9.2. Инновационно-кадровая политика в сфере государственного управления

Инновационно-кадровая государственная политика —

это вид инновационной политики, направленной на инновацион­ную модернизацию системы кадрового управления как в негосу­дарственных, так и в государственных организациях.

[^ Реформа государственной службы России: интере­сы и приоритеты.]

[Инновационный менеджмент, государственная инно­вационная политика, виды государственной инновационной политики, инновационно-кадровая политика в сфере госу­дарственного управления.]

Совершенно иную инновационную специфику имеет госу­дарственная политика в отношении кадровых инноваций в сис­теме государственной службы. Во-первых, деятельность персо­нала государственных организаций, в отличие от организаций частных, имеет четкие инструктивные ограничения. Во-вторых, любая реформа государственных организаций несет в себе чрез­вычайную ответственность — ведь данные структуры играют важнейшую роль в глобальном управлении страной. Однако не­смотря на данные особенности, инновации в кадровом сегменте государственной службы необходимы, об этом говорит сам факт начала административной реформы в России.

В историческом контексте началом планомерной кадровой работы с момента создания Российской Федерации как незави­симого государства можно считать 1991 г.¹⁴¹, когда, несмотря на формальное вхождение Российской Федеративной Социалисти­ческой Республики в состав СССР, фактически Россия стала от­дельным государством. Ряд вышедших в 1991 г. документов ка-

¹⁴¹ Наиболее подробно ранние исторические этапы развития государственной службы в России изложены в коллективной монографии: Реформа государст-венной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 г. / Барабашев А. Г., Беков Х. А., Зайцева Т. В. и др.; Общ. ред. Т. В. Зайцевой; Всемир. Банк, Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Фак. гос. упр.— М.: Всемир. Банк: Весь Мир, 2003.— 303 с.

152

сался сохранения кадрового потенциала государственной служ-бы СССР, а также центров подготовки и переподготовки кадров для государственной службы. Такими документами явились, на-пример, постановление Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР» и распоряжение Президента РСФСР «Об учеб-ных и научных учреждениях ЦК КПСС, ЦК компартии РСФСР, крайкомов и обкомов КПСС».

На основании данных указаний удалось сохранить ценные кадровые ресурсы и «базу» для их подготовки. Кроме того, Де-партамент государственной службы РСФСР, изменивший свое название после очередной реорганизации на Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Прави-тельстве РФ (Роскадры), провел, действительно, огромную орга-низационную работу по документальному и организационному сопровождению кадровой сферы государственной службы в не-зависимой России. Однако самая ценная деятельность проводи-лась Роскадрами в сфере сохранения системы подготовки, пере-подготовки и повышения квалификации сотрудников государст-венной службы. Несмотря на серьезные сложности в первой по-ловине 90-х годов, удалось создать на базе бывших высших пар-тийных школ¹⁴² «головной» и ряд региональных кадровых цен-тров. Важность этой работы трудно переоценить. Это была одна из первых и, безусловно, удачных инноваций в системе государ-ственной службы России. По сути, в начале 90-х годов в России, несмотря на тяжелейший финансовый кризис, была создана на-циональная сеть высших учебных заведений, специализирую-щихся на подготовке кадров для госслужбы, причем материаль-ная база и профессорско-преподавательский состав данных уч-реждений были и остаются на очень высоком уровне.

В 1994 г. Роскадры, выполнив миссию антикризисного управления кадровой политикой в системе государственной службы, были ликвидированы (их функции были перераспреде-

¹⁴² Необходимо отметить, что еще в конце 80-х — начале 90-х годов центры подготовки и переподготовки кадров для системы государственной службы СССР (высшие партийные школы) были переименованы в социально-политические институты.

153

лены между администрацией президента и правительством), при этом образовательная система — главнейшее и наиболее успеш-ное направление деятельности Роскадров — была сохранена и преобразована в сеть академий государственной службы, кото-рые и по сей день успешно функционируют и выполняют важ-нейшую роль в формировании кадрового потенциала современ-ной государственной службы России.

