес-планирования, , бухучета и контроля, маркетиногового анализа, организации сбыта, продаж.

4. научно-технические и технологические факторы

5. демографические факторы – численность, структура, динамика и занятость населения

6. потребители – в России начал формироваться новый тип потребителя, кот обладает отличительными чертами: ориентация на постматериальные субъективные ценности долгосрочного назначения,на услуги, способствующие развитию личности, личной свободы; возросшая значимость личного времени и экономия усилий на выбор и приобретение товаров и услуг; снижение приверженности к определнным маркам и доверительность в отношении рекламы; повышение значимости персональных коммуникаций, ндивидуального маркетинга, большее внимание к проблемам и способам охраны окр.среды, экологии. Российские потребители по структуре потребленияв большинстве находятся ниже уровня среднего класса и у них доминируют покупки предметов первой необходимости и обязательные выплаты. Принимая решение о покупке, ориентируются, прежде всего, на уровень цены, близость к дому, простоту осуществления покупки.

7. конкурениы. Нехватка капиталовложений, недостаточное внимание к инновациям привели к резкому сокращению выпуска продукции, конкурентоспособной на мировых рынках по соотношению показателей цена-качество

8. поставщики и посредники

Внутренняя среда – совокупность характеристик организации и ее внутренних субъектов (сил, слабостей ее элементов и связей между ними), влияющих на положение и перспективы фирмы. К ним относятся миссия, стратегия, цели, задачи, структура организации, распределение функций, стиль управления, ценности, культура, этика организации

а) цели - конкретные конечные состояния или желаемые результаты, которых хотят достичь члены организации, работая вместе;

б) задачи - работа, которая должна быть выполнена в определенный период; задачи важно делать как можно более специализированными, рассчитанными на конкретные функции;

в) техника и технология - любое средство, с помощью которого входящие элементы преобразуются в выходящие;

г) структура - разделение организации на горизонтальные специализированные функциональные области и вертикальные уровни управления; она является логическим соотношением функциональных зон и уровней управления, используемых для достижения целей организации;

д) люди - сотрудники и руководители, причем последние занимаются вопросами поведения отдельных личностей, групп людей, выступающих в качестве лидеров, создают среду, которая имеет большое влияние на поведение служащего.

Все внутренние переменные взаимосвязаны. Изменение одной из них в определенной степени влияет на все другие

Можно привести другой подход к характеристике внутренней среды и выделить четыре основных ее элемента:

· вертикальное и горизонтальное разделение труда;

· распределение полномочий и власти;

· департаментализацию;

· координацию, коммуникационные связи.

Такой подход характеризует среду в большей мере с организационных функций (позиций).

19----------------------

Организационные формы и структуры управления.

Организация - пространственно-временная структура производственных факторов и их взаимодействие с целью получения максимальных качественных и количественных результатов в самое короткое время и при минимальных затратах факторов производства.

Организация обладает следующими общими признаками:

- определение ее характера кадрами и менеджером;

- объединение процессов, которые без этого взаимодействуют нецеленаправленно или неэффективно;

- сохранение как предварительно запланированного порядка процесса, так и оперативного, зависящего от ситуации реагирования работника и менеджера. Незапланированные действия предполагают установление ответственности в менеджменте;

- определенная, зависящая от процесса гибкость, что обеспечивает функционирование системы в изменяющихся условиях;

- единство рабочих процессов и процессов управления, как результата разумного разделения труда.

На основании критерия формализации выделяются формальные и неформальные организации. Формальная организация – это безличная структура связей и норм, детерминированная административными и культурными факторами. В формальной организации отношения людей складываются на основе точно определенных должностных отношений.

Социальная формализация – это целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения и правил, стандартов, предписаний, программ, регулирующих поведение работников и деятельность организации. Она закрепляется в нормативных документах, фиксирующих взаимосвязь формальных (должностных и профессиональных) позиций.

Формализация никогда не может охватить все организационные отношения. Поэтому наряду с формальной частью всегда существует и другой тип организованности – организация социально-психологическая как спонтанно складывающаяся система межличностных отношений, неизбежно возникающих в результате более или менее длительного общения, основанного на взаимодействии работников как личностей. Речь идет о неформальной организации, признаки которой впервые были выделены представителями школы человеческих отношений. Э. Мэйо рассматривал неформальную организацию как систему отношений, неизбежно и самопроизвольно возникающую при создании официальной формальной организации. Она реализуется на уровне малой контактной группы.

Неформальная организация, таким образом, является такой же реальностью, как и формальная. Она появляется всегда и везде, где коллектив состоит хотя бы из трех человек. Ее особенностью выступает то, что она не создается, как формальная, по приказу высшего руководства, а в соответствии с личными склонностями работников, и процесс коммуникации здесь происходит не сверху вниз, как в формальной, а во всех направлениях, без учета занимаемой должности. Неформальная организация управляется не должностными лицами, а своими неформальными лидерами, она имеет свои оценки и групповое мнение обо всем, что происходит внутри и вокруг данной организации.

В классификации А.И. Пригожина за основу приняты степень формализации отношений и способность сотрудников влиять на цели организации. Он выделяет следующие организационные формы:

- административные (деловые) организации– фирмы и учреждения, которые либо возникают сами для коммерческих целей, либо создаются более широкими организационными системами для решения отдельных задач. Цели наемных работников не всегда связаны с целями владельцев или государства. Членство в них работников обеспечивает средства к существованию. Основа внутреннего регулирования – административный распорядок, принципы единоначалия, назначения, коммерческой целесообразности;

- общественные союзы, массовые организации, цели которых вырабатываются «изнутри» и представляют собой обобщение индивидуальных целей участников. Регулирование обеспечивается совместно принятым уставом, принципом выборности, т. е. зависимостью руководства от руководимых. Членство в них дает удовлетворение политических, социальных, экономических, любительских потребностей;

- ассоциативные организации– семья, научная школа, неформальная группа. В них заметны некоторая автономия от среды, относительная стабильность состава, иерархия (главенство, лидерство), сравнительно устойчивое распределение участников (по ролям, престижу), принятие общих решений. Регулятивные функции осуществляют спонтанно складывающиеся в них коллективные нормы и ценности. Однако степень их формализации незначительна. Но более важное их отличие от организаций первых двух типов в особенностях целевых свойств: они строятся на взаимном удовлетворении интересов, когда не общая цель является фактором объединения, а цели друг друга, т. е. цель одного участника служит средством достижения цели другого. Конечное, целое и здесь не тождественно его составляющим, но общие цели суть совпадающие индивидуальные.

Организационная структура аппарата управления - форма разделения труда по управлению производством. Каждое подразделение и должность создаются для выполнения определенного набора функций управления или работ. Для выполнения функций подразделения их должностные лица наделяются определенными правами на распоряжения ресурсами и несут ответственность за выполнение закрепленных за ним функций.

Схема организационной структуры управления отражает статическое положение подразделений и должностей и характер связи между ними.

Различают связи:

- линейные (административное подчинение);

- функциональные (по сфере деятельности без прямого административного подчинения);

- межфункциональные, или кооперационные (между подразделениями одного и того же уровня).

Как и общая организационная, управленческая структура формируется на основе проекта, который задает для нее:

1) основные параметры (подразделения, их функции, принципы создания, информационные потоки);

2) определяющие параметры (стратегии, технологии управления);

3) определяемые параметры (число уровней управления, норма управляемости, распределение должностей, прав и обязанностей);

4) оценочные параметры (затраты, напряженность труда, время обработки информации, период реагирования на сбои, сроки решения задач, допустимое количество ошибок).

Масштабы и сложность управленческой структуры определяют следующие факторы:

1) Общая структура организации, все подразделения которой должны иметь свой орган управления.

2) Ее размеры и набор видов деятельности. Чем они значительнее, тем, при прочих равных условиях, в ней больше подразделений, многочисленнее и разнообразнее связи между ними, а поэтому сложнее управленческая структура.

3) Норма управляемости, определяемая числом подчиненных, которыми можно эффективно руководить. Ее средняя величина составляет 7—10, в том числе на высших этажах организации — 4—5, а на нижних при выполнении простых работ может достигать 20—30 и даже значительно больше. Низкая норма управляемости позволяет руководителю поддерживать постоянные контакты с подчиненными, обмениваться с ними информацией, более качественно выполнять свои функции. В то же время здесь есть опасность излишнего вмешательства в их дела. Кроме того, если численность подчиненных мала, руководители не могут реализовать полностью свои потенциальные возможности. При высокой же норме управляемости они из-за перегрузки текущими обязанностями могут потерять из виду стратегические задачи, не суметь вникнуть в особенности работы подчиненных. В результате многие вопросы останутся не до конца или совсем не решенными, ослабеют внутренние контакты.

4) Технологические факторы. В условиях всеобщей автоматизации производственных процессов, преобладания их аппаратной формы, когда не требуется постоянное присутствие человека, управленческая структура бывает более простой, чем там, где производственный персонал велик и занят выполнением сложных ручных операций.

5) На структуру управления немалое влияние оказывают экономические факторы. При недостатке средств ее максимально упрощают, чтобы снизить непроизводительные расходы.

6) Структура управления не может не находиться под влиянием человеческого фактора — социальной структуры, психологических отношений между людьми, интересов отдельных групп.

7) Структура управления может определяться естественными факторами — географическими или природно-климатическими (территориальная разбросанность подразделений, оторванность от центрального руководства, экстремальные условия их деятельности).

8) Структура управления зависит от структуры самой организации, места, которое занимают в ее рамках те или иные подразделения, являющиеся объектами управления, характера их деятельности.

На практике может иметь место отставание организационной структуры управления от потребностей его объекта. Это порождает дисбаланс, напряженность и в конце концов приводит к упадку организации.

Поэтому управленческую структуру необходимо постоянно совершенствовать, приводить в соответствие с требованиями жизни.

Эффективным управленческим структурам свойственны:

- системность, единство составляющих звеньев при четком разграничении выполняемых ими функций;

- высокая реактивность, динамичность и одновременно адаптивность к новым внешним и внутренним условиям, способность изменяться; для этого управленческая структура должна быть в минимальной степени инерционной, содержать в себе элемент, отвечающий за ее упорядочение и улучшение (например, подразделение по совершенствованию управления);

- стабильность, т. е. способность сохранять равновесие при возмущающих действиях внутренних и внешних факторов;

- простота, минимальное число должностей и уровней управления;

- оптимизация нормы управляемости;

- рациональное сочетание централизации и децентрализации принятия решений, расширение зон самоконтроля;

- обеспечение ориентации работы не на собственные нужды, а на интересы потребителя;

- деятельность в рамках законов и общепринятых норм деловой этики.

Соблюдение этих условий обеспечивает:

- успешную реализацию целей организации;

- увеличение ее гибкости, например возможности быстро менять ассортимент продукции, направления развития;

- экономичность, минимизацию затрат на единицу конечного результата.

В зависимости от характера связей выделяются несколько основных типов организационных структур управления:

1. Линейная организация управления. Должностные обязанности здесь распределены таким образом, чтобы каждый работник был максимально нацелен на выполнение производственных задач организации. Все полномочия – прямые (линейные), они идут от высшего звена управления к низшему. В числе преимуществ линейной организации – ответственность, установленные обязательства, четкое распределение обязанностей и полномочий; оперативный процесс принятия решений; простота в понимании и использовании; возможность поддерживать необходимую дисциплину. В настоящее время в чистом виде линейная структура организации нигде не используется, кроме армии, где такая структура существует на низших уровнях армейских организаций, или организаций простейших типов. В то же время она присутствует как элемент формальной структуры во всех административных организациях, в которых отношения между руководителями производственных подразделений строятся на основе принципа единоначалия. Руководителей таких служб именуют линейными руководителями. Основной недостаток линейной структуры организации заключается в невозможности использовать труд узких функциональных специалистов, что является главным препятствием к ее применению в современных многопрофильных организациях.

2. Функциональная организационная структура реализует тесную связь административного управления с осуществлением функционального управления. В этой структуре нарушен принцип единоначалия и затруднена кооперация. Практически она не используется.

3. Линейно-функциональная. Наиболее распространенным типом формальной организационной структуры выступает линейно-функциональная. Она построена на принципах привлечения к управлению высококвалифицированных профессионалов, имеющих узкую специализацию. Понятие и принципы построения линейно-функциональной организационной структуры управления были предложены Ф. Тейлором, который разработал модель широкого использования функциональных специалистов в системе управления производственной организацией. Отличительной особенностью данной структуры является то, что управление здесь осуществляется как линейными (например, руководитель организации, мастер участка), так и функциональными руководителями (например, технолог, бухгалтер и т. д.). Основными недостатками линейно-функциональной структуры управления являются: нарушение принципа единоначалия; трудности принятия и реализации согласованных управленческих решений, обеспечение их комплексности; сложность подбора руководителей высших уровней управления.

На Западе до 1950 х гг., а в России вплоть до начала 1990 х гг. преобладала линейно-штабная структура управления, которая оптимальна для крупных производственных организаций, работающих в режиме закрытых систем со стабильной средой и технологией. Данная структура выступает в виде комбинации линейной и функциональных структур: распределение власти и формальные отношения в подразделениях, созданных для производства продукции и оказания услуг, основываются на принципе линейной структуры, а во вспомогательных службах – функциональной. При этом в высших эшелонах функциональных служб формируется специальный консультативный орган при первом руководителе, а иногда и при линейных руководителях более низкого ранга – штаб. Представители штаба участвуют в разработке стратегии, принятии управленческих решений и контроле за их исполнением. Главный недостаток этой структуры – неприспособленность для работы в условиях динамичного рынка. Кроме того, для нее характерны «закупорка каналов информации» и «информационная перегрузка ключевых фигур в руководстве организации».

4. Матричная структура организации – субструктура формальной организации, созданная на постоянно-временной основе для управления проектами. Матричная структура организации соответствует матричной форме: одна сторона «матрицы» представляет собой совокупность людей и ресурсов, выделенных для осуществления инновационной деятельности на постоянной основе, а другая – людей и ресурсов, временно выделенных стабильно функционирующими подразделениями в рамках дивизиональной структуры (маркетинг, производство, научно-исследовательские и проектно-конструкторские разработки) под реализацию конкретного проекта. По завершении проекта структура, созданная на временной основе, распускается и выделенный персонал возвращается в свои подразделения.

В качестве недостатка данной структуры отмечают усложнение формальных отношений, возникновение двойного подчинения работника, что нарушает траекторию прохождения им карьеры. Кроме того, внедрение матричной структуры отрицательно сказывается на принятой системе формальных коммуникаций и субординации.

5. Дивизиональная. Стремление повысить гибкость (приспособляемость к изменениям во внешней среде) привело к появлению дивизиональных структур, создаваемых в крупных организациях. Дивизиональная структура нередко сочетается с программно-целевым подходом. В этом случае решение стоящих перед организацией задач возлагается на специально формируемые для этого отделы – проектные (рабочие) группы или подразделения. Они выделяются из состава материнской организации, им предоставляется самостоятельность, достаточная для осуществления оперативного управления. Выполнение функций, важнейших для перспективного развития организации в целом, остается в ведении центрального аппарата управления, где разрабатываются стратегии развития организации, инвестирования научных исследований и разработок.

Структурирование организации по отделениям осуществляется по одному из трех критериев: по видам выпускаемой продукции или предоставляемых услуг (продуктовая специализация), по ориентации на те или иные группы потребителей (потребительская специализация), по обслуживаемым территориям (региональная специализация). В результате ускоряется реакция организации на изменения во внешней среде, становится более тесной ее связь с потребителями. Управляют отделом специально назначенные управляющие, а не руководители функциональных служб.

Структуры рассматриваемого типа обладают большой гибкостью, достаточно просты и экономичны, позволяют организации параллельно разрабатывать несколько проектов, не меняя привычной структуры управления. Главным недостатком подобной структуры является проблема распределения ресурсов (в том числе, кадровых) между проектами, поскольку от руководителей проектов требуется не только умелое управление всеми стадиями жизненного цикла разработки, но и учет той роли, которую они играют в сети проектов данной организации.

6. Особенности управления сетевыми структурами заключаются в отказе от принципа жестко вертикальной иерархии и в переходе к принципу управления по проектам. При этом один и тот же менеджер может быть одновременно руководителем одного проекта, экспертом другого и одним из исполнителей третьего, что максимально мобилизует его внутренний потенциал, а ротация менеджеров внутри сети является одним из наиболее сильных стимулов для их развития.

Привлекательность сетевых структур объясняется очень высокими экономическими показателями, которые обусловлены двумя факторами – компетентностью и эффективностью организационной сети. Сетевые структуры являются идеальной школой повышения компетентности работников компании, поскольку к решению тех или иных задач привлекаются лучшие исполнители.

Вместе с тем в качестве недостатков сетевой структуры управления можно назвать, во-первых, чрезмерную зависимость результатов от кадрового состава, рост рисков, связанных с текучестью кадров; во-вторых, отсутствие материальной и социальной поддержки участников сети вследствие отказа от классических долгосрочных договорных форм и обычных трудовых отношений.

7. Множественная структура объединяет различные структуры на разных ступенях управления. Например, филиальная структура управления может применяться для всей фирмы, а в филиалах - линейно-функциональная или матричная.

20----------------------

Управление социально-экономическими организациями и процессами в них может строиться двумя принципиально отличными методами: бюрократическими и демократическими

В основе бюрократических методов управления лежит теория немецкого философа, социолога и экономиста Макса Вебера (1864-1920) о роли бюрократии в управлении государством и социально-экономическими организациями.

Согласно Веберу, успешное управление в социальных системах может осуществлять только особый класс специально отобранных и подготовленных людей - чиновников-бюрократов. Теория Вебера это гимн бюрократии. По его мнению, только бюрократы наделены способностью успешно управлять людьми. Основная же масса людей может выступать лишь в роли подчиненных. Бюрократическая система управления предполагает строгую иерархию, управленческую пирамиду (чем выше уровень, тем меньше начальников и тем больше власти), линейную централизацию власти, скрупулезный учет и жесткий контроль.

