3. Функции государства и государственного управления

Государство как продукт исторического развития возникло тогда, когда в этом появилась общественная потребность. На своем жиз­ненном опыте люди убеждались, что многие функции по обеспече­нию жизнедеятельности целесообразнее передать для выполнения особому институту. Естественно, что вначале передавались самые общие, стандартные функции. Но мере развития общества и становления государства их набop расширялся. Наступило время, когда люди начали опасаться чрезмерно большого объема государственных функций, ограничения их личной и экономической свободы. Различают довольно большое разнообразие функций. Отметим среди них базовые экономические и социальные функции государства.

Базовые функции государства

К базовым обычно относят такие функции, как определение стратегии развития, гарантирование прав собственности, организа­ция денежного обращения, социальная политика, поддержание об­щественного порядка, защита государственного суверенитета.

Функции, не являющиеся базовыми, постоянными, изменяются с развитием исторического и научно-технического процессов. Од­ни из них становятся ненужными, в других появляется потребность, третьи, оставаясь в той же форме, наполняются новым со­держанием.

Экономические и социальные функции государства

По вопросу о роли государства в экономике сложились две круп­ные научные школы и много модификаций на их базе. Первая шко­ла — кейнсианство, другая — монетаризм. Взгляды, которые отстаивают эти научные школы, прямо противоположны:

Кейнсианство (государственный дирижизм) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэконо­мическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере (дирижере). Основным фактором равновесного развития признается спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно управляет отраслями экономики, следит за соотношением между ними (пропорциями), проводит ак­тивную денежно-кредитную и налоговую политику, контролирует цены. Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость; налоговое бремя переносится на зажиточные слои общества, увеличиваются государственные закуп­ки и запасы, что повышает загрузку мощностей.

Сторонники монетаризма исходят из того, что рынок автоматиче­ски достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред. Так как предложение денег прямо про­порционально росту инфляции, условием сбалансированности счита­ется устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторон­ники этого направления выступают за ограничение государственных инвестиций, социальных программ и субсидий.

Чтобы эффективно выполнять свои функции, государство должно быть сильным, авторитетным. Силу, прочность государства характеризуют различными показателями, например концентрацией власти в верхнем эшелоне, когда функции распоряжения ресурсами сосредоточиваются в центре. В определенных конкретных условиях это может быть необходимым и эффективным. Но чем больше вла­сти у первых лиц, тем меньше ответственности за положение в стране у других институтов власти.

Косвенным показателем силы государства может служить наличие эффективных силовых структур. Хотя в обыденной жизни сила ассо­циируется с насилием, это далеко не одно и то же. Рост масштабов насилия свидетельствует скорее не о силе, а о слабости государства. Вместе с тем ни одно государство от силовых структур отказаться не может. Общество, прежде всего, нуждается в безопасности, оно требует охраны не только границ, но и всех форм собственности, подавления антиобще­ственных элементов. Выполняя эту функцию, государство в той или иной степени становится полицейским. Население чувствительно к функции насилия (принуждения) независимо от того, диктуется оно целесообразностью или облечено в законную форму.

Бесспорными признаками силы государства являются:

• независимая судебная система;

• законы преимущественно прямого действия, их исполнение;

• делегирование полномочий гражданскому обществу;

• поддержка населением.

В сильном государстве уважают суд, не допускают давления на него. Засилье чиновничества, подчинение суда исполнительной власти есть признак слабости управленцев, предвестник разложения государства. Не следует стремиться иметь удобное правосудие.

Управленческие ресурсы могут быть рационально использованы при наличии ясной, реалистичной, мобилизующей цели преобразо­ваний, сильной воли у государственного аппарата к ее достижению. Поэтому наиболее ответственной функцией государства и государ­ственного управления является стратегическое планирование.

Стратегия является фундаментальным понятием, раскрывающим миссию, цели, приоритеты развития и методы их достижения. Долго­срочная стратегия определяет, в рамках какой системы, куда и какими путями пойдет развитие страны, под флагом каких убеждений и цен­ностей.

Стратегическое планирование реализуется в различных про­гнозных и плановых документах: краткосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития страны, комплекс­ные программы реформирования отдельных сфер, отраслей; пер­спективные финансовые планы, концепции решения важнейших народно-хозяйственных проблем.

Плановое управление объективно необходимо. И не только пото­му, что рынок никогда не достигнет стадии саморегулирования, а потому, что он плану не противостоит, и для рыночной экономики порядок лучше хаоса, анархии.

В ряде отраслей большую актуальность приобретает долго­срочное планирование. В ближайшие 5—10 лет предстоит обно­вить большую часть газопроводов, подвижного состава и другого оборудования, иначе техногенные катастрофы станут нормой. И нужно уже сейчас строить соответствующие заводы по металлообработке, готовить кадры, расширяя финансовую базу. Опыт нефтяной промышленности показывает, что частные компании не могут выступать координаторами развития отрасли. Это под силу только государственному органу, обладающему стратегическим видением.