Первой законодательно закрепленной инновационной инициативой в сфере кадрового менеджмента в системе государ-ственной службы России можно считать появление 31 июля 1995 г. федерального закона № 119-Ф3 «Об основах государст-венной службы Российской Федерации». В данном законе впер-вые были закреплены основные правила кадрового управления в системе государственной службы, в частности, было установле-но, что должности различаются в зависимости от вида государ-ственной службы и распределяются по группам и (или) катего-риям в соответствии с федеральными законами о видах государ-ственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. В соответствии с феде-ральными законами о видах государственной службы вводились классные чины, дипломатические ранги, воинские и специаль-ные звания.

При этом в законе наряду с ранговыми условиями и струк-турированием кадрового состава государственных служащих был введен и ряд, безусловно, инновационных предложений. В частности, говорилось, что федеральными законами о видах го-сударственной службы и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации устанавливаются: порядок поступ-ления на государственную службу и порядок замещения вакант-ных должностей государственной службы на конкурсной основе (однако этот вариант не был обязательным); условия формиро-вания конкурсных комиссий; правила опубликования информа-ции о конкурсах в средствах массовой информации, а также пре-дусматривается и другой порядок поступления на государствен-ную службу и замещения вакантных должностей государствен-ной службы. Несмотря на расплывчатость формулировок и в об-щем-то опциональный подход к конкурсному замещению госу-дарственных вакансий, сам факт введения отбора на основе кон-

154

курса в федеральный закон, касающийся основ построения госу-дарственной службы, был безусловной удачей разработчиков. В данном законе также вводилась система контроля за эффектив-ностью деятельности госслужащих, причем такой контроль был возложен именно на кадровые службы государственного органа. Кроме того, законом вводилось понятие кадрового резерва.

Кадровый резерв в органах государственной власти — это пул специалистов системы государственной службы (ото-бранных по определенной технологии), обеспечивающий фор-мирование кадрового состава государственной службы.

Однако стоит признать, что инновационные положения «Об основах государственной службы Российской Федерации» по большей части так и не были реализованы. Конкурсный отбор так и не стал действительно конкурсной процедурой, превра-тившись, по сути, в формальное и закрытое продление полномо-чий действующей административной команды, а в кадровый ре-зерв в большинстве своем входили лишь действующие сотруд-ники, рекомендованные начальниками на дальнейшее продвиже-ние по службе. Введенная система оценки часто основывалась на формальных показателях и проводилась в форме «закрытой» ат-тестации.

С 1995 г. по 2000 г. в России практически не предприни-малось серьезных попыток реформирования государственной службы (и естественно, как следствие, не было попыток рефор-мировать кадровый менеджмент), при этом ряд указов президен-та с формулировками о «совершенствовании…»¹⁴³ и другими ее вариантами были, скорее, попытками сохранить и зафиксировать сложившуюся бюрократическую структуру «новой России». Следует однако признать, что работа по концепции реформиро-вания государственной службы, включавшая также и коренную реформу в кадровой сфере (чего стоит намерение разработчиков ввести в раздел, посвященный кадровой реформе, принципы

¹⁴³ См., например: О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. / Рос. газ.— 1997.— 19 марта.

155

merit system¹⁴⁴), в конце 90-х годов велась¹⁴⁵, но не получила окончательного одобрения для преобразования в реальную ре­форму.

Кадровая реформа в системе государственной служ­ бы — это действия государственных органов, направленные на введение новых инновационных принципов деятельности персо­ нала государственной службы для реализации государственными служащими своих функций наиболее эффективно.

Необходимо четко осознавать, что инструментом реализа­ции инновационной кадровой политики являются современные кадровые технологии, реализуемые квалифицированными со­трудниками кадровых служб по единым стандартам на основе общих принципов и закономерностей, принятых во всем мире. В настоящее время имеется значительное количество таких техно­логий в режиме открытого доступа и, более того, технологий, апробированных и внедренных в деятельность государственных служб других стран.