При бюрократической системе инициатива может идти только сверху; любая инициатива снизу подавляется. Основополагающее значение приобретают официальные руководящие документы: инструкции, писаные правила, директивы и т. п. Бюрократизм - это дословно власть канцелярии, власть бумаги. Целью работы бюрократа, его главным стимулом становится служебная карьера. Интересы дела, существо работы, достижение социально-экономических целей громогласно декларируются, но на практике бюрократу не нужны - только мешают работать. Главное искусство бюрократа-руководителя - симуляция бурной деятельности, «умение изображать». Как было кем-то остроумно замечено, «вся энергия уходит в свисток» (сегодня сказали бы - «в пиар»).

Бюрократическая система предполагает приоритет политических и идеологических целей организации над ее социально-экономическими целями.

Одним из негативных вариантов бюрократической системы управления является так называемый «демократический централизм». Формально допускается некоторая инициатива снизу при выработке решений, но незыблемым остается жесткий централизм при проведении решений в жизнь.

Бюрократическая система управления рано или поздно начинает работать «на себя». Руководство организациями вырождается: начальник подбирает себе заместителя заведомо глупее, чем он сам (чтобы не «подсидел»), заместитель заместителя оказывается еще глупее и т. д. Степень профессиональной непригодности нарастает, организация становится неуправляемой.

Бюрократические методы управления при некоторых своих преимуществах, описанных М. Вебером, в целом показали свою низкую эффективность, ярко описанную в середине XX в. английским исследователем С. Н. Паркинсоном в таких ироничных эссе, как «Растущая пирамида», «Жизнь и смерть учреждений», «Принципы отбора кадров» и др., объединенных в широко известную книгу «Законы Паркинсона», обретшую мировую известность.

Однако при всех отрицательных качествах бюрократического управления, нельзя не видеть и ряд положительных сторон, присущих такому способу управленческого регулирования: стремление к порядку, требование профессионального отбора и подготовки управляющих и их ответственности за принимаемые решения, налаженный учет и контроль и т. д. Эти положительные моменты начинают играть роль при переходе ко второй группе методов управления — демократических.

Для демократических методов управления характерны следующие признаки:

целевая направленность;

делегирование полномочий вниз по служебной лестнице;

самоуправление и самоорганизация;

вовлечение трудового коллектива и каждого работника в управление;

функциональное разделение управленческого труда;

коллегиальное принятие управленческих решений;

выбор приоритетов;

повышение роли качества продукта;

использование методов моделирования системы управления.

Конкретная реализация всех названных признаков рассматривается в соответствующих местах учебника.

В зависимости от применяемых методов управления различают следующие типы руководства предприятием, другими организациями.

Первый - диктатура. В этом случае как высший руководитель предприятия, так и все нижестоящие начальники чувствуют себя полновластными хозяевами своих подчиненных. Все решения формируются «наверху» и спускаются «вниз» без обсуждения. Главная задача подчиненных при этом - не напутать руководящего указания и вовремя доложить о его исполнении. Такой стиль характерен, когда во главе предприятия стоит плохо подготовленный и интеллектуально слабый руководитель, которого больше всего устраивает принцип: «Я начальник — ты дурак». Этому типу обычно сопутствует культ руководителя - «вождизм». Наша страна, в том числе и ее экономика, очень пострадали от подобного стиля руководства. Любопытно, что, пожалуй, раньше других заметили несуразности данного стиля замечательные сатирики И. Ильф и Е. Петров. Вспомним «Двенадцать стульев»: «Пожарные, свесив парусиновые ноги с площадки, мотали головами в касках и пели нарочито противными голосами:

Нашему брандмейстеру слава,

Нашему дорогому товарищу Насосову слава!..»

Вместе с тем бывают исключительные ситуации, в которых авторитарный тип руководства может оказаться приемлемым. Например, в чрезвычайных обстоятельствах, когда на размышления и обсуждения нет времени.

Второй тип руководства - либеральная автократия. В этом случае начальник иногда снисходит и выборочно выслушивает мнения подчиненных (обычно избранных и приближенных к особе руководителя). При выработке решений частично учитывается мнение «низов». Данный тип руководства на фоне деспотии выглядит весьма привлекательно, однако он несет в себе большую часть пороков авторитарного типа, в том числе главный - почти полное отсутствие обратной связи.

Третий тип руководства — демократический централизм. Руководитель выслушивает предложения подчиненных, но принимает решения единолично, основываясь на мнении большинства, после чего решение становится обязательным для всех, в том числе и для несогласных с ним. Мнение меньшинства при этом обычно игнорируется. Данный тип руководства - шаг вперед по сравнению с диктаторским, авторитарным. Однако и он нередко подавляет инициативу, новаторские предложения отбрасываются как не собравшие большинства голосов (смелые новации, как правило, поначалу рождаются в головах меньшинства).

Четвертый — последовательно, или подлинно демократический тип руководства. В этом случае решения готовятся коллегиально. Каждый член коллектива независимо от его положения на иерархической лестнице имеет одинаковое право голоса. По принципиальным вопросам права меньшинства обеспечиваются путем соблюдения принципа консенсуса (общего согласия) за счет взаимных уступок, компромиссов. Уместно привести по этому поводу следующее малоизвестное высказывание, принадлежащее Льву Толстому: «Для того чтобы приказание было наверняка исполнено, надо, чтобы человек выразил такое приказание, которое могло бы быть исполнено». Руководитель выступает здесь в качестве координатора. Данный тип руководства характеризуется наиболее развитой и полной обратной связью, что помогает избежать многих ошибок управления.

Сравнительный анализ рассмотренных типов руководства показывает, что, несмотря на большую приемлемость сегодня последнего типа, три остальных в той или иной мере имеют ограниченное право на существование в конкурентных условиях обстановки и деятельности предприятия.

Центральным вопросом социально-экономических преобразований, прошедших в нашей стране в 90-х гг. прошлого века, явился переход от командно-нажимных к экономическим, рыночным методам управления. Однако переход к экономическим методам управления не означает их абсолютизации: наряду с ними продолжают существовать в новом качестве и другие известные методы управления, в том числе и административные. Совокупность современных методов управления и является тем средством, рычагом, с помощью которого можно добиться, чтобы каждый работающий на предприятии делал то, что нужно для достижения общей цели труда.

Нельзя не отметить, что сегодня на первый план выходят экономические, социально-психологические и воспитательные методы управления. Что касается методов административных, то они становятся вспомогательными, занимают подсобное место. Кратко остановимся на каждом из названных методов управления.

Прежде всего об экономических методах. К этой группе относят методы экономической целесообразности, стимулирования, ценообразования, финансирования, кредита. Не останавливаясь пока на содержании этих методов, отметим присущее всем им главное качество. Это методы, основанные на глубоком материальном и духовном интересе работающего к результатам своего труда. Создание такого интереса, однако, не может ограничиваться только наличием зарплаты, премии и т. п. Экономическое управление отличается тем, что работающий приобретает глубокий, кровный интерес к конечному результату своего труда. Стимулирование труда работников не должно ограничиваться только деньгами. Ценится получение предприятием и всеми работающими полезного и нужного людям конкретного конечного результата - качественных продуктов, одежды, зданий, машин. Таким образом, стимулируется не сам факт труда, а его ко­нечный результат. Переход к экономическим методам управления в нашей стране потребовал серьезных преобразований в экономике предприятия, новых, соответствующих принципиально иным социально-экономическим условиям и принципам организации общества порядка финансирования и стимулирования труда.

Существуют, однако, управленческие задачи, с которыми экономические методы справиться не могут. Это такие, где нужно, как говорят, «власть употребить». Для решения этих задач и сегодня сохраняются организационно-распорядительные или, короче, административные методы управления. К административным методам можно отнести регламентирование, нормирование, инструктирование, распорядительные воздействия. Подробнее об этих методах мы еще поговорим.

Управление может дать необходимые результаты лишь в^ том случае, если опирается на знание мотивов и закономерностей поведения в процессе трудовой деятельности всего персонала и ка­ждого работника в отдельности. Для того чтобы наиболее полно реализовать возможности людей в процессе общественного труда, учесть и использовать индивидуальные особенности психики работающих, применяются так называемые социально-психологические методы управления. К этой группе методов тесно примыкают воспитательные методы управления, направленные на формирование у работников и коллектива качеств, способствующих достижению целей управления. О социально-психологических и воспитательных методах речь пойдет дальше.

Важно отметить, что эффективное управление возможно лишь на основе сочетания, неразрывного единства всех четырех групп методов - экономических, административных, социально-психологических и воспитательных. Лишь их совместное взаимосвязанное применение способно сделать труд рациональным, продуктивным и привлекательным одновременно, а его результаты - эффективными, полезными обществу и каждому из работающих. Но главные из этих методов, как уже отмечалось, -методы экономические.

21 Коммуникации в процессе управления

1.1Коммуникационный процесс, его элементы и этапы

Коммуникационный процесс – это обмен информацией между двумя и более людьми.В коммуникативном процессе выделяют четыре базовых элемента:

а)отправитель– лицо, генерирующее идеи или собирающее информацию и передающее ее;

б)сообщение -собственно информация,закодированная с помощью символов;

в)канал, т.е. средство передачи информации;

г)получатель- лицо (лица),которому(ым)предназначена информация.

При коммуникационном процессе отправитель и получатель проходят несколько взаимосвязанных этапов (рисунок1). Их задачей является составление сообщения,выбор и использование определенного канала для его передачи таким образом, чтобы его стороны поняли и разделили исходную идею.

1.Зарождение идеи и отбор сведений. Отбор бывает случайным или целенаправленным,выборочным или сплошным,предписанным или инициативным,произвольным или основывающимся на определенных критериях.

2.Кодирование информации и выбор канала.Здесь информация облекается в ту форму, в которой будет доступна и понятна получателю,например, письменную,табличную,графическую,звуковую,символическую и т.п. Подбирается и подходящий способ (канал)ее трансляции:устный, письменный,с помощью различного рода искусственных сигналов или условных знаков.

3.Передача информации.Она возможна сразу несколькими способами. Если информация важна, считается,что не стоит ограничиваться одним каналом,а нужно по возможности дублировать этот процесс по нескольки,не злоупотребляя,однако, составлением по каждому поводу документов,иначе поток бумаг может захлестнуть. [2, с. 447]

4. Декодирование(перевод символов отправителя в мысли получателя).Здесь получатель воспринимает,расшифровывает и осмысливает информацию.

Отправитель же ждет, что получатель каким-то образом подтвердит факт получения сообщения,степень понимания или непонимания его смысла,иными словами,установит обратную связь.

В идеале это должно происходить без промедления(по возможности обусловливаться заранее), облекаться в форму, соответствующую ситуации, учитывать возможности восприятия.Сигналами обратной связи при устной коммуникации могут быть уточнение,обобщение,выражение чувств. Поскольку они могут быть достаточно слабыми, за реакцией иногда требуется специально наблюдать.

Устойчивая обратная связь в процессе коммуникации позволяет существенно повысить надежность обмена информацией и хотя бы частично избежать ее потерь, различных помех, искажающих смысл сообщения.

Коммуникация считается успешной, если получатель информации понимает ее содержание адекватно тому смыслу, который в нее вкладывает отправитель(менеджер).

В число факторов,влияющих на восприятие,входят:

1. Ситуация,в которой человек получает информацию.Благоприятная ситуация сглаживает восприятие негативной информации,а неблагоприятная,наоборот, обостряет восприятие негативной,но ослабляет восприятие позитивной.

2. Глубина видения положения дел предполагает,что человек с широким кругозором и познаниями легче воспринимает любую информацию и спокойно реагирует на изменение ситуации.

3. Личные и социальные особенности отправителя(его статус)заключается в том, что чем ниже его положение в обществе, тем настороженнее получатели в процессе коммуникации относятся к предоставленным им сведениям.

4. Стереотипы(менталитет,мировоззрение)стандартизирует восприятие человеком информации,облегчают его,но делают чрезмерно субъективным и искаженным.

5. Предрассудки.Присущи в основном малообразованным людям и заключаются в формировании мнения до знакомства с информацией.

6. Отсутствие интереса.Обуславливается отсутствием побуждающих мотивов к восприятию информации(материальных выгод, возможных потерь и т.д.).

7.Различное понимание символов, с помощью которых передается информация.Даже в некоторых странах различные символы имеют различное значение. Например,собака в некоторых странах является«нечистым»существом, или тигр – в некоторых странах это символ силы,а у жителей Таиланда и Индии вызывает чувство страха.

1.2Классификация коммуникаций в процессе управления

Классификация коммуникаций в процессе управления представлена в таблице 1.Рассмотрим их более подробно.

В первую очередь коммуникации в процессе управления делятся на внешние и внутренние.

Внешние коммуникации– это обмен информацией,который происходит между предприятием и внешней средой.Они позволяют предприятию быть в курсе потребностей потенциальных покупателей,работы поставщиков,посредников и конкурентов,а также отслеживать новые тенденции в науке (изобретения,технологии),изменения в политико-правовой,экономической и социально-культурной среде.

От эффективности организации процесса внешних коммуникаций зависит успех фирмы. Чем выше скорость передачи информации на предприятии и чем она достовернее,тем продуктивнее оно работает.Примером последствий предоставления недостаточно достоверной информации является известное лекарство для беременных женщин – теназадрин,которое использовалось во всем мире и привело к рождению огромного количества детей с неразвитыми конечностями.Оно рекламировалось как универсальное безопасное средство, тогда как испытания не были окончательно завершены. В результате фирма, производящее и реализующее эту продукцию,понесла огромные убытки и подорвала свой имидж.

Внутренние коммуникации– это коммуникации внутри предприятия,между различными сотрудниками.Внутренние коммуникации подразделяются на:

а) восходящие коммуникации– это процесс передачи информации от исполнителей(подчиненных)к руководителю.Данный вид передачи информации чаще всего реализуются в виде отчетов о деятельности сотрудника или подразделения или рационализаторских предложений;

б) нисходящие коммуникации– это процесс коммуникации между руководителем и его подчиненными.Реализуется в виде передачи подчиненным указаний;

в) горизонтальные коммуникации– это процесс обмена информацией между сотрудниками одного уровня(линейными руководителями,которые не подчиняются друг другу).Горизонтальные коммуникации происходят с целью обмена результатами работ, опытом и личной информацией.

Есть друга классификация внутренних коммуникаций,в которой управленческие коммуникации подразделяются на:

межуровневые;

коммуникации по восходящей (снизу вверх);

между подразделениями и отделами;

между руководителем и рабочей группой (сверху вниз);

неформальные коммуникации.

Помимо разделения на внутренние и внешние,коммуникации подразделяются на вербальные и невербальные.

Вербальные коммуникации– это процесс общения при помощи слов,которые могут быть письменными и устными. При работе предприятия особое значение имеет письменная форма (документооборот),так как при судебных разбирательствах во внимание берутся не устные договоренности,а письменные доказательства.

Невербальные коммуникации– это общение с помощью мимики,жестов, поз,взглядов (недаром встречается выражение«говорящий взгляд»).

В процессе коммуникации вербальные и невербальные символы могут дополнять друг друга, а могут противоречить.Это связано с тем, что невербальное общение идет на подсознательном уровне и человек редко может контролировать свои поступки.В настоящее время невербальному общению уделяется особое внимание,так как оно более достоверно характеризует человека как личность и выявляет его истинные намерения.

Так же по средствам различают речевую коммуникацию(письменную или устную),паралингвистическую коммуникацию(жест, мимика,мелодия) и вещественно-знаковую коммуникацию(образцы продукции,изобразительное искусство).

-----------------------

22

В настоящее время в мире происходят постоянные изменения условий и факторов работы управленческого персонала, поэтому проблематика данной курсовой работы по-прежнему несет актуальный характер. Это связано, прежде всего с тем, что эффективность и результативность управления - один из основных показателей совершенства управления на предприятии- определяется путем сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Результат работы менеджера, как и эффект управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной. Поэтому на практике результативность работы менеджера чаще всего определяется аналитическим или экспертным путем, сопоставлением многих элементов, как-то: производительность, степень достижения цели, управляемость, ритмичность работы, прирост качества. Объектом курсовой работы является менеджер. Предметом курсовой работы – система условий и факторов результативной работы менеджера. Целью работы является изучение условий и факторов результативной работы менеджера на современном этапе развития менеджмента как науки. Цель позволила сформулировать задачи, которые решались в данной работе: 1. Рассмотреть роль и место менеджера в организации; 2. Дать определение понятиям менеджера, его функциям, задачам и рассмотреть основы этики; 3. Рассмотреть условия и факторы результативной работы менеджера в организации, в частности рассмотреть содержание и условия результативной (эффективной) работы менеджера; 4. Основные методы оценки результативности труда менеджера; 5. Рассмотреть стили управления, как фактор результативной работы менеджера на предприятии. Работа состоит из введения, 2 глав, выводов (заключения), списка литературы. Во введении обоснована актуальность выбора темы, определены предмет, объект, цель и соответствующие ей задачи. В первой главе рассмотрены вопросы, связанные с местом и ролью менеджера в организации. Определяются основные понятия менеджера, его функций, задач и этики. Определена роль менеджера в организации В главе второй, рассмотрены условия и факторы результативной работы менеджера в организации. Результаты исследования могут быть применены на практике.