Основу методологии планирования составляет разработка и анализ сценариев с разными оценками и вероятностями альтерна­тив поведения системы. Одни мероприятия, условия реализации которых, определены и полностью подвластны субъектам хозяйство­вания, планируются жестко; другие, реализуемые в условиях неопределенности внешней среды, планируются гибко, оставляя поле для возможных корректировок, т.е. прогнозируются.

Прогноз в собственном смысле слова — это предвидение наиболее вероятного хода событий в рамках некоторой целостности. Он базиру­ется на эмпирических закономерностях, причинно-следственных свя­зях по схеме «если..., то...». Прогноз не определяет параметры развития с достаточной точ­ностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает положительные и отрицательные тенденции, альтернативы.

Реальные, пусть и нерадостные прогнозы мобилизуют, придают энергию, заставляют бить тревогу, опережать события. Качествен­ный прогноз по какому-либо направлению развития страны или отрасли, региона служит сигналом для принятия мер, корректиров­ки политики. Производители, экспортеры и импортеры нуждаются в достоверных прогнозах ситуаций на мировых рынках, чтобы во­время защититься от экономических потрясений.

Наличие прогноза повышает ответственность управленцев, пре­достерегает их от необдуманных действий. Неумение предвидеть последствия тех или иных решений приводит к кризису.

Большую актуальность приобретает политическое прогнозирование и планирование. Мощные государственные и научные центры выпол­няют самые ответственные задания органов власти. Политик должен уметь предсказывать, что произойдет завтра, через неделю, месяц, год, а затем объяснить, почему предсказываемое не сбылось.

Наиболее общей целью долгосрочных стратегий является мо­дернизация общества для того, чтобы поднять уровень жизни наро­да до определенных стандартов и повысить рейтинг страны в соста­ве мирового сообщества. Для высокоразвитых стран модернизация не требует масштабных усилий и касается обычно отдельных сфер жизнедеятельности, преобразуемых на основе инновационного развития. Их стратегия реализуется под лозунгами «новых рубежей», «нового курса» и др. Большинство же стран берут на вооружение стра­тегию «догоняющей модернизации», ориентируясь на достижения развитых стран. Главным условием реализации такой стратегии яв­ляются повышенные темпы роста ВВП.

В специфических условиях конца XX в. в России на первое место выдвинулась функция реформирования общественного устройства.

Во второй половине 1980-х гг. реформы приняли радикальную форму перестройки не только экономической, но и духовной жиз­ни. Это позволило включиться в процесс преобразований широким массам, что ускорило ход событий. Наибольшей активностью отли­чались шахтеры.

Вначале выдвигались чисто экономические требования:

• введение регионального хозрасчета;

• самостоятельность предприятий;

• разнообразие форм собственности на средства производства;

• индексация заработной платы в соответствии с ростом цен;

• упрощение структуры аппарата управления;

• увеличение продолжительности отпуска и пенсий.

Затем они дополнились политическими требованиями: устране­ние монополии на власть КПСС, независимость союзных респуб­лик. Наиболее полное обоснование реформ содержала программа «500 дней», которая в экономической своей части страдала утопиз­мом. Вместе с тем она предлагала механизм преобразования союз­ного государства: республики становятся самостоятельными, но сохраняют устоявшиеся экономические связи. Почти все требования забастовщиков, в конечном счете, были удовлетворены, союзные республики обрели суверенитет.

Лидеры России взяли курс на демонтаж прежнего общественно­го строя, экономической, социальной и политической систем. Про­цесс вышел далеко за рамки реформирования, так как затрагивал базисные условия развития общества: идеологию, формы собствен­ности, функции государства, характер власти.

В результате Россия стала страной с крайне либеральной идеологией, разделяемой органами власти, капиталистической системой хозяйствования и институтами выборной демократии.

Однако новая система не демонстрирует преимуществ, наобо­рот, страна погрузилась в продолжительный всеобщий социально-экономический кризис; деградируют научно-техническая сфера и высокотехнологичные отрасли промышленности; экономика функ­ционирует за счет материальной базы, созданной в советское время. Реформы отбросили страну на десятки лет назад (не достигнут уро­вень 1990 г., в то время как Китай за 15 лет почти утроил ВВП).

Экономическое управление сводится к макрорегулированию, обеспечению профицита бюджета, выплате долгов, ожиданию при­тока иностранных инвестиций, расчленению естественных монопо­лий, дальнейшему переделу собственности, капитализации компа­ний, реструктуризации неконкурентоспособных предприятий.

Решение Россией любой стратегической задачи усложняется в связи с еще большим отставанием от развитых стран после 1991 г. Это опять актуализирует стратегию возрождения, догоняющую стратегию. Стратегический выбор сузился и в связи с изменением геополитического положения страны. Как отмечено в Ежегодном послании Президента РФ парламенту, Россия может быть или сильным государством, или ее как государства не будет вообще.