Так, например, очень интересен и показателен опыт США, где еще в 1978-1979 гг. была проведена реформа государствен­ной службы¹⁴⁶, в ходе которой коренным образом изменился ста­тус государственного служащего за счет применения ряда инно­вационных кадровых технологий. Примером такой работы может являться опыт введения принципов merit system¹⁴⁷ («системы за­слуг»).

[^Принципы Merit System и этические принципы в федеральной государственной службе США: история и со­временность. Подготовка госслужащих: зарубежный опыт.]

¹⁴⁴ «Система заслуг и достоинств», формально введенная в систему государ- ственной службы США еще в конце XIX в., однако реально начавшая свою деятельность после знаменитой административной реформы администрации Д. Картера 1978-1979 гг.

¹⁴⁵ См.: Реформа государственной службы России: История попыток рефор- мирования с 1992 по 2000 г.

¹⁴⁶ Реформа проводилась кабинетом действующего тогда президента США Джимми Картера.

¹⁴⁷ См. соответствующую статью в хрестоматии по дисциплине «Инноваци- онный менеджмент».

156

В США в результате административной реформы была введена регулярная аттестация и контроль результативности служащих госаппарата, а также упорядочена система органов управления государственной службой.

В Германии реформа в сфере государственного управле-ния¹⁴⁸ до конца ХХ в. была построена на высокой централизации и некоторой (в хорошем смысле) бюрократизации управления.

Однако, несмотря на то, что государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, является пре-стижной и пользуется уважением среди населения, в условиях новых реалий для адаптации государственной службы к изме-няющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких ша-гов». Среди таких «шагов» «…можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, пере-ориентацию государственной службы на “клиентные” отноше-ния с гражданами»¹⁴⁹.

Схожие реформы были проведены и во Франции. Так, в рамках общей децентрализации управления страной были при-няты решения о постепенной децентрализации государственной службы и повышении инициативности государственных служа-щих. Кроме того, приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Учитывая данный опыт, в 2001 г. в администрации Пре-зидента и Правительстве на основании поручения Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 нача-лась разработка основных положений (концепций) реформиро-

¹⁴⁸ Реформа продолжалась около 30 лет (с конца 60-х до середины 90-х годов). За это время был принят ряд основополагающих законов: например, Закон о федеральных чиновниках, Рамочный закон о праве чиновников, Закон об ок- ладах федеральных служащих, Положение о прохождении государственной службы в Федерации, Федеральный дисциплинарный устав.

¹⁴⁹ Старовойтов А. В. Указ. электрон. ресурс.

157

вания системы государственной службы¹⁵⁰, при этом особое внимание уделялось исследованию кадровой составляющей системы государственной службы.

Согласно результатам проведенного исследования, на на-чало 2002 г. была зафиксирована следующая ситуация в кадро-вой сфере системы государственной службы РФ¹⁵¹. Общая чис-ленность государственных служащих и иных работников госу-дарственных органов РФ, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления составила 1053,1 тыс. человек¹⁵². Крайне интересной представляется часть исследования, касающаяся изучения половозрастных характе-ристик государственных служащих. Так, в общей численности государственных служащих, занимающих государственные должности, женщины составляли более 70 %, в органах испол-нительной власти — 71,8 %, в аппаратах органов судебной вла-сти и прокуратуры — 67,6 %, в аппаратах органов законода-тельной власти — 55,8 %, аппаратах иных государственных ор-ганов — 55,4 %. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объяснялся преобладани-ем женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.

При этом средний возраст служащих, занимающих госу-дарственные должности, составлял 40 лет. Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 %, однако более 30 % государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели воз-

¹⁵⁰ Одновременно с утверждением Концепции реформирования государствен- ной службы распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-рп были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации и Межведомственная рабочая группа по под- готовке проектов программы реформирования государственной службы Рос- сийской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. (См.: СЗ РФ.— 2001.— № 34.— Ст. 3502).