Заключение

На основании вышеизложенного можно сделать ряд выводов: Менеджер - это менеджер или управляющий, занимающий постоянную должность и наделенный полномочиями в области принятия решения по конкретным видам деятельности фирмы, функционирующей в рыночных условиях. Предполагается, что принимаемые менеджером решения являются обоснованными и вырабатываются на базе использования новейших методов управления: многовариантных расчетов с помощью компьютерной техники. Процесс управления состоит из четырех взаимосвязанных функций: планирования, организации, мотивации и контроля. Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать члены организации, чтобы достичь этих целей. Организовывать - значит создавать некую структуру. Существует много элементов, которые необходимо структурировать чтобы организация могла выполнять свои планы и тем самым достигать своей цели. Одним из этих элементов является работа, конкретные задания организации. Задача функции мотивации заключается в том, чтобы члены организации выполняли работу в соответствии с делегированными им обязанностями и сообразуясь с планом. Руководители всегда осуществляли функцию мотивации своих работников, осознавали они это сами или нет. Контроль - это процесс обеспечения того, чтобы организация действительно достигает своих целей. Содержание и условия работы сотрудников, и в том числе менеджеров, определяет предприниматель (в соответствии с законом и договором). Профессиональная задача менеджера - служение клиентам, сотрудникам, инвесторам и обществу, приведение в равновесие противоречащих друг другу результатов. Профессиональная деятельность менеджера осуществляется в сфере управления и бизнеса в различных организационных подразделениях государственных предприятий, акционерных обществ и частных фирм. Роль менеджера является «набором определенных поведенческих правил, соответствующих конкретному учреждению или конкретной должности». В своих работах Минцберг выделяет 10 ролей, которые, по его мнению, принимают на себя руководители в различные периоды и в разной степени. Он классифицирует их в рамках трех крупных категорий: межличностные роли, информационные роли и роли по принятию решений. В повседневной работе менеджер должен постоянно (а не случайно) получать результаты, иметь личный план работы, четко планировать деятельность подчиненных, делегировать им необходимые права и ответственность, обеспечивать четкую оценку деятельности подчиненных, обеспечить деятельность подразделения независимо от себя (например, подготовив заместителя), гордиться собою и подчиненными, желать сотрудничать, разрешать конфликты и т. д. Оценка результативности труда – одна из функций по управлению персоналом, направленная на определение уровня эффективности выполнения работы руководителем или специалистом. Она характеризует их способность оказывать непосредственное влияние на деятельность какого-либо подразделения или управленческого звена. В основном, оценка результатов деятельности служит трем целям: административной, информационной и мотивационной. При этом важное практическое значение имеет правильное определение количественных или качественных показателей, отражающих конечные цели организации или подразделения. Показатели оценки выступают в виде критериев, учитывающих качество выполняемой работы, ее количество и т. п. К факторам результативности относятся: оперативность работы, напряженность, интенсивность, сложность труда, качество труда, и т.д. Оценка результатов труда менеджера базируется на следующих принципах: учет широкой и узкой эффективности органов управления; определение результатов труда работников на базе функции органов управления и обязанностей их работников; использование двухсторонней шкалы оценки результатов труда; локальность критериев оценки результатов труда; использование коэффициентов трудового вклада работников. Для оценки результативности труда применяются различные методы, такие как: управление по целям, метод шкалы графического рейтинга, вынужденный выбор, описательный метод, метод анкет и сравнительных анкет, метод решающих ситуаций, метод шкалы рейтинговых поведенческих установок, метод наблюдения за поведением. Наиболее широко в организациях всего мира используется метод управления по целям (УЦ) для оценки результативности труда менеджеров. Главная сложность в оценке эффективности менеджера, и особенно его труда, заключается в четком определении количества и качества «выходного продукта». Как было установлено, эффективность складывается из соотношения результатов и затрат. Относительно быстрое и качественное повышение результативности труда, представляет собой сложную, трудоемкую задачу, особенно труднореализуемую в современных условиях. Стиль управления - типичная манера и способ поведения менеджера. Стили могут классифицироваться по разным критериям. Критерий участия исполнителей в управлении. Наиболее четко здесь различают три стиля: - авторитарный (единолично менеджер решает и приказывает - сотрудники исполняют); - сопричастный (сотрудники участвуют в той или иной мере в принятии решений); - автономный (менеджер играет сдерживающую роль - сотрудники решают сами, обычно большинством) Успех стиля управления можно оценивать по воздействию на прибыль и издержки. При оценке надо также использовать критерии, относящиеся к задачам: - по разработке продукции, - организации, - управлению персоналом (продолжительность отсутствия, удовлетворенность работой, готовность к перемене работы, чувство собственного достоинства, творческие качества, инициативность, готовность к учебе). Наконец, применение стилей управления имеет определенные ограничения (правовые, этические, ценности предпринимательства). Таким образом, можно сделать вывод, что поведение менеджера должно соответствовать ситуации, гибкость стиля является важным признаком качества менеджера. Следует не только менять стиль управления, но и создавать соответственные ситуационные условия (формировать ситуацию через подбор кадров, изменять оргструктуры и организацию труда).

23-----------------------

Эффективность менеджмента — результативность управленческой деятельности,которая определяется через эффективность (результативность) основной деятельности.

Критериями результативности деятельности организации (по Синк Д.С.) являются:

1. Действенность — степень достижения целей организации.

2. Экономичность — соотношение необходимого и фактического расхода ресурсов.

3. Качество — соответствие характеристик продукции (услуг) стандартам и требованиям потребителей.

4. Прибыльность — соотношения между доходами и суммарными издержками.

5. Продуктивность — соотношение объема продукции (услуг) за определенный период в натуральных, стоимостных и других показателях и затрат ресурсов,соответствующих данному объему продукции (ресурсов: трудовых, материальных,финансовых и др.).

6. Качество трудовой жизни — условия труда работников.

7. Инновационная активность — внедрение новшеств в различных функциональных областях деятельности организации.

Экономическими показателями эффективности управления являются

где: Эу — показатель эффективности управления, Zу — затраты на управление, П — прибыль организации.

где: Кч — коэффициент численности управленческих работников,

Чу — численность работников управления,

Ч — общая численность работников организации.

где: Кз — коэффициент затрат на управление, Зу — затраты на управление, 3 — общие затраты организации.

где: Кзп — коэффициент затрат на управление на единицу выпускаемой продукции (оказываемых услуг),

Зу — затраты на управление,

ОП — количество или объем выпускаемой продукции (услуг).

2. Признаки эффективного менеджмента

Т. Питерc и Р. Уотермен провели исследования «образцовых компаний»,которые на протяжении 20 лет показывали высокую эффективность основной деятельности. Все образцовые компании обладали рядом сходных признаков, которые обеспечили данную эффективность. Они выделили следующие признаки эффективного менеджмента.

1. Максимальное внимание потребителям.

Перевернутая основанием вверх пирамида подчеркивает подход образцовых компаний; нужды потребителей определяют всю деятельность предприятия, а персонал, непосредственно контактирующий с потребителями, —важнейшая категория работников (см. рис. 1.).

2. Человек - главный ресурс организации.

Образцовые компании рассматривают каждого работника как источник идей, а не просто как пару рабочих рук. Управление персоналом строится с учетом психологических особенностей, присущих большинству людей.

3. Ориентация на действие.

Не отрицая важность стратегического планирования, маркетинговых исследований и других научных методов, образцовые компании непрерывно экспериментируют, внедряют новые продукты, новые технологии, новые процедуры и т.д. Экспериментирование действует как форма эффективного приобретения новых знаний, которое оказывается менее дорогостоящим и более полезным, чем многие другие методы.

4. Развитие самостоятельности и предприимчивости.

Образцовые компании отличают децентрализация управления, развитие самостоятельности, предприимчивости.

Предприимчивость, атмосфера поиска создается поддержкой энтузиастов, развитием всех форм деловых контактов между сотрудниками, коллегиальностью управления.

5. Ориентация на общефирменные ценности.

Во многих образцовых компаниях повсеместно употребляются истории,лозунги и легенды, связанные с этапами развития организации, а также деятельностью ее видных руководителей и специалистов, которые оказываются очень важными, выражая общие укоренившиеся ценности организации, т.е. ее культуру.

Чем сильнее культура организации и чем в большей степени она ориентирована на рынок, тем меньше нужны директивные наставления,организационные схемы, подробные процедуры и правила.

6. Верность своему делу.

Некоторая степень диверсификации становится основой устойчивости организации. Но неразборчивая диверсификация — наименее успешная стратегия.

7. Простота и скромность.

Руководство образцовых компаний, нацеленное на постоянное совершенствование, не допускают никаких излишеств, стремится к максимальной рациональности.

8. Сильные лидеры.

Ценности и методы менеджмента, превращающие организации в образцовые, устанавливаются и развиваются под влиянием сильных, харизмических лидеров.

24 ---------------------------

Классификация нововведений на основе четырехсферной модели общественной жизни

Наиболее общим понятием для всех нововведений является среда внедрения, или сфера общественной жизни. Согласно современной философской модели мира, разработанной проф. Комаровым В.Д., общественную жизнь принято рассматривать как четырехсферную модель, включающую материальную, социальную, духовную и политическую сферы. В соответствии с этим и нововведения могут быть объединены в классы (первый уровень группировки), соответствующие названным сферам:

1) технические - нововведения в материальной сфере; направлены на повышение эффективности функционирования устройств (техники) и способов (технологии), а следовательно, и создаваемых с их помощью продуктов: снижение издержек производства (эксплуатации), улучшение экологии и т.д.;

2) социальные - нововведения в социальной сфере, связаны с прогрессом человека, повышением эффективности функционирования человеческого ресурса, улучшением отношений между человеком и обществом и т.д.;

3) нововведения в духовной сфере - это новые методы создания и распространения знаний, навыков, представлений, идей, духовно-культурных ценностей и т.д.;

4) нововведения в политической сфере - это новые принципы формирования и функционирования властных и выборных структур, новые функции государственного, муниципального и т.п. управления.

Управление нововведениями в условиях рынка - это управление на основе самоорганизующихся процессов, при опосредованном регулировании направлений их развития. В свою очередь, управление нововведениями на основе экономических методов является той частью общей системы регулирования, которая опирается на знание экономической сущности, с одной стороны, - внешнего принуждения конкуренции, а с другой, - системы общественных, корпоративных и личных интересов участников производства и потребления материальных благ.

26 ----------------------------

Профессиональная культура управления имеет свою специфику, что позволяет ее выделить как относительно самостоятельное явление, имеющее свои закономерности организации, развития.

Она характеризует поведение и отношения людей одной из малых социальных групп, но в то же время распространяется на все другие явления в обществе. Потому-то вопрос о том, насколько адекватно ситуации в обществе происходит становление новой культуры управления, волнует не только специалистов, исследователей и профессионалов-управленцев, но и всех тех, кто так или иначе находится в системе общественных отношений.

Как подсистему государственного управления профессиональную культуру управления следует отнести к системам «неравновесным», с преобладанием субъектобъектной направленности.

Термин «профессиональная культура управления» не закреплен в словарях, имеет множество синонимов (управленческая культура, профессионально-нравственная культура труда, профессиональная этика, профессионализм и т.д.), его можно встретить на страницах экономической, социологической, политической, культурологической литературы.

Система профессионально-управленческой культуры может быть понята и изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне государственной службы как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его стилем работы, который нормируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и современных ориентации; 3) на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар управленческих технологий.

Нельзя согласиться с постановкой вопроса о массовой управленческой культуре, т.е. «управленческой культуры практически всего населения»1, по крайней мере в ближайшей перспективе. Объективных и субъективных условий для реализации конституционной установки на народовластие, а уж тем более на полное его правление сегодня нет. Идею реального участия масс в управлении, если не реанимировать утопии «развитого социализма», можно отнести к разряду перспективных, а использование термина «массовой управленческой культуры» затушевывает истинное состояние профессиональной культуры управления.

Профессиональная культура субъектов управления вычленима лишь в абстракции. В реальности она вплетена в различные другие культуры субъекта: политическую, правовую, информационную, нравственную, которые в свою очередь связаны с культурой общества.

Системный подход к профессиональной культуре государственного служащего позволяет увидеть структуру профессиональной культуры управления, состоящую из таких важнейших компонентов как: политическая культура; правовая культура; нравственная культура; собственно управленческая как технологический компонент — т.е. профессионализм.

27-----------------------------

Обычно руководитель — ключевая фигура в коллективе. От того, как он ведет себя с людьми, каким образом и во что он вмешивается (либо не вмешивается), что он делает для своих подчиненных, зависит очень многое.

Быть хорошим руководителем, как считают специалисты, — это прежде всего иметь хорошие отношения с подчиненными. При хорошем руководстве становится интересной и работа подчиненных. При плохом руководителе подчиненные отбывают оплачиваемую трудовую повинность.

Руководитель должен располагать к себе подчиненных, так как именно от эффективности их работы, от качества исполнения ими его заданий зависит благополучие не только производства (фирмы), но и его личное благополучие. Руководитель не может сам делать всю работу на фирме.

Руководитель не должен считать себя специалистом во всех вопросах, решаемых коллективом. Пост, который занимает руководитель, механически не делает его более компетентным во всех вопросах, чем его подчиненные.

Руководитель, не компетентный в каких-либо специальных вопросах, не должен стесняться того, что знает меньше подчиненного. Обратившись к подчиненному с такими примерно словами: "В этом вопросе вы более компетентны, чем я, каково ваше мнение?", — руководитель, с вниманием относящийся к квалифицированным мнениям подчиненных, обеспечивает себе хороший деловой контакт с ними, приобретает репутацию человека, лишенного зазнайства и чванливости.

Руководителю следует относиться ко всем сотрудникам ровно и выдержанно вне зависимости от личных симпатий и антипатий, установить порядок, когда любой сотрудник в достаточно короткий срок сможет встретиться с ним и обсудить любой вопрос.

Руководитель обязан принимать решения, требовать их выполнения от подчиненных. Руководитель только в том случае сможет наладить работу сотрудников, если будет систематически требовать от них выполнения их задач. Попустительство в этом вопросе приводит к безответственности, расхлябанности, волоките, что дезорганизует всю работу в коллективе. В то же время руководитель должен нести ответственность за принятое решение, т. е. не перекладывать ответственность за принятие нужного решения на подчиненных.

Служебный этикет обязывает руководителя уметь организовать дело так, чтобы служебные обязанности подчиненных были четко разграничены и каждый был ответственен за порученный участок работы.

Доверие к человеку следует сочетать со строгим контролем исполнения порученных заданий, должностных обязанностей.

Умение признавать ошибку перед людьми — это качество сильного и умного руководителя, который много знает, умеет, но — ничто человеческое ему не чуждо — он может ошибаться.

Менеджер не должен допускать раздражительности, грубости и равнодушия к людям. Это унижает человека, отражается на отношении к делу, эффективности труда.

Допущенная менеджером грубость или резкость подавляет человека, лишает интереса к работе, способности творчески мыслить.

Менеджер должен оберегать авторитет подчиненных. Умный руководитель не будет приписывать себе заслуги подчиненных.

Чувство юмора может сделать вашу беседу по-настоящему интересной и содержательной. Но шутить следует осторожно, соблюдая чувство меры. Шутка не должна быть оскорбительной ни для кого.

С людьми старшими по возрасту неприлично позволять себе шутки, так как это может быть воспринято нарушением должного к ним уважения и почтения. Вышестоящие лица не должны позволять себе шуток со своими подчиненными, так как подчиненные вряд ли смогут ответить тем же.

Руководителю следует быть непримиримым к лести. Нет лучшего способа усыпить бдительность человека, чем лесть, так как иногда трудно отличить, где лесть, а где проявление действительного уважения. Руководитель должен пресекать любое восхваление его достоинств.

Руководитель не должен без особой необходимости отдавать распоряжения "через голову" нижеследующего руководителя, подрывая его авторитет.

Некоторые руководители позволяют себе употреблять крепкие выражения в присутствии подчиненного и в разговоре с ним. К сожалению, не все современные руководители получили хорошее воспитание. Многих из них это совсем не тяготит, наоборот: ненормативная лексика, по их мнению, является признаком власти. Перевоспитывать шефа нельзя — дело гиблое, главное для подчиненного не опускаться до этого уровня самому.