¹⁵¹ На основании исследований, проведенных в рамках Федеральной про- граммы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 год)» // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵² В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной вла- сти, в Великобритании — 5,2, США — 3,9.

158

раст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 и 6,9 %. Большинство из «потенциальных пенсионеров» имели более чем 5-летний стаж работы в государственной службе. Таким образом, по несложным подсчетам, в течение ближайших 10 лет произой-дет высвобождение более половины государственных служа-щих, занимающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением служа-щих, в связи с отсутствием специалистов, имеющих достаточ-ный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию. Кроме того, на период до 2002 г. сохранялась тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствовало квали-фикационным требованиям по занимаемой должности. Так, на указанный период не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 % от общей численности государст-венных служащих¹⁵³.

Не менее негативные тенденции сложились на начало XXI в. и в сфере материального стимулирования труда государ-ственных служащих. По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Не-большая дифференциация в оплате труда государственных слу-жащих слабо стимулировала эффективность их деятельности. В 2002 г. оплата труда главных менеджеров (руководителей орга-низаций и их заместителей) превышала оплату труда государст-венных служащих, замещающих соотносимые должности, в 10– 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных под-разделений организаций) — в 7–10 раз, менеджеров (специали-стов, руководителей отдельных проектов) — в 3–7 раз, админи-страторов (исполнителей проектов) в 1,5–3 раза. Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципаль-ными служащими и работниками негосударственного сектора экономики, безусловно, затрудняет привлечение на государст-венную и муниципальную службу квалифицированных специа-

¹⁵³ Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003– 2005 год): Федеральная программа // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

159

листов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных ка-тегорий), что снижает эффективность деятельности государст-венных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих¹⁵⁴.

Такие негативные тенденции еще больше усложнили за-дачу разработчикам программы реформирования, однако не-смотря на все трудности, в конце 2002 г. федеральная програм-ма «Реформирование государственной службы Российской Фе-дерации (2003–2005 гг.)»¹⁵⁵ была разработана и начала реализо-вываться в начале 2003 г.

Целью программы определялось повышение эффективно-сти государственной службы в целом, ее видов и уровней, оп-тимизация затрат на государственных служащих и развитие ре-сурсного обеспечения государственной службы.

Программа реформирования государственной службы, заложив основной фундамент в кадровых инновациях на бли-жайшие несколько лет, явилась основой для дальнейших шагов как в сфере общего реформирования системы государственной службы, так и в области кадровых реформ.

В этой связи одной из самых больших инноваций в со-временной кадровой политике в области государственной службы России можно считать разработку и принятие закона «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции» (далее — закон)¹⁵⁶. Стоит отметить, что данный закон яв-ляется не только программным в общей концепции админист-ративной реформы России, но и крайне важным в аспекте кад-ровых преобразований. Это практически первый законодатель-

¹⁵⁴ Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003– 2005 год): Федеральная программа // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵⁵ Программа утверждена указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Текст программы см.: Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵⁶ О государственной гражданской службе Российской Федерации: феде- ральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ.— 2004.— 31 июля. Закон принят Государственной Думой 7 июля 2004 г., одобрен Советом Федерации 15 июля 2004 г. и вступил в силу с 1 февраля 2005 г.

160

ный акт современной России, в котором воплощено большин­ ство кадровых инноваций, имеющихся в арсенале современного кадрового управления. гл [Инновационный менеджмент, государственная инно-

вационная политика, виды государственной инновационной политики, инновационно-кадровая политика в сфере госу­дарственного управления, реализация инноваций.]

Что касается анализа основных положений закона, то здесь можно сказать следующее. Его главной инновационной удачей, на наш взгляд, является не большое количество закрепленных кадровых новшеств (проанализированных нами ниже), а тезис, выраженный в подпункте 6 пункта 2 статьи 60, который говорит о том, что одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является применение современных кадровых технологий при поступлении на граж­данскую службу и ее прохождении. Это означает, что, пожалуй, впервые в законе о государственной службе в России приветст­вуется применение современных методов кадрового управления. По сути, закон открывает путь к применению принципов инно­вационно-кадрового менеджмента в системе государственной службы. Это, в свою очередь, открывает широкие перспективы по реализации основных новшеств в области кадрового управле­ния, которыми так богат данный закон.

[Инновационный менеджмент, государственная инно-@ вационная политика, виды государственной инновационной политики, инновационно-кадровая политика в сфере госу­дарственного управления, реализация инноваций, общие ин­новационно-кадровые принципы закона; инновационные кадровые технологии, прописанные в законе.]

Рассмотрим некоторые новшества подробнее. Например, впервые в законе дается четкое понятие государственной службы как ее вида, представляющей собой профессиональную служеб­ную деятельность граждан Российской Федерации на должно­стях государственной гражданской службы Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу­дарственных органов, государственных органов субъектов Рос­сийской Федерации, лиц, замещающих государственные долж­ности Российской Федерации, и лиц, замещающих государст-

161

венные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). При этом Го-сударственная гражданская служба Российской Федерации под-разделяется на федеральную государственную гражданскую службу (федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (граж-данская служба субъектов Российской Федерации)¹⁵⁷.

Введение таких четких формулировок, безусловно, делает положение государственной службы в общей системе власти в стране строго определенным и четко структурированным.

В законе прописаны основополагающие принципы граж-данской службы:

132. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.

133. Единство правовых и организационных основ феде-ральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

134. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национально-сти, происхождения, имущественного и должностного положе-ния, места жительства, отношения к религии, убеждений, при-надлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

135. Профессионализм и компетентность гражданских служащих.

136. Стабильность гражданской службы.

137. Доступность информации о гражданской службе.

138. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

¹⁵⁷ Ст. 3 федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции» // Рос. газ.— 2004.— 31 июня.

162

8. Защищенность гражданских служащих от неправо-мерного вмешательства в их профессиональную служебную дея-тельность¹⁵⁸.

Даже беглый анализ данных принципов подчеркивает их инновационность. Более того, они практически полностью по-вторяют инновационные принципы построения современной го-сударственной службы ряда западных стран. В частности, пунк-ты 1, 3, 4, 8 данной статьи закона говорят о применении новых кадровых технологий (отбор, аттестация, введение оценочных принципов наподобие merit system, важность профессиональной подготовки и развития персонала государственной службы, за-щиту государственного служащего от начальственного произво-ла и введение схемы решения конфликта интересов и т. д.), в свою очередь, пункты 6, 7 подчеркивают присутствие процессов общественного контроля и бюрократической децентрализации, характерных для большинства европейских реформ.

В законе, пожалуй, впервые так четко прописаны и опре-делены ранговые классификации кадровых должностей. Однако сопоставление статьи 9 (классификация должностей), 11 (класс-ные чины гражданской службы) и 49 (квалификационный экза-мен для классификации по классным чинам) выявляет существо-вание трёх различных понятий. В частности, «…статья 9 определяет категории (руководители, советники, специалисты, обеспечивающие специалисты) и группы (высшие, главные, ве-дущие, старшие и младшие должности). Статья 11 разделяет классные чины на три класса внутри каждой группы должностей, статья 49 устанавливает связь между классными чинами и долж-ностями. Два первых определения касаются должностей, тогда как третье — служащих»¹⁵⁹.

Также инновационными выглядят положения главы 3 за-кона, трактующие правовое положение (статус) гражданского служащего. Анализ информации, содержащейся во включенных

¹⁵⁸ Ст. 4 федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера- ции» // Рос. газ.— 2004.— 31 июля.

¹⁵⁹ Piganiol R. Le recrutement dans la function publique federale russe / Material for discussion.— M.: World Bank: SPM, 2004.— P. 4.