28 ----------------------------------

Поведение государственного служащего в административной организации прежде всего определяется организационной куль¬турой, включающей доминирующие нормы и ценности, приня¬тый кодекс поведения, устоявшиеся ритуалы, профессиональ¬ный язык, определенную социальную память. Организация может действовать эффективно при условии реализации основных функций организационной культуры: — внешней адаптации и внутренней интеграции служащих; — развития организации в направлении доминант социального целеполагания; — регуляции и социального контроля; — воспитания у персонала тех качеств, которые обеспечивают стабильность и развитие организации. Применяя методологию целостного подхода к анализу организационной культуры1, можно определить десять характери¬стик ее содержания. 1. Осознание себя и своего места в организации. Одни культуры ценят сдержанность в проявлении служащим своих внут¬ренних настроений, другие поощряют их проявление, в одних случаях творчество выражается через сотрудничество, а в дру¬гих— через индивидуализм. 2. Коммуникационная система и язык общения. В каждой административной организации используются определенные стандарты устной;, письменной, невербальной коммуникации, открытость которой очень различна в зависимости от функци¬ональной направленности. Применяемый профессиональный жаргон, аббревиатуры, жестикуляция и стиль речи определя¬ются отраслевой и территориальной принадлежностью органи¬зации, существующими традициями, личностями руководите¬лей и неформальных лидеров. 3. Внешний вид, одежда. Разнообразие униформ и спец¬одежды, степень опрятности, применение косметики, прическа и многое другое во внешнем виде отражают наличие множества микрокультур. В одних организациях эти стандарты закрепле¬ны в документах, например, дипломатическая служба, тамо¬женная служба, органы МВД, учреждения Аэрофлота. В других — подобные правила передаются вновь принятым на служ¬бу сотрудникам руководителями или коллегами, рекомендуют¬ся через образцы. В 40-е годы, например, все советские служа¬щие стремились носить военную или полувоенную форму, как это делали руководители страны. 4. Привычки и традиции в области питания. Организация питания, наличие или отсутствие специальных мест для питания служащих, разрешение приносить с собой еду и готовить ее в перерывах, питание сотрудников разных подразделений и структур вместе или раздельно. На первый взгляд, эти правила не представляются значимыми, но это далеко не так. Работоспособность людей, их благожелательное настроение и здоровье во многом зависят от режима труда и отдыха, от рационального питания, от возможности неформального общения во время перерывов. 5. Отношение к служебному времени и его использование, степень точности и относительности времени у сотрудников, соблюдение временного распорядка и поощрение за это. Для государственных служащих, у которых может быть ненормированное служебное время, вопрос его использования является профессиональным, будучи одновременно культурным фактором. Регламентация времени проведения совещаний, собраний, конференций, приема граждан, сроков обработки служебных документов формализует многие процедуры аппаратной работы. Но еще более важным становится пример руководителей и их реакция на несоблюдение установившихся в организации традиций использования служебного времени. 6. Взаимоотношения между сотрудниками, характер отношений по полу и возрасту, статусу и роли, опыту и знаниям, рангу и протоколу, религии и гражданству. Степень формализации этих отношений, получаемая поддержка, способы разрешения конфликтов. В практике государственной службы имеют место технологии создания так называемой «сильной организацион¬ной культуры», в которой имеется набор четко определенных представлений о нормах взаимоотношений, одобряемых органи¬зацией. Такие представления вводятся и поддерживаются с помощью ритуалов и церемоний, посредством выдвижения героев, олицетворяющих общие цели, путем создания символов. 7. Ценности и нормы. Ценности — это желательное, пред¬почтительное для данной организации состояние социальных связей, принципов и практики взаимоотношений, критерий оценки реальных явлений. Ценности определяют смысл целенаправленной деятельности и тем самым регулируют взаимодействие. Нормы — набор предположений и ожиданий в отношении определенного типа поведения. Среди имеющихся в научной литературе представлений о ценностях организации можно назвать такие, как удовлетворенность неформальным общением («хороший коллектив»), справедливость распределения трудовой нагрузки, система статусов, объективность оценки вклада каждого сотрудника в общее дело, социальная защита, оптимальная структура организации (четкая и понятная система субординации и иерархии). В каждой организации есть декларируемые ценности и ценности реальные, которые можно выя¬вить с помощью конкретно-социологических исследовании. Так, например, для государственных служащих декларируемой ценностью является «служение общественному благу», а реальными ценностями можно считать карьеру, творческую самореализацию, престиж и социальный статус. Немаловажной ценностью у современных государственных служащих является и ценность материальных благ. Что касается норм организационной культуры, то для государственных служащих принципиально важны добросовестное отношение к делу, дисциплинированность, ответственность, инициативность. Именно эти нормы были на¬званы государственными служащими приоритетными во время исследования, проведенного социологами Российской академии государственной службы в декабре 2002 г2. 8. Вера в руководство, в успех, во взаимопомощь, в справедливость. Эта вера целенаправленно поддерживается за счет гуманизации статуса («коллеги», «единая команда»), путем создания и распространения служебных мифов, идеализации истории организации. Особенно важно сформировать веру у молодых начинающих чиновников. Организационная культу¬ра, разумеется, имеет объективные тенденции формирования. Но наряду с ними большое значение имеет целенаправленная деятельность самой организации по созданию, укреплению, со¬хранению и передаче достижений организационной культуры. 9. Процесс развития служащего и его обучения. Существование структур и традиций адаптации, процедуры информиро¬вания персонала, подходы к объяснению причин тех или иных событий в организации, поощрение профессионального роста, мотивация сотрудников. 10. Служебная этика, традиции отношения к выполнению должностных обязанностей, разделение и замещение работы, качество и оценка деятельности, формы вознаграждения. Содержание организационной культуры может быть рассмотрено на трех уровнях. На первом уровне фиксируются видимые внешние факты, например, архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемое поведение, лозунги, тради¬ционный язык. На втором уровне изучению подвергаются цен¬ности и верования, разделяемые сотрудниками, в соответствии с тем, насколько они отражены в символах и языке. На тре¬тьем уровне, включающем базовые предположения, возникает необходимость специального исследования организационного поведения3. Организационная культура любой административной организации всегда отличается конкретными особенностями. В за¬висимости от многих объективных и субъективных факторов, можно выделить следующие типы организационной культуры. Во-первых, исторические типы организационной культуры, демонстрирующие влияние преобладающих в обществе в опре¬деленный исторический период норм и ценностей на деятельность государственных служащих. Во-вторых, национальные типы организационной культуры, в которых доминируют принципы организации общественной жизни отдельных стран, например, японский, американский, голландский опыт. В-третьих, типы, выделенные голландским исследователем Г.Гофштеде, который сформулировал четыре модели организа¬ционной культуры по следующим основаниям: дистанция власти, индивидуализм — коллективизм, стремление к избежанию неопределенности, мужественность — женственность. В-четвертых, «вертикальная и горизонтальная» организационные культуры. Первая характерна для учреждений, представляющих иерархию организационных структур и систему взаимосвязанных процессов. Вторая обращает внимание на культуру рабочих процессов, которые чаще всего горизонтальны. В-пятых, типология американского социолога С.Ханди, бази¬рующаяся на распределении власти. Первый тип — культура власти, где особую роль играет лидер. Второй тип — культурароли, где прежде всего важны функции служащих. Третий тип — культура задачи, характерная для организаций, работающих на ' одну, часто экстремальную цель. Четвертый тип — культура лич¬ности, где на первом месте цели служащего. В административной среде выделяются также профессиональная культура и административная культура. Среди государ¬ственных служащих имеются профессиональные группы, отличающиеся спецификой выполняемых функций. Культура доми¬нирующего вида деятельности и выступает как профессиональная культура. Что касается административной культуры, то это культура определенной группы государственных служащих, сформиро¬вавшейся управленческой команды. Административная культура определяется формой реализации отношений субордина¬ции и представляет собой своеобразный синтез организационной и профессиональной культуры. В связи с наметившейся тенденцией превращения социальной общности государственных служащих в корпорацию соци¬альных менеджеров есть основания говорить о корпоративной культуре государственных служащих. Корпоративные интере¬сы отражают устойчивые, сущностные интересы группы служащих, которые связывают совместную реализацию своих по¬требностей с государственной службой. В условиях постепенного становления в России системы социального партнерства кор¬поративная культура будет приобретать все большее значение, особенно во взаимоотношениях государственной службы с вне¬шним окружением в лице профсоюзов и предпринимателей. Корпоративную культуру нельзя отождествлять с проявлениями негативного корпоративизма, когда отдельные государ¬ственные служащие, защищая ложно понимаемую «честь мундира» , фактически демонстрируют «круговую поруку».

29 -------------------------------------

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. 2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

• соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

• при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся; воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

• соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

• уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

3. Государственный служащий, наделенный организационно - распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

30-------------------------------------

Государство, есть такая группа людей, которая объединилась в общественный союз для постоянного общения, не только личного, но потомственного и преемственного, выработала внутри себя особый общественный орган, руководящий ее жизнью в потребных отношениях и составила из себя одно самостоятельное и независимое целое. Для существования государства, хотя и не нужно никакого договора между гражданами, вопреки фантазиям Руссо, Фихте и пр., но необходима, по меньшей мере, значительная и довольно прочная солидарность между большинством взрослых членов группы. Отсюда становится понятно, что государства не было и не могло быть до тех пор, пока отдельные лица, под давлением житейских потребностей, не научились достаточно единению друг с другом ради общности интересов, пока семейная солидарность оставалась вообще очень слабой и непрочной, а родовой и совсем не было или же она проявлялась лишь кое-где, временно в слабой степени. Возникновение государства впервые стало возможно в двух случаях: 1) там, где в сильно разросшейся стадной семье развилась семейная солидарность до значительных размеров и прочности и 2) там, где такая общность интересов установилась между членами в моногамических, полигинических, полиандрических и малолюдных стадных семьях и сверх того явилась значительная родовая солидарность. В первом случае государство могло возникнуть из одной многолюдной стадной семьи, а во втором - из совокупности нескольких семей, связанных между собою родовой солидарностью. Но одной возможности возникновения еще недостаточно для того, чтоб государство действительно образовалось. Для возникновения государства необходимо, чтоб группа людей, способная к объединению, действительно объединилась в одно целое и выработала внутри себя особый общественный орган, руководящий ее жизнью. А такое объединение есть новый энергичный шаг вперед на пути дальнейшего развития солидарности,- шаг, выводящий ее за пределы семейной и родовой,- шаг, устанавливающий солидарность высшего порядка, солидарность государственную. Сделать этот шаг было, конечно, не легко. Хотя и несколько сократившийся, но все же весьма широкий разгул личного произвола, хотя и несколько повысившееся, но все же еще весьма слабое духовное развитие человека упорно становились поперек дороги. Одолеть эти препятствия могла лишь сильная потребность в государственном объединении, вызванная самою жизнью, глубоко чувствуемая, хотя смутно понимаемая и совершенно невыразимая никакими словами на языке первоначальных ее обладателей. Когда она обнаружилась с достаточной силой в группе людей, способной к образованию государства, когда поборола преграды индивидуального произвола и низкого духовного развития; тогда только эта группа людей впервые образовала из себя государство. Таким образом, государство - не случайный творческий продукт истории, но великое произведение долговременных и многочисленных человеческих усилий к удовлетворению живой, могучей потребности государственного объединения. Эта потребность - не прирожденная. Недаром же она не встречается у народов, стоящих на первоначальных ступенях духовного развития, напр., у лесных дикарей центральной части острова Борнео, у гуагарибов, обитающих по верховьям Ориноко[2] и т. д. Напротив, это - потребность производная: жизнь влагает ее своей властной рукой в глубину человеческого сердца, горьким опытом внушая людям, что без взаимного объединения крайне затруднительно, а очень часто и совсем невозможно обеспечить удовлетворение самых настоятельных, прочных, хотя и простых потребностей. Оттого-то потребность в государственности так прочна, что, раз появившись в человеческой среде, твердо сохраняется многие тысячелетия. Почувствовав эту потребность и создав под ее влиянием государство, народ уже не расстается с государственным строем, хотя и меняет иногда его формы.

Основные признаки:

       1. территориальная организация власти (институты гражданства, государственные границы);

     2. публичный характер власти (несовпадение государства и общества, аппарат управления);

       3. суверенный характер власти (верховенство внутри страны и независимость во внешних отношениях);

       4. принудительный характер власти («монополия на законное насилие»);

       5. исключительное право на взимание налогов и сборов и выпуск (эмиссию) денег;

       6. обязательность членства в государстве;

       7. представительство общества как целого, защита общих интересов и общего блага;

       8. наличие государственной символики (герб, флаг, гимн).

 Функции государства – основные направления деятельности государства:

Внутренние

• · Политические (обеспечение условий деятельности других политических институтов, порядка в обществе)

• · Экономические (регулирование экономических отношений и структурных изменений в экономике, в т.ч. национализация, приватизация

• · Социальные (программы развития образования, здравоохранения, социального обеспечения и поддержки культуры)

• · Идеологические (воспитание членов общества, формирование гражданских и патриотических ценностей через образование и СМИ)

Внешние

• Обеспечение национальной безопасности

• Отстаивание государственных и национальных интересов в международной сфере

• Развитие взаимовыгодного сотрудничества

• Участие в решении глобальных проблем

•  Государственный аппарат (лат. apparatus – оборудование) – это комплекс государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственная власть и государственное управление.

•      14.1.2. Классификация:

•      1) центральный, федеральный государственный аппарат;

•      2) аппарат субъектов федерации;

•      3) аппараты политических партий, общественных организаций и движений, а также органов местного самоуправления.

•      14.1.3. Функции государственного аппарата.

•      1) Государственный аппарат осуществляет решения руководства, политических элит и тем самым связывает их с населением.

•      2) Через государственный аппарат проходит обратная связь населения с институтами государственной власти.

•      Подобная роль, относительная независимость аппарата подчеркивают его особую значимость и необходимость в процессе государственного управления и руководства всех ветвей государственной власти. Особо важное место занимает аппарат в системе органов исполнительной власти, поскольку в ней реализуются решения законодательной и судебной ветвей государственной власти.

31.В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 20-30-х годах представители течения «школа человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Э Мэйо,А.Маслоу.

А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали “классики”), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает поведенческий подход, в его основе стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Мак-Грегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

В английской школеэкономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 50-60-е годы разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.

Во французской школегос. управления классиком считается Анри Файоль, его “теория администрации” изложена в книге “Общее и промышленное управление”. А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям. ” А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми. Алэн своей работе “Элементы доктрины радикалов” дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления.

Немецкая школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. В. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем. В теории государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях государственного управления. методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, Этапов протекания конфликта, управления конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

32-----------------------------------------

В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России, объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление - власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления.

Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

В связи с этим статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как “организация”, “развитие”, “участие”, “обеспечение”. Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат.

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно - обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных полномочий, в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории, могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых. Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Необходимо также остановиться на одном очевидном, но, тем не менее, не всегда учитываемом положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти Субъекта, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам местного самоуправления только федеральными законами. В связи с этим, при разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо предварительно установить, отнесены ли эти вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, поскольку система органов государственной власти строится на принципе разделения властей с выделенной компетенцией, а передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа - законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа, либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти.

Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований “являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований”.

Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города (поселка, волости), при этом в законе указывается, что органы местного самоуправления района осуществляют контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки в границах района, за исключением территории города (поселка, волости).

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации - все медицинские стационары, расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования.

Таким образом, установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления;

- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

- провести разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования

33 -------------------------------- С самого начала рыночных преобразований в России был допущен серьезнейший методологический просчет, поскольку роль государственного регулирования была сведена к минимуму, а сами преобразования были отданы во власть рыночной стихии. Вместе с тем, опыт промышленно - развитых стран, осуществивших глубокие рыночные преобразования, свидетельствует, что не контролируемый государством рынок способствует ухудшению финансово-экономической и социальной ситуации, что и произошло в России. Тем более неправомерно было использование подобного подхода в стране, в которой на протяжении многих десятилетий низкорентабельные и капиталоемкие добывающие и перерабатывающие предприятия всех отраслей народного хозяйства и промышленности находились в собственности государства. Для того чтобы реформы в России оказались результативными и ее экономика вышла из затяжного кризиса, необходимо в стратегии рыночных преобразований большее внимание уделять методам государственного регулирования переходных процессов, то есть проведению активной государственной экономической политики. Ее осуществление подразумевает "упорядочение, осторожное и гибкое, но вместе с тем настойчивое и целенаправленное регулирование государством экономических и социальных процессов в интересах большинства населения. Государство уже не может оставаться сторонним наблюдателем". В этой связи весьма актуальным представляется рассмотрение опыта государственного вмешательства в рыночную экономику в развитых странах и возможностей использования этого опыта в российских условиях, в частности, в сфере инвестиционной деятельности. Все методы государственного регулирования, несмотря на их определенное разнообразие, как показывает анализ мирового экономического опыта, можно разбить на следующие группы: административное (и правовое) регулирование, прямое и косвенное экономическое регулирование [14]. К административным методам регулирования относятся разнообразные "меры " контроля за доходами, ценами, учетным процентом, квотирования, лицензирования и др. Эти меры относятся к административным потому, что они не основываются на экономических интересах и реализующих их стимулах, а опираются на "силу" приказа. Государственное правовое регулирование осуществляется на основе хозяйственного законодательства через систему устанавливаемых им норм и правил. К прямому экономическому регулированию относятся многообразные формы безвозвратного целевого финансирования территорий, предприятий, отраслей - это субвенции или прямые субсидии, которые включают различного рода дотации, пособия, доплаты из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней (общенациональных, региональных, местных). Сюда же относятся льготные кредиты. Увязывая интересы различных уровней и субъектов хозяйствования разных социальных групп, эти виды регулирования способствуют выравниванию их финансового положения, защите наиболее уязвимых секторов экономики и групп населения, достижению приоритетных целей экономического развития. В то же время, будучи встроенными в рыночные отношения, они, в известной мере, формируют структуру цен и издержек, реальную конкурентоспособность отдельных секторов хозяйства, а значит и функцию рынка. На стыке административных и прямых экономических методов регулирования находятся такие адекватные современной смешанной экономике формы государственного регулирования как программно-целевой подход [9], проектное финансирование и кредитование [13, с. 97]. Реализация общих и специальных целевых программ и проектов, намечающих ориентиры развития в какой-либо области, наряду с применением административно-организационных мер, подкрепляется соответствующими финансовыми ресурсами. К "косвенным формам" экономического регулирования относится проводимая государством политика в области кредитно-финансовых, валютных, внешнеэкономических (в том числе таможенных) отношений, налоговых систем, амортизируемого имущества и др. Таким образом, государство, используя экономические интересы и стимулы, влияет на экономическое поведение субъектов хозяйствования, выступающих в качестве производителей и потребителей. То есть косвенные формы экономического регулирования воздействуют на производство и потребление опосредованно, автоматически, носят безадресный характер. Западные эксперты рассматривают косвенное экономическое регулирование шире, относя к нему также разнообразные меры по созданию конкурентной среды. М. Портер, как отмечается в [14], считает, что правительство должно создавать для фирм такую экономическую ситуацию, которая поощряет и подталкивает их к более высоким ступеням конкурентного развития. Наиболее эффективными рычагами косвенного воздействия являются: создание соответствующих современному уровню технологий и факторов производства, формирование национальных приоритетов научно-технического развития, поощрение конкуренции и спроса на продукцию высокого качества. Опыт развитых стран свидетельствует, что далеко не все функции, необходимые для нормального протекания воспроизводственного процесса и обеспечения полноценной жизни общества, реализуются посредством рыночных отношений, так как механизм свободного (неуправляемого) рынка оказывается зачастую недостаточным для обеспечения макроэкономической устойчивости. В связи с этим становление рынка порождает функции и соответствующие им институты, требующие централизованного управления, такие, как финансовая, банковская система и т.п. Далее, по мере развития научно-технического прогресса появляются новые виды производств, а также новые группы товаров и услуг, связанных, например, с космосом, требующие централизованного вмешательства (контроля) в процесс их производства. В зависимости от__ способа организации производства в экономической литературе принято выделять две группы товаров (услуг): общественные блага, производство которых полностью или частично финансируется или контролируется (а иногда и организуется) государством, и частные, производимые предприятиями исключительно за счет собственных средств [7]. Особенность общественных благ такова, что государство должно контролировать и регулировать процессы производства, распределения и обмена соответствующих товаров. Таким образом, рыночный механизм в значительной степени следует дополнять системой государственного вмешательства. Применение различных форм государственного регулирования не означает замены рыночных отношений административными, поскольку в национальной экономике действует специфический хозяйствующий субъект - государство. Его аппарат призван решать экономические функции строго в рамках средств, имеющихся в его распоряжении. Двигаясь к достижению глобальных целей, страны проходят разные пути и выбрать из них наименее болезненный для общества, позволяющий быстрее достигать намеченных целей, - важнейшая задача. Для этого необходимо достаточно обоснованное представление о видах государственной деятельности, регуляторах, с помощью которых она может эффективно реализовываться. П. Самуэльсон выделяет четыре вида государственной деятельности: 1. Прямой контроль. 2. Общественное потребление. 3. Государственное производство. 4. Социальное обеспечение. Их реализация должна опираться на три группы регуляторов, с помощью которых государство может воздействовать на ход экономического развития: • косвенные регуляторы (налоги, проценты за кредит, нормы амортизации, таможенные тарифы и т.д.); • бюджетные ассигнования; • регуляторы материальных потоков (госзаказ, лицензии, квоты). Из этого подхода не совсем понятно, какая роль отводится другим регуляторам, о которых было сказано выше. Позиция, излагаемая в некоторых литературных источниках [1], предполагает, что в системе государственного регулирующего воздействия на экономику должны органично сочетаться: • прогнозирование социальных, научно-технических, экологических, производственных, внешнеэкономических процессов; • макропланирование; • программирование (разработка комплексных целевых программ). При том, что можно согласиться с этой позицией, однако, остается неясной роль и назначение макропланирования в рыночных условиях. В ряде стран с рыночной экономикой, например, - в Японии, в течение всего послевоенного периода составлялись, общенациональные планы экономического развития, которые, по мнению некоторых японских экономистов, носили формальный характер и мало влияли на реальные процессы в экономике. Однако, такие планы играют свою конструктивную роль [4]. Не сковывая инициативы частного бизнеса, они помогают намечать общий курс управления предприятиями, информируя их плановые подразделения о потенциальном спросе, положении дел в смежных областях, состоянии рынка рабочей силы и т.д. Без них нельзя обосновать размеры инвестиций. В процесс составления плана вовлекаются широкие круги общественности, которая, таким образом, участвует в выработке общенациональной экономической политики. Наконец, планы экономического развития оказывают определенное сдерживающее воздействие на правительственные расходы, поскольку утверждение годовых бюджетов происходит с учетом плановых наметок (хотя они ни для кого не являются обязательными). Во Франции, напротив, права государства на вмешательство в экономику весьма широки [4]. Так, еще 3 января 1946 г. Де Голь подписал декрет о создании Генерального комиссариата по планированию, и с этой даты принято вести историю французского планирования, получившего наименование индикативного. Первый план был реализован в 1947-1953 гг. и получил название "План модернизации и оборудования" ("План Монне"). Роль государственного индикативного планирования в организации процессов экономического развития в сочетании с общим весьма заметным уровнем государственного регулирования является характерной особенностью Франции по сравнению с другими европейскими странами. Важнейшее значение в системе регулирования во Франции имеют методы воздействия государства на производство не только в национализированном секторе, но и рыночном. Ведущую роль здесь играет система государственного заказа, которая во Франции именуется также системой государственных рынков. В современном виде система государственного заказа во Франции сложилась к середине 60- х годов. Декретом премьер-министра от 17 июля 1964 г. введен в действие "Кодекс государственных рынков", который с некоторыми изменениями и дополнениями продолжает оставаться основой законодательства в этой сфере до настоящего времени. Понятие государственного рынка означает контракт, заключаемый центральными или местными государственными органами с исполнителем работ, поставщиком товаров или услуг. В зависимости от различных условий контракт госзаказа может заключаться через торги, через запрос предложений или через переговоры. Это наиболее открытая форма, где в качестве критерия выбора поставщика выступает минимум цены. Проведение торгов включает в обязательном порядке: публикацию об их открытии и выборе подрядчика, заключение контракта при наличии хотя бы одной заявки, удовлетворяющей условиям торгов, заключение контракта с подрядчиком, запросившим наименьшую плату. Максимально допустимая цена назначается заранее, но не объявляется. Претенденты должны прислать свои заявки, не зная этой цены. Затем заявки вскрываются все одновременно в момент проведения торгов и определяется подрядчик. Для проектов повышенной сложности или важности, решение по которым может требовать не только минимизации рыночной стоимости работ, но и более внимательного учета технологических и других условий реализации, могут быть запрошены дополнительные обоснования предложений каждого претендента на получение подряда. Процедура передачи подряда по госзаказу через запрос предложений начинается с публикации объявления о содержании заказа. Специальная комиссия вскрывает конверты с заявками также одновременно, в назначенный день, но в отсутствие претендентов и выбирает из них содержащие наиболее интересные предложения с точки зрения цены, технического уровня, профессиональных и финансовых гарантий кандидата. Наконец, "переговорный" контракт отличается тем, что государственный представитель, ответственный за данный заказ, выполняет выбор подрядчика лично на основе неформализованных переговоров с потенциальными кандидатами. Такой подход может быть применен только в случаях, оговоренных законом: при проведении опытно-экспериментальных или исследовательских работ, при отсутствии подрядчиков в результате двух первых процедур, в случае высокой срочности заказа или его секретности, а также при некоторых других условиях. Важная роль в реализации контракта после его подписания отводится возможности субподряда. При этом генеральный подрядчик несет полную ответственность перед государством и, кроме того, для заключения договора с субподрядчиком должен иметь соответствующее разрешение заказчика. Главным куратором функционирования системы госзаказа во Франции выступает специальная правительственная организация - генеральная комиссия рынков. Это межминистерский орган, существующий при министре экономики, финансов и бюджета. Главной задачей комиссии являются активизация, координация и контроль за выполнением госзаказа. Регулирующую деятельность государства в России, можно свести к нескольким основным функциям [4]. Это, во-первых, составление макроэкономических планов-прогнозов или, иначе говоря, индикативных планов. Их назначение - определение основных ориентиров, относящихся к масштабам, пропорциям и конечным целям развития производства. Вместе с тем выявляются главные проблемы, с которыми предстоит столкнуться при реализации плана. Созданный в итоге документ просто информирует общественность и деловые круги о предполагаемой общей картине состояния экономики. Ко второй форме участия государства в управлении общественным производством можно отнести формирование решений, непосредственно затрагивающих структуру хозяйства. Это прежде всего распределение централизованных инвестиций и иных контролируемых государством ресурсов, размещение госзаказов, а также разработка программ свертывания неэффективных отраслей и производств, урегулирование возникающих социальных проблем, создание в том или ином регионе благоприятного климата для привлечения частных инвестиций путем вложения государственных средств в развитие инфраструктуры. Решения подобного рода должны иметь, как правило, обязательный характер, оформляться в виде законодательных актов, постановлений и т.п. Понятно, что именно такие регулирующие функции должны преобладать в условиях государственной организации экономической жизни (в той или иной мере они существуют также в странах с рыночной экономикой). И, наконец, третья форма влияния государства на хозяйственную деятельность - это выработка системы регуляторов для процессов, не входящих в сферу прямого правительственного контроля. Такие регуляторы призваны поддерживать стабильный характер экономического развития. Среди них налоги, дотации, принципы и методы ценообразования, а также налоговые и кредитные льготы приоритетным отраслям, таможенные правила и др. Важнейшая регулирующая роль в современной рыночной экономике принадлежит инструментам кредитно-денежной политики, обеспечению стабильности денежной единицы и сбалансированности внешних платежей. Разумеется, соотношение между обозначенными тремя формами участия государства в управлении экономикой может варьировать в зависимости от хозяйственной среды. Так, составление планов и прогнозов всегда являлось неотъемлемой чертой советской экономики. Таким образом, в целях создания эффективной системы государственного регулирования российской экономики в условиях переходного периода необходимо использовать как опыт, накопленный в предыдущий (советский) период развития страны (особенно в сфере прогнозирования и программирования экономики) [9], так и положительный зарубежный опыт в части индикативного планирования и прогнозирования развития рыночной экономики [6], создания и разработки комплексных целевых программ в разных сферах (например, экологических), по управлению НТП [15] и пр. Большой интерес может представлять южнокорейский опыт использования государственных рычагов и механизмов в формировании отраслевых пропорций [3], американский опыт создания антитрестовского законодательства [2], многообразный опыт по заключению контрактов между государством и частными фирмами [11], германский опыт взаимодействия всех звеньев и уровней государственного бюджета [12] и пр. Причем, важно подчеркнуть, что государственное регулирование должно осуществляться на разных иерархических уровнях: на народнохозяйственном, отраслевом, региональном, на уровне предприятия. При этом в разных отраслях и сферах национальной экономики, в различных регионах система и методы регулирования и роль отдельных регуляторов могут существенно изменяться. Учет в экономической политике переходного периода объективных принципов государственного регулирования позволит создать условия для наиболее эффективного и безболезненного развития рыночных отношений в российском обществе, ибо эти принципы в своей совокупности являются концентрированным выражением мирового положительного опыта формирования развитой рыночной инфраструктуры. Дальнейшее изучение и анализ происходящих в России событий позволит уточнить и развить исходные условия и принципы оптимальной стратегии построения развитой рыночной экономики, ибо ясно, что проводимая в настоящее время политика не способствует повышению эффективности общественного производства и росту среднего уровня жизни жителей России, а лишь приводит к обогащению относительно небольшой группы населения. В этой связи политику в корне следует менять - приоритетом должно стать развитие реального сектора экономики, его техническое перевооружение на основе протекционистской политики по отношению к российским производителям, без которой российские предприятия окажутся неконкурентоспособными не только на мировом рынке, но и на постсоветском пространстве. Усиление государственного регулирования в условиях переходного периода ни в коем случае не означает, что российское общество снова становится обществом закрытого типа. Следует учитывать,. что" не было и не может быть ни чисто закрытого, ни чисто открытого общества - обязательно существуют те или иные преграды - все дело в мере и степени их действия.

34 ----------------------------------------------

Местное самоуправление в России существует и развивается с древнейших времен. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз местное самоуправление подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и др. властители искали наиболее подходящие формы местного самоуправления.

Так или иначе, но к 1917 году в России сформировалась развитая система местного самоуправления состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов[1].

В Советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Однако формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг.

Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции — “сверху”. После силового “упразднения” Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление[2].

Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении[3], а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт[4].

Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа[5].

Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо[6].

И действительно, зачем нашей стране «богатый» иностранный опыт, когда истории развития местного самоуправления России хватило бы на десяток стран?!

35-----------------------

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.

Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.

После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.

Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49—76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.

Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130—133).

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132).

Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.

В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.

36----------------------

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.  Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.  На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами: во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;  во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления; в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов. В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов. Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов: • законности, • сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций, • самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, • взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения; • обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, • добровольности заключения договоров и соглашений; • взаимной ответственности, • гласности. Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления, 3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,  5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций, 6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах: во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;  во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;  в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус. На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.  Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения. В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права). Конституция РФ определяет: 1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями; 2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; 3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп: 1) Вопросы государственного строительства; 2) Вопросы регулирования экономики и социального развития; 3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; 4) Вопросы обороны и охраны границы; 5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; 6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.; 7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации. Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

37--------------------------------------

Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества.

Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», в определении которого закреплялись его неотъемлемые признаки: общая территория; наличие муниципальной собственности; наличие местного бюджета; наличие выборных органов местного самоуправления.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:

• деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения, деление на административно-территориальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

• на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно-территориальных единиц – территориальные подразделения (структуры) органов государственной власти: ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

• административно-территориальная единица может не быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;

• муниципальное образование (как правило, сельский населенный пункт) может не быть административно -территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти.

Несовпадение границ административно-территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Определяющим здесьявляется наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2. принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

3. принцип доступности органов местного самоуправления для жителей. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) органы государственной власти провели унификацию системы муниципальных образований. Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования.

Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы:

1. территория;

2. население;

3. градообразующая сфера (предприятия и организации, составляющие экономическую основу города, предопределяющие облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения, стиль жизни города);

4. градообслуживающая сфера (инженерная и транспортная инфраструктура: здания, сооружения, коммуникации; обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги);

5. социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные услуги).

Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации.

Следует отметить, что муниципальные образования как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней.

В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления – местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:

1. Государство. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах (гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ).

2. Население. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления.

На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования.

В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами:

1. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.

2. Перестав отвечать за решение производственных задач, органы местного самоуправления принимают на себя ответственность за формирование и реализацию стратегии комплексного социально-экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг.

3. Возникает конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров.

4. Жители муниципальных образований постепенно включаются в систему управления развитием территории, реализуя свои права, интересы и инициативы как граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти.

38--------------------------

Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований. Виды муниципальных образований и их особенности.  Важнейшим инструментом исследования муниципального образования (МО) как объекта упр-ия явл-ся методология системного подхода. Системный характер представления и исследования МО закл-ся в необходимости форм-ния целостности и относительной самодостаточности тер-ий, в границах к-ых реал-ся принципы МСУ.  Административно-территориальные социальные эколого-экономические системы. В данном понятии ключевым является слово «административно-территориальные», т. е. мезосистемы в иерархии экономических систем (макросистемы – системы на уровне государства, мезосистемы – территория субъектов, микросистемы – предприятия и учреждения). Такой системой выступает, например, МО. Оно состоит из 5 компонентов. Это административный компонент, объектами деятельности которого являются муниципальные органы власти с особенностями их структуры, к-ю население определяет самостоятельно. Территориальные системы, значит системы, располагающиеся на определенной территории. Объектами территориального компонента являются – земельные участки, речь идет о твердой поверхности земли, на которой располагаются природные ресурсы: атмосферный воздух, фауна, флора, поверхностный плодородный слой земли, водные объекты. Совокупность этих природных ресурсов представляет экологический компонент системы с особенностью состава природных ресурсов. Социальный компонент – это население и объекты муниципальной деятельности, к-е оно (население) образует: домашние хозяйства – совокупность семьи и имущества. Особенностью этого компонента является половозростная структура, семейный состав и состав домашних хозяйств. Экономические системы, значит включающие имущественный комплекс хозяйственного назначения (систему жизнеобеспечения населения). Объекты экономической составляющей – предприятия (выпускают продукцию), учреждения (оказывают услуги), организации (выполняют работы). Особенностью экономического компонента является характеристика производственных и социальных отраслей. К таким системам относятся в частности МО, СРФ и РФ в целом. Местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общности.  Анализ социально-экономического потенциала региона позволяет оценить возможности, резервы, территории при задействовании всего комплекса разного рода ресурсов, имеющихся в регионе. Выделяют базовый ресурсный потенциал, включающий: 1) природно-ресурсный потенциал – определяется количеством и качеством запасов ресурсов, условиями добычи и транспортировки 2)экономико-географический потенциал – определяется протяженностью путей сообщения, их пропускной способностью, близостью территории к сырьевым, продовольственным и ресурсным базам, возможностями отдыха и организации различных видов туризма свободными площадями и др. 3) демографический потенциал – определяется общей численностью населения, его поло-возрастным составом, динамикой роста (убыли) населения, миграционными процессами. Осн. св-ми МО как социально-экономич. системы являются следующие: - целостность - тесная взаимозависимость между подсистемами и Эл-ми МО, требующая четкой координации действий и ф-ий упр-ия; - коммуникативность - признак тесноты связей системы и внеш. среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами МО и внешней среды; - устойчивость - способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем МО от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость явл-ся важным условием нормальной жизнедеятельности МО.  - слабая структурированность - означает, что состав подсистем и элементов МО, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности.

39----------------------------------

Под финансово-экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. При формировании финансово-экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы:1) принцип достаточности ресурсов муниципального образования; 2) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования; 3) принцип инфраструктурной целостности; 4) принцип сбалансированности местного бюджета; 5) принцип финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления и т.п. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 50.)в собственности муниципальных образований могут находиться: 1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.); 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;  3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

40 ----------------------------- Повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управле­нию муниципальным хозяйством, практически невозможна вне систе­мы ОМС, наделенных компетенцией, необ­ходимой для исполнения возложенных на них функций. Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для это­го структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в МО выполняют ОМС. Они создаются для решения как минимум двух задач: полити­ческого (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда воз­можно четко разделить эти задачи. По способу образования ОМС могут быть разделены на выборные и другие, которые создаются по мере необхо­димости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением, на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам и т.п. Источни­ком и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и ОМС как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выбо­ры — способ не только образования органов, но и наделения этих орга­нов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получа­ют свои полномочия опосредованно — либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением, который может быть общегосударственным или местным (устав МО). По назначению ОМС можно разделить на органы общего, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления и специального назначения, зани­мающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления. Деятельность всех структур местного самоуправления находится в пря­мой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов, которые относятся к органам общего назначе­ния.  Деление по предметам ведения связано с тем, что ОМС не только решают вопросы местного значения, отнесен­ные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государ­ственной власти.  ОМС могут избираться непосредствен­но населением и (или) создаваться представительным органом МО. Каждый ОМС наделя­ется собственными полномочиями по решению вопросов местного зна­чения. Должностное лицо местного самоуправления может быть выбор­ным либо нанятым по контракту и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопро­сов местного значения и (или) по организации деятельности ОМС. ОМС не входят в систему органов государственной власти. Участие органов и должностных лиц государ­ственной власти в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.  ОМС являются юридическими лицами. Струк­тура и порядок деятельности местной администрации в основном обусловлены необходимостью решать задачи управления муниципаль­ным хозяйством, т.е. определяющий признак в этом случае — функцио­нальный. На ОМС возлагается решение опреде­ленного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наде­ления указанных органов правом собственной компетенции, В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципаль­ным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных ОМС, каждый из них должен обладать соб­ственной четко определенной компетенцией. 41 Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

42 С целью обеспечения соответствия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.

Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно- функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования включает в себя анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности.

Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествоватьопределение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегиясоциально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.

В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.

На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.

Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной.

Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С этой целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы.

Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной администрации.

Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации.

Ответственным за формирование годового плана администрации является руководитель аппарата администрации, находящийся, как правило, в статусе заместителя главы администрации.

Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний.

В планы работы администрации, как правило, включаются: 1) вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования; 2) вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии; 3) вопросы, по которым необходимо принятие постановлений главы администрации; 4) организационные мероприятия администрации.

Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.

После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации.

Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.

Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.

Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.

В соответствии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.

Индивидуальные планы являются одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.

Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.

43 Переход к рыночной экономике значительно изменил систему работы государственных учреждений. Прежде всего, проявилась острая необходимость в рациональном управлении как их материальными, так и человеческими ресурсами, что было обусловлено двумя тенденциями: сокращением бюджетного финансирования и появлением персонифицированного налогоплательщика, перед которым государство в лице каждого конкретного органа обязано нести ответственность за использование полученных средств. Одновременно появился как таковой рынок труда, где рабочая сила стала объектом свободной купли-продажи. В таких условиях государственные организации вступили в конкурентную борьбу за квалифицированные кадры с коммерческими компаниями и фирмами. Главная функция государственной и муниципальной службы, и в этом ее суть, - служить обществу (ради этого она и создается), обеспечивать устойчивую связь государства и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам, словом, развивать и поддерживать их свободную жизнедеятельность на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Еще совсем недавно государственные учреждения практиковали так называемую «закрытую политику найма», построенную либо на институте рекомендаций, либо на продвижении на руководящие должности своих собственных, многократно проверенных и доказавших свою лояльность технических специалистов. Очевидно, что построение работы по данной схеме приводило к отсутствию притока свежих кадров, а соответственно новых идей и организационных изменений, направленных на совершенствование управления. Представляется, что для исправления сложившейся ситуации и внедрения новых конкурентоспособных «персонал-технологий» (планирование, формирование, отбор, адаптация, стимулирование, развитие и социальная поддержка персонала), следует прибегнуть к такому эффективному приему кадровой работы, как рекрутирование молодых специалистов, обладающих знаниями о последних достижениях науки, не имеющих стереотипов и легко адаптирующихся к рыночным условиям. Ключевым в исполнении государственной или муниципальной должности является не только высокий профессионализм государственного или муниципального служащего, но его личностные качества, гражданская позиция, высокая нравственность и умение служить своему отечеству. Цель курсовой работы – проанализировать организацию труда муниципальных служащих. Для реализации поставленной цели необходимо осуществить следующие конкретные задачи: - описать принципы организации управленческого труда; - изучить зарубежный опыт управления персоналом муниципальных учреждений; - рассмотреть проблему введения командных структур на государственных и муниципальных предприятиях; - описать личность муниципального служащего; - рассмотреть стратегию и тактику управления персоналом муниципальной службы, (на примере районных Управ г. Москвы) Выдержка из работы. Система управления, в которой реализуются функции управления, включает: специалистов, объединенных в органы управления; организационную и вычислительную технику, связи между органами управления, используемый комплекс методов управления, связи объекта с внешней средой, потоки управленческой информации, материально-финансовые ресурсы для достижения постоянных целей и т. п. В нее входят также и социальные организации, органы которых в процессе управленческой и организационной деятельности принимают управленческие решения, организуют контроль за их исполнением и постоянно совершенствуют этот процесс, осуществляя обратную связь. Управленческий труд прежде всего связан с познанием тенденций, закономерностей развития общественной жизни и с оценкой на этой основе сложившейся социально-экономической, политической и духовно-культурной ситуации. Последняя составляет расхождение между целью и реальным положением дел и определяет проблему, ради достижения которой и принимается решение. Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Оценка личности и деятельности госслужащего производится одновременно его коллегами и вышестоящими лицами, а также теми, кого можно обозначить как объекты управления

44 Принятие решений, как отмечают Виханский О.С. и Наумов А.И. (1996), является важной частью любой управленческой деятельности. Если коммуникация – своего рода “стержень”, пронизывающий любую деятельность в организации, то принятие решений – это “центр”, вокруг которого вращается жизнь организации. Решение можно рассматривать как продукт управленческого труда, а его принятие – как процесс, ведущий к появлению этого продукта.

Понятие “решение” в обобщенном виде, используя трактовки Кунца Г. и О'Доннела С. (1981), Виханского О.С. и Наумова А.И. (1996), можно сформулировать следующим образом.

Решение – это выбор образа действий из ряда вариантов или альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим желательным состоянием организации.

В управлении принятие решения – более систематизированный процесс, чем в частной жизни. Ставки зачастую намного выше. Частный выбор индивида сказывается прежде всего на жизни его собственной и немногих связанных с ним людей. Управляющий выбирает направление действий не только для себя, но и для организации и других работников. Люди, находящиеся на верхних этажах крупной организации, порой принимают решения, связанные с огромными денежными суммами. Что еще важнее – управленческие решения могут сильно влиять на жизнь многих людей, по меньшей мере, каждого из тех, кто работает с принявшим решение руководителем, и, возможно, каждого в организации. Например, управляющий может принять решение штрафовать каждого работника, чей перерыв на чашку кофе продлится более 10 минут или тех, кто занимается на работе общественной деятельностью. Другой руководитель может решить, что излишняя строгость в этих вопросах грозит стать причиной моральных проблем, результатом которых будет рост числа прогулов, текучести кадров и, возможно, ухудшение обслуживания потребителей, снижение производительности и качества продукции. Отказываясь от административного наказания, руководитель решает, что будет больше проку от прямого, но твердого разговора с работником. Однако со временем повторяющиеся случаи опоздания на работу и снижения активности по причине бурной общественной деятельности могут заставить руководителя все же принять решение об увольнении работника. Если организация велика и влиятельна, решение ее высших руководителей могут определяющим образом изменить местное окружение. Некогда процветавшие города Новой Англии, к примеру, почти опустели после того, как текстильные и обувные предприятия, поддерживавшие благосостояние, переместились на юг или в другие страны. Некоторые управленческие решения буквально изменяют ход истории. Важные государственные решения, например, о применении атомной бомбы президентом Трумэном или о создании СНГ в 1991 г., попадают в эту категорию.Ответственность за принятие важных решений – тяжелое моральное бремя, что особенно ярко проявляется на высших уровнях управления. Однако руководители любого ранга имеют дело с собственностью, принадлежащей другим людям, и через нее влияют на их жизнь. Если руководитель решает уволить подчиненного, последний может сильно пострадать. Если плохого работника не остановить, может пострадать организация, что отрицательно скажется на ее владельцах и всех сотрудниках. Поэтому руководитель, как правило, не может принимать непродуманных решений. Прежде чем понять, как руководитель может действовать более рационально и систематизированно, давайте подробнее познакомимся со всеобщностью принимаемых решений, его органической взаимосвязью с процессом управления и некоторыми характеристиками организационных решений.

45 Все многообразие управленческих решений в зависимости от характера проблем и методов их решения можно условно разделить на типы (рис.2). [1; 33] Так, с учетом стереотипности ситуаций и используемым методом, выделяются программируемые и непрограммируемые решения. К программируемым обычно относятся стандартные и повторяющиеся решения. По данным зарубежной практики, около 90% решений принимаются по типичным ситуациям. К таким ситуациям относятся те, что связаны с закупкой товаров, формированием ассортимента, подбором кадров и др. Для их решения применяется известная модель с внесением необходимых корректировок на специфические особенности. Это делается потому, что абсолютного повторения всех нюансов ситуации практически не бывает. К непрограммированным относятся решения, принимаемые в новых ситуациях. Они могут носить разовый, творческий характер, во многом зависят от здравого смысла и интуиции (например, разработка новых технологий, изделий, формирование новой структуры). Отдельные авторы выделяют четыре уровня решений в зависимости от творческого вклада менеджеров в их разработку: рутинные, селективные, адаптационные и инновационные. Первый уровень - рутинные отношения. Они принимаются согласно отработанному механизму и имеющейся программе действий. Важно изучить особенности ситуации, соотнести ее с накопленным опытом, принять ответственность за конкретные действия. В проявлении творческого подхода нет необходимости, так как все процедуры решения известны. Второй уровень - селективные решения. Инициатива и свобода действий на данном уровне проявляется в ограниченных пределах. Например, при оценке различных известных альтернатив и выборе из них оптимальных. Третий уровень - адаптационные решения. Они рассчитываются на дополнительные, непредусмотренные трудности. Как правило, при их разработке сочетается использование творческого нестандартного подхода на основе новых идей с отработанными ранее возможностями. Имеет значение личная инициатива руководителя для поиска нового решения известной проблемы. Четвертый уровень - инновационный. Решения этого уровня связаны со сложностью и непредсказуемостью событий. Это вызывает необходимость принятия неординарных решений, содержащих нововведения. Характер проблемы лежит и в основе применения системного анализа как одного из методов обоснования решений. В связи с его использованием выделяются три типа проблем: хорошо структуризованные; слабо структуризованные; неструктуризованные. Под структуризацией понимается возможность количественного выражения зависимостей между элементами ситуации. Степень формализации проблемы как признак типизации впервые предложена американскими специалистами Г. Саймоном и А. Ньюэллом. Хорошо структуризованными считаются проблемы, в которых зависимости между элементами ситуации могут получать численные значения или символы. При решении хорошо структуризованных проблем используются количественные методы анализа: линейного, нелинейного, динамического программирования, теории массового обслуживания, теории игр, методология которых известна как “исследование операций”. Слабо структуризованными являются проблемы, как правило, сложные, отличающиеся, в первую очередь, качественными зависимостями элементов ситуации. Однако слабо структуризованные (или смешанные) проблемы содержат как качественные, так и количественные элементы при преобладающем составе первых. Это область применения системного анализа. В решении подобных проблем исключается возможность построения моделей, но не всегда. Все зависит от конкретной ситуации и приемлемости сочетания количественных и эвристических методов. Неструктуризованные (или качественно выраженные) проблемы содержат лишь описания важнейших ресурсов, признаков и характеристик, количественные зависимости между которыми совершенно неизвестны. Решение проблем неструктуризованных производится с использованием эвристических методов, основанных на интуиции, логике, теоретических рассуждениях, опыте, профессионализме лица или коллективного органа субъекта управления. Это наиболее многочисленный класс проблем. В процессе структуризации проблем необходимо свести к минимуму количество неформализуемых элементов с таким расчетом, чтобы проблема приобрела более определенный характер. Решаемая проблема, независимо от ее типа, должна увязываться с целями управления предприятием, и на этой основе целесообразно формировать процедуру разрешения ситуации. Требования, предъявляемые к управленческим решениям. Для того чтобы быть эффективным, т.е. достигать некоторых поставленных целей, решение должно удовлетворять ряду требований: единство целей — непротиворечивость решения ранее поставленным целям. Для этого должна быть проведена структуризация проблемы и построение дерева целей; обоснованность и правомочность — аргументированность и обоснованность решения, а также соответствие прав и обязанностей органов принятия решения. Аргументы по возможности должны носить формализованный характер (содержать статистические, экономические и другие данные). Для достижения научной обоснованности и правомочности необходимо обеспечить: — применение к разработке решения научных подходов менеджмента; — изучение влияния экономических законов на эффективность решения; — применение методов функционально-стоимостного анализа, прогнозирования, моделирования и экономического обоснования для каждого решения. ясность формулировок — ориентация на конкретного исполнителя; краткость формулировок принятого решения — выполнение этого требования повышает конкретность, действенность решений и способствует лучшему усвоению задачи исполнителем; гибкость — существование алгоритма достижения цели при изменении внешних или внутренних условий, описания состояний объекта управления, внешней среды, при которых выполнение решения должно быть приостановлено и начата разработка нового решения; своевременность и оперативность принятия решений, повышающие ценность принятого решения; объективность — менеджеры не должны игнорировать фактические условия или фактическое положение дел при разработке вариантов решений. Для этого необходимо: — получить качественную информацию, характеризующую систему разработки решения; — обеспечить сопоставимость (сравнимость) вариантов решений; — обеспечить многовариантность решений; — достичь правовой обоснованности принимаемого решения; возможность верификации и контроля, отсутствие реальных мероприятий по контролю, особенно когда это известно еще на стадии разработки решений, могут делать всю остальную работу по подготовке и принятию решений бессмысленной; автоматизация процесса сбора и обработки информации, процесса разработки и реализации решений — использование средств вычислительной техники, что значительно сокращает время разработки решения и повышает его обоснованность; ответственность и мотивация при принятии качественного и эффективного решения; наличие механизма реализации — содержание решения должно включать разделы, охватывающие организацию, стимуляцию, контроль при реализации решений. Кроме того, чтобы быть качественным, управляющее решение должно быть устойчивым в эффективности к возможным ошибкам в определении исходных данных (робастным) и гибким — предусматривать изменение целей и алгоритмов достижения целей. В противном случае незначительные по величине отклонения исходных данных, которые могут возникнуть в любой момент и по различным причинам, сделают эффективное управленческое решение неэффективным. Цели и критерии оценки управленческих решений. Целью называют идеальный результат деятельности в будущем. Целью решения условимся называть те конкретные результаты, которые предполагается получить после реализации этого решения в определенных условиях и фиксированном периоде времени

46 Основу системы методов, используемых при разработке управленческого решения, составляют общенаучная методология (предусматривающая системный и комплексный подход к решению проблем), моделирование, экспериментирование, конкретно-исторический подход, социальное измерение.

Системный подход используется как способ упорядоченья управленческих проблем, посредством которых осуществляется их структурирование, определяются цели, выбираются варианты, устанавливаются взаимосвязи и взаимозависимости элементов системы, факторы и условия, оказывающие воздействие на их решение.

Основу комплексного подхода составляет рассмотрение проблем управления в их взаимосвязи и взаимозависимости с использованием методов исследования других наук, изучающих эти же проблемы. Комплексный подход является формой междисциплинарной интеграции и кооперации деятельности по принятию решения.

Моделирование используется там, где решаются сложные задачи, требующие системного и комплексного подхода. Осуществляется моделирование в несколько этапов:

1)      постановка задачи моделирования;

2)      сбор исходной информации;

3)      конструирование проблем;

4)      анализ адекватности проблем;

5)      качественный и количественный анализ модели и его корректировка;

6)      практическое использование модели для разработки управленческого решения.

Экспериментирование используется как метод, с помощью которого может быстро решать многие управленческие проблемы. С помощью эксперимента ведется  поиск научно обоснованные нововведения. Эксперимент трактуется как научно поставленный опыт, проводимый на базе разработанной методики, с целью проверки тех или иных гипотез.

Методы социального исследования используются в решении проблем связанных с работниками. Они осуществляются путем сбора и обработки информации о потребителях и интересах организации, о характере взаимоотношений между людьми и группами. Используются интервью, анкетное наблюдения, самонаблюдения и т.д..

Социальные исследования дают информацию, на основе которой можно прогнозировать реакцию персонала на определенное решение.

Все методы разработки управленческого решения делятся на следующие группы:

1)      методы постановки проблем;

2)      методы решения проблем;

3)      методы организации выполнения принятых решений.

Цели – это субъективное отражение реальности, т.е. они могут произвольно определяться владельцами организаций. Субъективный момент связан с тем, что владельцы, руководители, сотрудники, партнеры, местные власти, общество влияют на цели.

Выделяют следующие функции целей:

1)      отражают философии организации, концепцию ее деятельности и развития;

2)      снижают неопределенность текущей деятельности;

3)      составляют основу для разработки критериев выбора альтернатив действий;

4)      сплачивают сотрудников организации;

5)      служат оправданием в глазах общественности по поводу необходимости существования организации.

Успешная реализация этих функций возможна, если цели отвечают определенной совокупности требований: конкретности, реальности, гибкости, признаваемости, проверяемости, совместимости друг с другом во времени и пространстве.

Соблюдение этих требований придает целям системный характер и предполагает определенную их классификацию:

1)      по степени важности: стратегические и тактические;

2)      по времени: долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные;

3)      по содержанию: экономические, социальные, технические и т.д.;

4)      по форме выражения: характеризуемые количественными или качественными показателями;

5)      по уровню: общие и специфические.

На основе целей организация формулирует задачи и разрабатывает соответствующие решения для их достижения.

Следующим шагом является создание декларации – документа содержащего систему индивидуальных и коллективных целей. Цели, представленные в декларации, делятся на группы: необходимые цели, желательные цели и возможные цели.

47 Решение принимается в условиях неопределенности тогда, когда невозможно определить

вероятность потенциальных результатов. Как правило, подобная ситуация в деятельности фирм

складывается при их инновационной ориентации, при невозможности собрать необходимые

представительные статистические и другие данные для определения уровня риска, при дороговизне

процедур сбора и обработки информации, при невозможности привлечь опытных экспертов,

предпринимателей или специалистов в сфере принимаемого управленческого решения. Ярким

примером принятия управленческого решения в условиях неопределенности является принятие

решений о способе хранения временно свободных денежных средств домохозяйствами в условиях

разрегулированных денежного и финансового рынков (в долларах или на депозитных счетах в

банках).

Принятие решения в условиях неопределенности является наиболее сложной ситуацией в

управленческой деятельности. Она требует от предпринимателя, менеджера не только обширных и

глубоких знаний в области организации производства, предоставления услуг или иной

предпринимательской деятельности, но и определенных навыков выведения ситуаций из состояния

неопределенности.