163

в данную главу статьях, позволяет говорить о серьезном иннова-ционном прорыве не только в сфере четкого определения базо-вых прав и обязанностей государственного служащего, но и в формировании этических стандартов поведения госслужащего, что, по сути, сделано впервые в законодательной практике со-временной России.

Реализация «этического кодекса»¹⁶⁰ проявляется, напри-мер, в положениях подпунктов 7, 11 и 12 пункта 1, а также пункта 2 статьи 15, в которых говорится о том, что госслужа-щий обязан:

⎯ не разглашать сведения, составляющие государствен-ную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением долж-ностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся част-ной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

⎯ соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, ко-торые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

⎯ сообщать представителю нанимателя о личной заинте-ресованности при исполнении должностных обязанностей, кото-рая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;

⎯ не исполнять данное ему неправомерное поручение.

Само по себе формирование (пусть и разрозненное по статьям 6, 8, 9, 10, 12, 13 ст. 17, 2, 5, 7, 8–14 пункта 1 закона) эти-ческих стандартов, правил и норм поведения госслужащих явля-ется одном из ключевых нововведений в законе. Опыт западных стран показывает, что выработка и реализация этических норм и иерархических стандартов межслужебных отношений может существенно улучшить эффективность работы госслужбы, преж-де всего за счет более понятных (как госслужащим, так и в целом

¹⁶⁰ Ряд положений данной главы весьма напоминают известный Этический кодекс американских госслужащих (принятый впервые резолюцией Конгресса в 60-х годах ХХ в. и принявший форму закона при президенте Д. Картере, после чего неоднократно модернизировавшийся).

164

обществу) правил и условий взаимодействия в рамках системы государственной власти. Законодательно закрепленные этиче-ские стандарты государственного служащего, а также описанные модели межслужебных отношений позволят построить систему отбора на госслужбу в соответствии с заявленными законом тре-бованиями.

Процедура отбора также претерпела существенные изме-нения. Например, в законе прописано право госслужащего на карьерный рост именно на конкурсной основе (пункт 10 ста-тьи 14, а также вся статья 22), что говорит о том, что вся иерар-хическая система передвижений внутри структуры государст-венной службы должна быть построена на основе конкурсного отбора (с учетом ограничений, накладываемых рядом пунктов статьи 22), что будет являться очень серьезным условием не только для построения комплексных требований к знаниям, уме-ниям, навыкам, опыту и другим составляющим интеллекта гос-служащих, стремящихся занять более высокий пост, что, в свою очередь, резко повысит качество аттестационных и оценочных процедур. При этом отбор на вакантные должности будет связан именно с открытым конкурсом. Создание системы здоровой кон-куренции позволит участвовать в конкурсных процедурах также специалистам извне. Несмотря все же на наличие ограничений в законе (например, пункт 2 статьи 22), некоторые из них имеют (как это не парадоксально) положительный контекст. В частно-сти, это касается выключения из системы отбора лиц, зачислен-ных на конкурсной основе в кадровый резерв. Это, безусловно, поднимет статус кадрового резерва и позволит активно развивать технологии для его формирования.

В то же время, являясь, по сути, одной из важнейших ин-новаций, конкурсный отбор, как современная кадровая техноло-гия, отработан в системе государственной службы крайне слабо. И в этой связи необходимо четко понимать (это, кстати, относит-ся ко всем инновационным положениям закона), что основные сложности будут возникать именно на уровне внедрения кон-курсного отбора как технологии.

Многие положения закона касаются такой инновационной кадровой технологии, как ротация. Например, в статье 60 прямо говорится о том, что ротация является одним из основных прин-

165

ципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы, статья 28 регулирует перевод на другую должность государственной гражданской службы внутри одного и того же органа государственной гражданской службы или перемещение из одного органа в другой, пункт 3 статьи 53 говорит о праве служащего на замещение иной должности государственной гражданской службы при реорганизации или сокращении должностей гражданской службы. В статье 62 со-держится положение об обучении в целях переподготовки для замещения новой должности (в случае перемещения служащего из одной правительственной структуры в другую). И, наконец, «кадровый резерв», уже упоминавшийся нами и описанный в статье 64, довольно гибок в отношении замещения должностей и гарантирует в некоторых случаях государственным служащим, отстранённым от государственной гражданской службы, воз-вращение на прежнее место работы. Ротация между различными видами государственной службы (гражданская, военная, муни-ципальная) вполне возможна с помощью процедуры открытого конкурса, так как статья 54 предусматривает учет выслуги лет на других постах государственной службы для расчета ежемесяч-ной надбавки за выслугу лет.

Еще одним важным новшеством в законе является высо-кий уровень внимания к профессиональной подготовке персона-ла государственной службы. Важность и необходимость профес-сиональной подготовки и переподготовки подробно описана в главе о формировании кадрового состава гражданской службы (глава 13 закона) и объяснена в статьях 60, 61, 62, 63, 64. При этом профессиональная подготовка и переподготовка определя-ются в законе как один из основных принципов формирования кадрового состава гражданской службы. В выше обозначенных статьях подробно описывается механизм и условия реализации процесса профессиональной подготовки государственных слу-жащих. В частности, определяется, что дополнительное профес-сиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалифи-кации и стажировку. Причем указывается, что профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка граж-данского служащего осуществляются в течение всего периода

166

прохождения им гражданской службы. Данное положение явля-ется реализацией принципа постоянного обучения сотрудников, используемого в «самообучающихся организациях» (learning organization). Очевидно, что реализация такого принципа будет способствовать повышению профессионального уровня государ-ственных служащих.

Наиболее важной составляющей главы закона, касающей-ся формирования кадрового состава госслужбы, являются, несо-мненно, положения, описывающие кадровый резерв. В частно-сти, в статье 64 определяется, что включение гражданского слу-жащего (или гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осущест-вляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном статьей 22 закона. При этом включение в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом государственного органа по управлению государственной службой. Кроме того, в этой статье содержится перспективное новшество, касающееся особенностей формирования централизованной федеральной базы данных по кадровому резерву государственной службы Российской Феде-рации (п. 6 ст. 64). Данное положение закона не только позволит создать централизованную картотеку наиболее перспективных кандидатов на вакантные должности, но и даст возможность проводить кадровую политику на федеральном уровне, основы-ваясь на полной и объективной информации о состоянии и пер-спективах развития кадрового состава государственной службы по всей стране в целом.

Анализируя основные положения закона, влияющие на формирование кадровой политики в сфере государственного управления, хотелось бы отметить появление принципиально новой и, несомненно, инновационной главы, касающейся рас-смотрения индивидуальных служебных споров (гл. 16). Само внесение в закон положений, регламентирующих правила и тех-нологию разрешения служебных конфликтов, является серьез-ным шагом на пути к более эффективному кадровому менедж-менту и послужит основой для формирования межслужебных отношений, основанных на принципах взаимоуважения и учета профессиональных качеств работников.

167

[-»Современные кадровые технологии в российской системе государственной службы.]

В заключение хотелось бы сказать несколько слов о пер­спективах внедрения кадровых инноваций в систему государст­венного управления в России.

Анализ положений основных регламентационных доку­ментов и опыта ведущих западных стран в сфере проведения кадровых реформ позволяет сделать несколько основных выво­дов, которые, как нам кажется, будут определять кадровую поли­тику государства и в нашей стране. Во-первых, современные кадровые технологии в системе госслужбы должны отвечать требованиям эффективности, экономичности в использовании, унифицированности и адаптированности к специфике государст­венной службы и открытости для контроля со стороны общества. Во-вторых, при реализации инновационной кадровой политики должны использоваться современные кадровые технологии, на­пример, такие, как открытый кадровый конкурс, формирование и использование кадрового резерва, аттестация, квалификационный экзамен, образовательные технологии, мотивация и стимулирова­ние на основе оценки результатов деятельности и т. д. В-третьих, обязательным условием повышения эффективности кадрового менеджмента на государственном уровне является не только декларирование инновационно-кадровых принципов и техноло­гий, но и последовательная и качественная их реализация (т. е. создание условий, при которых кадровые технологии могут свободно применяться).