Принимая решение в условиях неопределенности, следует руководствоваться правилом,

которое гласит, что любое решение, разрабатываемое на основе даже поверхностного анализа или

прогноза лучше решения, принимаемого спонтанно, наугад. В целях реализации данного правила

менеджеры очень часто прибегают к помощи различных вариантов метода экспертного анализа и

прогнозирования. В экспертную группу следует приглашать специалистов соответствующего

профиля, обладающих необходимыми знаниями и опытом в сфере принимаемого решения. В качестве

таких экспертов могут приглашаться не только специалисты со стороны, извне организации, но и

сотрудники самой организации.

Общие положения управления риском.

Анализ предпринимательской деятельности показывает, что подавляющее большинство

управленческих решений принимается бизнесменами, руководителями организаций и учреждений

именно в условиях риска. Поэтому, готовя себя к предпринимательской

Некоторые принципы выбора управленческих решений в ситуациях риска:

1) отказ от спонтанного принятия решений;

2) соответствие допустимому уровню риска;

3) достаточность информационного обеспечения управленческого решения;

4) обеспечение сопоставимости показателей оцениваемых управленческих решений;

5) выделение приоритетных критериев оценки различных проектов;

6) обеспечение сбалансированности реализуемых предприятием (организацией) проектов по

жизненным циклам и доходности;

7) обеспечение взаимосвязи принимаемого решения с реализуемыми на предприятии

Проектам

48 Понятие эффективности решений

Эффективность происходит от слова «эффект», означающего впечатление, производимое кем-либо на кого-либо. Это впечатление может иметь организационную, экономическую, психологическую, правовую, этическую, технологическую и социальную окраску.

Эффект может наблюдаться или формироваться. Обычно эффект (результат) сравнивают с затратами в сопоставимых понятиях.

Соотношение эффекта (результата) и затрат характеризует эффективность какой-либо деятельности или явления. Эффективность может быть положительной и отрицательной.

Можно говорить об организационной, экономической, социальной, технологической психологической, политической, правовой, экологической и этической эффективности.

Один вид эффективности может изменяться за счет другого. Так, уменьшая экономическую эффективность, можно увеличить социальную.

Эффективность компании в целом складывается из эффективности УР, эффективности продукции, способности компании к ее производству, высокого имиджа среди поставщиков, контрагентов и клиентов.

Эффективность УР — это ресурсная результативность, полученная по итогам разработки или реализации управленческого решения в организации.

Аналогично классификации общей эффективности и эффективность УР разделяется на организационную, экономическую, социальную, технологическую, психологическую, правовую, эко­логическую, этическую и политическую.

Экономическая эффективность УР — это соотношение стоимости прибавочного продукта, полученного в результате реализации конкретного УР, и затрат на его разработку и реализацию.

Социальная эффективность УР также может рассматриваться как факт достижения социальных целей для большего количества человек и общества за более короткое время меньшим числом работников, с меньшими финансовыми затратами. Социальные цели реализуют следующие потребности человека: в информации, знаниях, творческом труде, самовыражении, общении, отдыхе.

Политическая эффективность УР — это факт достижения политических целей организации и персонала за более короткое время, меньшим числом работников или с меньшими финансовыми затратами. Политические цели реализуют следующие потребности человека: в вере, патриотизме, самопроявлении и самовыражении, управлении.

Эффективность УР разделяется по уровням ее разработки, охвату людей и компаний. Выделяют эффективность УР на уровне производства и управления компании, группы компаний, отрасли, региона, страны.

Управление эффективностью УР осуществляется через систему количественных и качественных оценок на базе реальных показателей, норм и стандартов эффективности выпускаемой продукции и деятельности самой компании.

При рассмотрении экономической эффективности (Ээ) методологически трудно достоверно определить стоимость прибавочного продукта, полученного в результате реализации конкретного УР, т. е. его рыночную стоимость. Реализованное в виде информации УР непосредственно не выражается в материально-вещественной форме товара, услуги или знаний, а создает для них условия. Положительный экономический эффект от УР — это экономия, отрицательный — убыток. Известны ряд методов для измерения (точнее, оценки) Ээ, среди которых чаще используется:

• косвенный метод сопоставления различных вариантов;

• по конечным результатам;

• по непосредственным результатам деятельности.

1. Косвенный метод предполагает анализ рыночной стоимости УР и затрат на УР путем анализа вариантов УР для одного и того же типа объекта, разработанных и реализованных примерно в одинаковых условиях. УР до конкретной реализации проходит еще много уровней управления и производства, поэтому необходимо отделить влияние субъективного фактора, тормозящего или ускоряющего данный процесс.

Данный метод позволяет вместо рыночной стоимости УР использовать рыночную стоимость произведенной продукции. Так, при реализации двух вариантов УР относительную экономическую эффективность для первого решения можно определить из следующего соотношения:

Ээ =(П2т/32т П1т/З1т)*100%,

где П1т — прибыль, полученная за реализацию товара при первом варианте УР; П2т — прибыль, полученная за реализацию товара при втором варианте УР; 31т — затраты на производство товара при первом варианте УР; 32т — затраты на производство товара при втором варианте УР.

2. Метод определения по конечным результатам основан на расчете эффективности производства в целом и выделении фиксированной (статистически обоснованной) части (К): Эз = (П *К)/ОЗ, где П — прибыль, полученная от реализации товара; ОЗ — общие затраты; К — доля УР в эффективности производства (К=20 : 30%).

3. Метод определения Эз по непосредственным результатам деятельности основан на оценке непосредственного эффекта от УР при достижении целей, реализации функций, методов и др. Ос­новными параметрами при оценке Эз являются стандарты (временные, ресурсные, финансовые и др.). Величину Эз определяется из соотношения: Эз= Сi/Рi, где Сi - стандарт на использование (трату) ресурса i для разработки и реализации УР; Pi - реальное использование (затраты) i ресурса дня разработки и реализации УР.

При расчете Эз данным методом необходимо определить значение Эз по нескольким ресурсам (m) и затем по приоритетности ресурсов (Пi) найти среднее значение Эз: Эз = {Σ(Эзi*Пi)}/m.

При решении указанных выше задач ЛПР приходится сталкиваться с необходимостью согласования подчас противоположных целей.

В качестве примера приведем один из методов поиска компромиссных решений, известный под названием «стоимость — эффективность».

Для того чтобы ЛПР мог выбрать действительно наиболее предпочтительный альтернативный вариант, необходим дополнительный анализ — дополнительная многокритериальная, а в рассматриваемом случае двухкритериальная оценка.

Отметим, что в анализе "стоимость — эффективность" не делается попытка найти одну общую меру, единственную количественную оценку, которая позволила бы сопоставить по предпочтительности (ранжировать) рассматриваемые ЛПР альтернативные варианты проектов.

Не менее часто в практике принятия решений используется так называемый метод "затраты — прибыль", при котором рассматриваются различные виды "прибыли". Под различными видами "прибыли" здесь понимаются различные критерии, характеризующие проект, причем необязательно экономической природы.

Одно из основных требований этого метода, заложенное в алгоритме принятия решения, — возможность складывать различные виды "прибыли" с фиксированными числовыми коэффициентами, получая единую составную величину — "прибыль", характеризующую проект.

Наиболее трудным при использовании данного метода является надежное определение коэффициентов, отражающих степень вклада каждого из показателей в составную "прибыль". После того как составные "прибыли" для проектов определены, мы получаем двухкритериальную задачу выбора. Этот прием позволяет сводить многокритериальную задачу при числе критериев, большем двух, к двухкритериальной.

Одним из возможных способов практического решения задач многокритериального оценивания в методах "стоимость — эффективность "и "затраты — прибыль "является назначение желательных уровней получаемых прибылей, достигаемых при условии, что необходимые при этом затраты не превосходят заданный уровень.

Здесь имеется в виду стремление не только определить составную "прибыль", т. е. количественное значение, характеризующее в некотором смысле эффективность проекта, но и ранжировать проекты по предпочтительности на основании количественных оценок.

В методе "затраты — прибыль" для каждого проекта с номером к, рассчитав значение составной прибыли Вк и требуемых затрат Сk, можно рассчитать и величину отношения Вk/Ск, характеризующую ожидаемое значение составной "прибыли" на единицу затрат.

Далее, упорядочив проекты по убыванию значения отношения Вк/Ск, мы получим ранжирование рассматриваемых проектов по степени предпочтительности, имея в виду, что наиболее предпочтительным проектом является проект с наибольшей ожидаемой составной «прибылью», получаемой на единицу затрат.

Вторым по предпочтительности является проект, обладающий вторым по величине значением ожидаемой составной "прибыли", получаемой на единицу затрат, и т. д.

Для того чтобы сформировать портфель проектов, обладающих максимальной ожидаемой составной "прибылью", необходимо последовательно включать в такой перечень проекты по убыванию отношения Вк/Ск до тех пор, пока не будет исчерпан выделенный на финансирование проектов объем средств С*.

Если проекты, включенные в перечень согласно изложенному выше алгоритму, полностью исчерпывают С*, то мы получаем оптимальное решение задачи распределения ресурсов.

В противном случае необходимо дополнительно учитывать возможное наиболее эффективное использование остатка выделенного объема финансирования.

Возможны также более сложные процедуры принятия решений, связанные с оценкой сравнительной предпочтительности альтернативных вариантов проектов.

6.2. Контроль реализации управленческих решений

Эффективность решения зависит от контроля результатов его реализации. Если желаемых результатов нет, то ревизия процесса позволит выявить ошибку в исполнении, в расчетах или неправильном исходном предположении.

Контроль - это одна из основных функций управления, представляющая собой процесс обеспечения достижения целей, поставленных организацией, реализации принятых управленческих решений.

Процесс контроля — это, с одной стороны, процесс установления стандартов, измерения фактически достигнутых результатов и их отклонения от установленных стандартов; с другой — процесс отслеживания хода выполнения принятых управленческих решений и оценки достигнутых результатов в ходе их выполнения.

Именно результаты контроля являются основанием для руководителей организации корректировать принятые ранее решения, если отклонения в ходе реализации принятых ранее решений значительны.

Основная причина необходимости контроля - это неопределенность, являющаяся неотъемлемым элементом будущего и присущая любому управленческому решению, выполнение которого предполагается в будущем.

При осуществлении контроля оценивается и измеряется как ход выполнения принятых организацией решений, так и соответствие принятых ранее решений реализовавшемуся развитию ситуации принятия решения.

Если принятое ранее решение оказалось недостаточно эффективным или ошибочным, то именно хорошо отлаженная система контроля может позволить своевременно это установить и внести коррективы в действия организации.

Любая функция управления может эффективно действовать только при наличии эффективно действующей системы контроля.

Контроль подразделяется на предварительный, текущий и заключительный.

Предварительный контроль осуществляется до начала работ. На этом этапе контролируются правила, процедуры и линия поведения, чтобы убедиться, что работа развивается в правильном направлении. На этом этапе контролируются, как правило, человеческие, материальные и финансовые ресурсы.

Контроль поступающей и исходящей из организации информации — самостоятельная управленческая задача, которой ни один руководитель не вправе пренебрегать.

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе выполнения работ организацией в соответствии с принятыми решениями. Как правило, он осуществляется непосредственным начальником и основан на измерении фактических результатов проделанной работы.

Основным инструментом осуществления контроля является обратная связь. Она позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения.

Заключительный контроль осуществляется после того, как работа выполнена. Если в процессе заключительного контроля отсутствует возможность непосредственно влиять на ход выполнения работы, то результаты контроля могут быть учтены при проведении последующих работ.

Еще одной важной функцией заключительного контроля является его определяющая роль при реализации функции мотивации. Мотивация осуществляется по результатам контроля.

Основными составляющими процесса контроля являются выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов, осуществление корректирующих действий.

Стандарты — это конкретные цели, степень достижения которых может быть измерена. Для каждой из таких целей должны быть определены временные рамки их выполнения и критерии, позволяющие оценить степень их достижения при выполнении работы.

Только четкие количественные показатели позволяют сопоставить конкретные результаты работы, конкретные результаты принятых решений с запланированными.

Конечно, не любая цель может быть выражена количественно, но, используя аппарат обследований и опросов, экспертных оценок, вербально числовых шкал, можно получить инструментарий, позволяющий пусть в первом приближении, но количественно оценить степень достижения цели, не имеющей четкого количественного выражения.

Заметим также, что для оценки степени достижения такого рода целей могут быть использованы косвенные количественные критерии. Так, например, для оценки степени удовлетворенности работой исполнителей может служить такой критерий, как процент сотрудников, уволившихся за год из организации.

Отсутствие же возможности измерить результат принятого ранее решения и выполненной работы делает невозможным реальное осуществление контроля. Измеримость степени достижения цели позволяет определить, выполнены ли установленные стандарты, т. е. реализовать вторую составляющую процесса контроля.

На этой стадии также важно определить норму допустимого отклонения от стандарта, которая устанавливается с учетом масштаба и поэтому часто может выражаться в процентах или долях единицы. На этой стадии принимается решение о целесообразности корректировки принятых ранее решений.

Естественно, что затраты на осуществление контроля не должны превышать полученного в результате осуществления контрольных мероприятий эффекта.

Третья составляющая контроля - принятие необходимых корректирующих решений. В зависимости от сопоставления результатов выполненной работы, принятого ранее решения со стандартом, если откло­нения незначительны, можно ничего не предпринимать. Если отклонения превышают допустимую норму, то необходимы корректирующие действия.

Однако может случиться, что изменившаяся ситуация принятия управленческого решения потребует пересмотра принятых ранее стандартов и установленных норм.

При установлении системы контроля целесообразно придерживаться таких принципов, как: осмысленность и однозначное восприятие стандартов сотрудниками, двустороннее общение с сотрудниками, отсутствие чрезмерного контроля, установление жестких, но достижимых стандартов, вознаграждение за достижение установленных стандартов и норм.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных организацией задач и соответствующим им. Непрерывность контроля может быть обеспечена специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений.

Для более эффективного осуществления контроля выполнения достаточно большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т. д.

В заключение отметим, что эффективное функционирование системы контроля в современном управленческом контуре невозможно без использования современной вычислительной техники и современных систем поддержки и сопровождения процесса выработки и принятия управленческих решений.

49Полномочия и права, делегируемые руководителю, формируют круг проблем, которые он должен решать, разрабатывая и реализуя УР. За эту работу руководитель получает материальное и моральное вознаграждение. Полномочия и права не мыслимы без обязанностей и ответственности за выполненную работу.

Выделяют следующие виды ответственности: профессиональная, юридическая (в том числе уголовная), социальная, экологическая, экономическая, этическая, политическая, партийная, дисциплинарная, административная, материальная.

Профессиональная ответственность руководителя отражается в должностных инструкциях компании.

Юридическая ответственность частично или полностью касается тех видов ответственности, в которых закреплены регламенты, входящие в состав государственных законов и норм государственного регулирования.

Дисциплинарная ответственность за бездействие или ненадлежащее выполнение задания реализуется в форме взыскания, замечания, выговора, перевода на другую работу, увольнения.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, нарушения прав и свобод граждан.

Экономическая ответственность призвана компенсировать полный или частичный ущерб от УР, нанесенный руководителем в материальной и денежной форме.

Этическая ответственность наступает в случае нарушения руководителем этических норм, представляющих собой систему общих ценностей и правил этики, соблюдение которых обязательно для всех работников организации. Ответственность реализуется в форме изменения общественного мнения о руководителе, вынесении ему общественного порицания, объявления о его несоответствии должности по этическим соображениям.

Политическая ответственность наступает за неправильную или ненадлежащую деятельность субъекта государственной власти и управления, а также деятельность субъекта общественных группировок.

Партийная ответственность наступает за деятельность партийного функционера, существенно расходящуюся с уставными документами и решениями представляемой им политической организации.

Материальная ответственность обычно применяется по отношению к компаниям с ограниченной ответственностью.

Социальная ответственность возникает при выполнении служебных, семейных, гражданских, общественных и личных обязанностей. Социальная ответственность руководителя отражается в его решениях, поставленных целях и их приоритетах, средствах и методах реализации решений.

Экологическая ответственность возникла из-за угрозы экологического кризиса локального и стратегического характера.

Все виды ответственности можно классифицировать по:

- уровням ответственности (международный, государственный, уровень компании и ее подразделений и уровень собственного Я);

- времени ответственности (за прошлые, настоящие или будущие результаты уже принятого решения);

- ущербу, вызванному ошибочными решениями (ответственность за существенный ущерб и имеющая сроки давности; ущерб, ответственность по которому имеет срок давности – обычно 3 или 5 лет, - и ущерб, ответственность по которому не предусмотрена).

В зависимости от социально-психологической проработки УР может встретить противодействие или взаимодействие со стороны его потенциальных исполнителей.

К социальным методам при разработке и реализации УР относятся методы управления социально-массовыми процессами, внутригрупповыми явлениями и процессами, индивидуально-личностным поведением.

Психологические методы призваны обеспечить благоприятную производственной деятельности персонала морально-психологическую атмосферу.

При разработке и реализации УР большое применение находят этические нормы, представляющие собой систему общих ценностей и правил этики, соблюдение которых обязательно для всех работников организации. Этические нормы обычно принимаются работниками добровольно. Они регулируют поведение людей посредством общих предписаний и запретов, распространяющихся на однотипные поступки.

Этические нормы отношений укореняются весьма медленно и поэтому требуется этим процессом управлять и организовывать его.

50 Федеральные органы власти — органы власти, осуществляющие властные полномочия на федеральном уровне.

[править]

Россия

В соответствии с Конституцией РФ власть представлена тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательная власть в РФ представлена высшим законодательным органом: Федеральным собранием, который состоит из двух палат: Государственной думы и Совета Федерации. Властные полномочия осуществляет путём принятия законов, обязательных для всех на территории РФ.