Что касается нашего личного мнения по поводу вектора движения в сфере кадрового управления в системе государст­венной службы современной России, то мы уверены, что добить­ся кардинального повышения эффективности госслужбы без введения принципов пожизненного найма государственных слу­жащих не представляется возможным. Не раскрывая подробно данный тезис (это не входит в задачи и формат этого издания), приведем слова президента-ректора РАГС Владимира Констан­тиновича Егорова, которые, с нашей точки зрения, исчерпываю­ще и кратко отражают преимущества системы пожизненного найма в государственной службе. Только «в… случае [введения системы пожизненного найма госслужащих] у чиновника фор-

168

мируется психология работника, который трудится не на мини-стерство или губернатора, а служит Государству. Вступая в должность, он заключает договор с министерством государст-венной службы (его аналоги существуют во всех цивилизован-ных странах) и направляется в то ведомство, где его опыт, зна-ния, квалификация более всего необходимы. Статус же госслу-жащего защитит его от глупости и произвола вышестоящего на-чальника. Его должность нельзя будет ни ликвидировать, ни рас-кассировать»¹⁶¹.

Выводы и ключевые идеи

Государственная инновационная политика направлена на обеспечение благоприятных условий для развития инновацион-ных предприятий и (или) инновационных сфер деятельности. Эффективная инновационная политика, проводимая на госу-дарственном уровне, способна резко повысить эффективность экономики страны, развить наукоемкие производства и улуч-шить уровень жизни населения. Западные стандарты государст-венной инновационной политики предполагают комплексное стимулирование инноваций на всех уровнях (налоги, льготы, государственные дотации и кредиты, вложения государства в инфраструктурные проекты). При этом данные меры показали свою эффективность. В нашей стране комплексный подход по-ка отсутствует, а развитие инновационной активности достига-ется с помощью специализированных государственных про-грамм поддержки определенных инновационных проектов.

Совершенно иную инновационную специфику имеет госу-дарственная политика в отношении кадровых инноваций в сис-теме государственной службы. Во-первых, деятельность персо-нала государственных организаций, в отличие от организаций частных, имеет четкие инструктивные ограничения. Во-вторых, любая реформа государственных организаций несет в себе чрез-вычайную ответственность. Ведь данные структуры играют важ-

¹⁶¹ Егоров В. Чиновник — это социально ответственный профессионал, кото-рый служит национальным интересам // Человек и труд.— 2001.— № 3.— С. 12–14.

169

нейшую роль в глобальном управлении страной. Однако именно в этой сфере в последнее время достигнут значительный про-гресс. Так, одной из самых больших инноваций в современной кадровой политике в области государственной службы России можно считать разработку и принятие закона «О государствен-ной гражданской службе Российской Федерации». Стоит отме-тить, что данный закон является не только программным в об-щей концепции административной реформы России, но и крайне важным в аспекте кадровых преобразований. Это практически первый законодательный акт современной России, в котором воплощено большинство кадровых инноваций, имеющихся в ар-сенале современного кадрового управления. Его главной инно-вационной удачей является не большое количество закреплен-ных кадровых новшеств, а тезис, выраженный в 6 подпункте 2 пункта 60-й статьи, который говорит о том, что одним из при-оритетных направлений формирования кадрового состава граж-данской службы является применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее про-хождении. Это означает, что, пожалуй, впервые в законе о госу-дарственной службе в России приветствуется применение совре-менных методов кадрового управления. По сути, закон открыва-ет путь к применению принципов инновационно-кадрового ме-неджмента в системе государственной службы. Это, в свою оче-редь, дает широкие перспективы по реализации основных нов-шеств в области кадрового управления, которыми так богат дан-ный закон.