Исполнительная власть в РФ представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Конституцией предусмотрены два органа исполнительной власти: Правительство РФ и Центральный банк (Банк России). Властные полномочия осуществляют путём принятия решений, постановлений, и других подзаконных нормативных актов. Помимо указанного в Конституции Правительства РФ действуют и другие федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также их территориальные органы. Систему органов федеральной исполнительной власти, непосредственно подчиняющихся Правительству РФ, утверждает Президент РФ.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесён непосредственно ни к одной из основных ветвей власти.

Судебная власть представлена системой судов: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды. Осуществляет судебную власть, в частности, правосудие.

Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, кадровой, коммуникативной и профессионально- культурной подсистем. Основу институциональной системы составляет государственный орган – это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями. Главным отличительным от государственных учреждений, организаций и предприятий признаком государственных органов является наличие у них государственно-властных полномочий.

Характеристика органа государственной власти включает следующие составляющие: 1) статус - это юридически закрепленное место конкретного органа в единой системе органов государственной власти России; 2) компетенция - нормативно зафиксированный перечень вопросов, решать которые орган государственной власти имеет право (уполномочен); 3) полномочия - совокупность возможных действий конкретного органа, то, что он имеет право и (или) обязан делать; 4) функции - это объективно обусловленные виды управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе государственного управления; 5) задачи - набор конкретных действий, выполнение которых сопряжено с выполнением функции государственного органа.

Система органов государственной власти в России строится в соответствии с конституционно закрепленными принципами: демократия; гуманизм; принцип разделения властей; верховенство Конституции и федерального законодательства на всей территории России; федерализм, включающий государственную целостность России, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ; открытость в деятельности органов власти.

Система органов государственной власти Российской Федерации включает федеральные органы государственной власти, вопросы формирования которых находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов РФ, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с Конституцией и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3.2. Федеральные органы государственной власти России

В систему федеральных органов государственной власти входят: Президент РФ (осуществляет власть главы государства), Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума – законодательная власть), Правительство РФ (высший орган исполнительной власти), федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, федеральные суды (судебная власть). Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ.

Практика реализации конституционных норм позволяет выделить особую группу государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов, – это органы особой компетенции: Прокуратура РФ (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное законодательство), Счетная палата РФ (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), Уполномоченный по правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Территориальные федеральные органы

Деятельность территориальных федеральных органов может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например), или на территории одного субъекта Федерации или в рамках одного муниципального образования (города, района). Иными словами, они могут быть межрегиональными, региональными, местными.

Территориальные федеральные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе федеральных правовых актов, руководствуются в своей деятельности правовыми и актами органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти самостоятельно или по согласованию с администрациями субъектов Федерации.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти, в ряде случаев по согласованию с главами администраций республик, краев, областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств бюджета Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы в частности:

• принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

• систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах.

Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

• от соответствующих органов исполнительной власти необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

• от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности — сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

• от органов статистики — информационно-аналитические материалы, экономике-статистические данные;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

г) вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Понятие “государственное управление” характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего?

Можно выделить три структурных уровня организации государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления.

Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д.

На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

Еще вариант(писание от Валентины):

трехуровневая система:

1. правительства - высшие органы исполнительной и распорядительной власти

2. министерства - органы, выполняющие функции гос политики

3. службы - службы оказывающие услуги

Еще вариант:

1. Федеральный

2. Региональный

3. Местный

Каждый из уровней управления обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

Муниципальный (со слов Вали):

департаменты вместо управлений, а управления после минестерств должны идти

Термин “муниципальный” в российском законодательстве означает “связанный с местным самоуправлением” и, соответственно, с территорией муниципального образования, которым может быть и поселение, и объединение поселений. В управленческой же практике зарубежных государств “муниципальный” чаще всего имеет отношение к “муниципалитету”. Термины “регион” и “муниципалитет” могут употребляться в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории, с другой – для характеристики уровня управления. При этом “уровень управления” и “территория, в границах которой действуют органы управления” – тесно взаимосвязанные понятия, т. к. управление всегда распространяется на определенную территорию – “административно-территориальную единицу”. Причем наименование уровня управления и этой территориальной единицы могут даже совпадать: так, например, во Франции территориальная единица типа “регион” была введена как результат политики деконцентрации, а затем и децентрализации государственного управления, в целях создания самостоятельного регионального уровня управления. Вместе с тем, “уровень управления” и “территория, в границах которой это управление осуществляется” – различные понятия: и региональный, и муниципальный уровни могут “деконцентрироваться” и охватывать два и более уровня территориальных единиц. Например, в Свердловской области региональный уровень управления представлен системой органов исполнительной власти, действующей как в границах всей территории области, так и в управленческих округах.* В Московской области муниципальный уровень управления также распространяется на два территориальных уровня: на муниципальные образования “первого вида”, не находящиеся в границах других муниципальных образований (районы), и на муниципальные образования “второго вида”, входящие в другие муниципальные образования (поселения, сельские округа).

51 На федеральном уровне государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Вместе с тем, Конституция устанавливает, что образование этих органов должно осуществляться в соответствии со специально принятыми законами, поскольку в Конституции невозможно предусмотреть все детали и особенности формирования и функционирования органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти могут быть созданы, преобразованы или ликвидированы не только законами, но и подзаконными актами, например, указами Президента РФ или главы исполнительной власти субъекта РФ. Это касается, прежде всего, структуры и полномочий органов исполнительной власти. Для органа государственной власти характерно то, что он создается для осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности российского государства. Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.

Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обществом. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно права. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, предоставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры на должность Президента РФ). Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюрем-' ного заключения за государственную измену, в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж, в 2001 г. это право Президент РФ использовал около 10 раз). В соответствии с указом Президента РФ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помилованию, состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обращается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. орден Св. Георгия). Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ — Чеченской Республики. Массовые террористические действия осуществляются созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Вооруженные террористические формирования боевиков и наемников в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и.осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни.

Администрация В обеспечение оптимизации своей деятельности, Президент Российской Федерации в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции РФ формирует Администрацию Президента РФ. Необходимо отметить, что Администрация Президента РФ не только формируется Главой государства без согласования с иными ветвями власти, но и подконтрольно только ему. В связи с этим, структурные и функциональные изменения в свою Администрацию Президент может вносить исходя из меняющейся обстановки, стоящими перед Президентом текущими задачами, ряда иных обстоятельств.  Особенности выполняемых задач, специфичность государственного органа, как по порядку формирования, так и по функциям и структуре и продиктовало необходимость более пристального его рассмотрения.    Администрация Президента Российской Федерации: порядок формирования и должностной состав.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой, а также подготовка предложений о подписании Президентом Российской Федерации федеральных законов либо об их отклонении; подготовка, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту Российской Федерации документов; обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также иных документов, подписанных Президентом Российской Федерации; подготовка материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и для его программных выступлений; обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации, Государственного совета Российской Федерации и других совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации; осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд Российской Федерации, предложений Президенту об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами, а также диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечение взаимодействия Президента Российской Федерации с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействие Президенту Российской Федерации в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечение реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации; организационное обеспечение реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по осуществлению актов помилования; и др Федеральное Собрание представляет собой избираемый сроком на 4 года двухпалатный парламент Российской Федерации, ее постоянно действующий представительный и законодательный орган.

В ст. 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредственная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.¹ В ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.

ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ — главные направления и сферы деятельности федерального законодательного органа государственной власти. Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции — законодательную, представительскую, контрольную и финансовую. Законодательная Ф.Ф.С. проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством Ф.Ф.С. формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ, или же их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни. Представительская функция, призванная выражать волю народа — основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту, среди всех государственных институтов он выступает единственным органом общенародного представительства. Представительность выступает и как способ формирования Федерального Собрания — органа законодательной власти, и как способ его функционирования и деятельности. Важнейшая сторона представительной функции парламента — отражение в его деятельности разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях. Контрольная Ф.Ф.С. обусловлена системой "сдержек" и "противовесов". Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия.

Как общее правило, контрольная Ф.Ф.С. осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В нынешней российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего, это контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ, утверждение судей Конституционного Суда РФ и др. Контрольные полномочия парламента реализуются посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др. Содержание финансовой или финансово-бюджетной функции охватывается деятельностью Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также (в определенной степени) реализацией этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ.

Судебная власть В Конституции РФ сказано, что Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

 Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.

Конституция  РФ  определяет структуру судебных органов власти,   которая состоит из:

1)Конституционный суд РФ (состоит из 19 судей), рассматривающий дела об оспаривании конституционности законов и подзаконных актов, дающий толкование Конституции РФ, а также разрешающий отдельные конкретные конституционные споры. Конституционный суд РФ по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, судов и др. органов власти разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов, конституций субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.  А также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

2) Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

3)Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

4) Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Функции судебной власти:

А)Конституционный контроль - контроль за изданием нормативных актов и действиями государственных органов и высших должностных лиц в целях соответствия их требованиям, содержащимся в Конституции РФ.

Б) Правосудие - это деятельность по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел при обязательном соблюдении закона, обеспечение законности, обоснованности и справедливости судебных решений.

В)Контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц (контроль за законностью решений и действий правоохранительных органов  по выявлению и расследованию преступлений и осуществление оперативно-розыскных действий)

Г) Обеспечение исполнения приговоров и иных судебных решений.

Д) Разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики.

Судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

 Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.

52 Система региональной государственной власти

Федеративное государство предполагает существование как минимума двух уровней власти: федеральный и уровень субъектов. Для Российской Федерации как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней государственного управления: федерального уровня, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями власти – признаком ее децентрализации.

Система государственной власти в России имеет два уровня – федеральныйи региональный.Конституция регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти и исключительные полномочия региональных органов государственной власти, так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти. Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно, поскольку в России гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ являются Конституция, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации.

Конституция определяет основные принципы,на которыхдолжна строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ: самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, обладающих вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения всей полнотой государственной власти; государственная целостность и единство органов государственной власти; защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.

Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно. Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ четко установил системуорганов государственной власти регионов, которую составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;

2) высший исполнительный орган государственной власти;

3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность России;

2) распространение суверенитета России на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по взаимному соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Специфику организации государственной власти в субъектах РФ определяет распределение полномочий исследуемого уровня управления по горизонтали, механизм взаимного сдерживания и контроля, способ формирования и политическая ответственность исполнительных органов власти и высших должностных лиц субъекта РФ. Именно это характеризует форму правления в конкретном регионе в рамках известных трех моделей организации власти: президентской, парламентской или смешанной (президенте ко – парламентской).

7.2 Законодательные органы власти субъектов РФ

Законодательный орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функциисоставляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Законодательный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Наименование законодательного органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определяет структуру и способы формирования законодательного органа государственной власти. Депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ избираются гражданами России, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин России, обладающий в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Большинство законодательных органов субъектов РФ являются однопалатными, лишь в некоторых республиках законодательные органы власти состоят из двух палат. Законодательные органы субъектов РФ формируются в ходе специальных выборов на основе мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.

Число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Численный состав депутатских мандатов колеблется от 11 в Таймырском автономном округе до 194 депутатов в Республике Башкортостан. Срок полномочий депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, но не может превышать пяти лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ.

Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Управление и распоряжение средствами бюджета субъекта РФ в процессе его исполнения законодательным органом, отдельными депутатами или группами депутатов не допускаются. При этом полномочия законодательного органа субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее /3 от установленного числа депутатов. Правомочность заседания законодательного органа определяется законом субъекта РФ. Заседания законодательного органа являются открытыми, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа.

Полномочиязаконодательного органа достаточно обширны. Это:

1) утверждение программ социально-экономического развития региона;

2) установление налогов и сборов и порядка их взимания (по предметам ведения субъекта РФ);

3) установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, установление отчетности о расходовании средств этих фондов;

4) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ;

5) утверждение и расторжение договоров субъекта РФ;

6) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;

7) установление порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;

8) проведение выборов в органы местного самоуправления;

9) определение административно-территориального устройства и порядка его изменения;

10) утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ: принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.

Закономсубъекта РФ:

1) утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

2) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

3) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

4) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

5) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;

6) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

7) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

8) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

9) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

10) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

11) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Постановлениемзаконодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

1) принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

2) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

3) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ;

4) оформляется согласие на назначение на должность отдельных должностных лиц субъекта РФ, если такой порядок предусмотрен Конституцией, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;

5) назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

6) назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

7) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

8) утверждается соглашение об изменении границ субъекта РФ;

9) одобряется проект договора о разграничении полномочий;

10) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

11) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ в установленных конституцией (уставом) субъекта и законами субъекта РФ пределах и формах осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица либо при наличии заключения указанного лица, которое представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок не менее 20 календарных дней.

Полномочия законодательного органа субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия решения о самороспуске;

2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы, если такие противоречия установлены судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ в случае:

1) издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

2) иного грубого нарушения федерального законодательства, законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимается 1/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Данное решение влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им органа.

В случае отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа субъекта РФ.

7.3. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

Исполнительная власть в субъектах РФ – это часть единой государственной власти Российской Федерации. Органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти, что обусловливает их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в государстве и регионе. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ.

Основной особенностьюорганизации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

Структураисполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении.

Первая модель:высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте РФ единолично создает структуру администрации субъекта РФ, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями различных форм собственности в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации.

К полномочиямвысшего должностного лица относятся:

1) право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;

2) отлагательное вето на законы;

3) исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.

Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта РФ – право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др.

Вторая модельструктуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Правительство имеет два начала: первое – оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. является носителем публичного права, второе – Правительство является юридическим лицом, те субъектом гражданско-правовых, частноправовых отношений, оно может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.

Есть промежуточная модель организации администрации, когда правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом – его статус, скорее, коллегии при губернаторе.

Разные модели исполнительной власти субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. В конституциях республик и уставах не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.

1) Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

2) Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.

3) При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся:

1) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка;

2) разработка бюджета субъекта РФ, обеспечение его исполнения;

3) разработка и представление на утверждение законодательного (представительного) органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта РФ, отчетов об их исполнении;

4) формирование органов исполнительной власти субъекта РФ;

5) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.

7.4. Высшее должностное лицо субъекта РФ

Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта РФ. Если уставом субъекта предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта РФ, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.

Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта в законодательный орган субъекта РФ проводятся консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ в течение 14 дней со дня внесения представления.

Решение законодательного органа субъекта РФ о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа. В случае, когда субъектом РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа власти субъекта РФ.

В случае отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ проводятся соответствующие консультации с законодательным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. По результатам консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта.

Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» инициировала рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта, данное предложение подлежит рассмотрению законодательным органом субъекта с учетом сроков, установленных федеральным законодательством для обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением законодательного органа и направляется в установленном порядке Президенту РФ.

Если право инициировать рассмотрение предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах по формированию законодательного органа субъекта РФ, законодательным органом субъекта РФ рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту РФ направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ.

Если уставом субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти субъекта РФ, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется Президенту РФ, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта РФ.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается уставом субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.

В целом, высшее должностное лицо субъекта РФ имеет следующие полномочия: 1) представляет субъект РФ в отношениях с иными субъектами РФ, органами государственной власти; 2) подписывает законы, принятые законодательным органом власти;

3) формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта РФ порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; 5) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ; 6) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Если высшее должностное лицо субъекта РФ временно не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае: а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ; в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства Российской Федерации.

Законодательный орган субъекта РФ выражает недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: 1) издания им актов, противоречащих Конституции, федеральному законодательству, уставу и законам субъекта РФ, если эти противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) установленного судом грубого нарушения федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; 3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу принимается /3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/оот установленного числа депутатов.

В двухпалатном законодательном органе субъекта РФ решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается /3 голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе /3 от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности; в) отсутствия законодательного органа власти субъекта РФ или его самороспуска; г) непринятия законодательным органом власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в установленный законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица; д) двукратного отклонения законодательным органом субъекта РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 календарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

Исполнительный орган власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение федерального и регионального законодательства на территории субъекта РФ, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления в законодательный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.

54 Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъ­ектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компе­тенции органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законода­тельством организация и функционирование муниципальной службы регла­ментируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образова­ний. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение му­ниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муници­пальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных слу­жащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об осно­вах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муници­пальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав му­ниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного само­управления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных' обязанно­стей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требо­ваний, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как про­фессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного са­моуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, преду­смотренная уставом муниципального образования в соответствии с зако­ном субъекта РФ

55 Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные -- между государством и чиновником, а также публичные -- между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, связывание, подотчетность, подконтрольность и т.д. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т.е. внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Регуляция публичных отношений, как правило, определяется сферой компетенции должностных лиц. Основная тенденция здесь связана с регламентацией функций чиновников, сужающих границы их власти и защищающих права граждан. Нормативно-правовые акты обычно указывают пределы деятельности государственных органов. Наряду с этим определяется система гражданской ответственности. Все это позволяет субъектам публичных отношений предвидеть возможные варианты поведения друг друга.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри аппарата (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. К неформальным относятся также семейно-родственные, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного вуза), отношения личной преданности, покровительства и др.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, т.е. национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

56  основные принципы государственной службы и их классификация

в соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Отчасти к освещению этих принципов авторы данного учебного пособия обращались в предыдущих темах, имея в виду их сравнительно-исторический и социально-организационный аспекты. Здесь же мы детализируем собственно их нормативно-правовой аспект.

I. Начнем с основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации, согласно которой к указанным принципам относятся:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.10

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, как записано в данном документе, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных Законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.11

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подробно реализация основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, служебного поведения госслужащих раскрывается в последующих разделах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что многие из законодательно закрепленных принципов в реальной действительности соблюдаются далеко не полностью, что зачастую снижает эффективность государственной службы (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимыми, хотя и не всегда достигаемыми, ориентирами.12

В целом же, поскольку принципы построения и функционирования государственной службы закреплены Федеральным законом и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих - Указом Президента РФ, их несоблюдение и (или) нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную, а также дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.