30. Финансовые аспекты мун.Реформы в России

Муницип-ты — важное сред-во приобщ-ия граждан к упр-ию гос-ом и обществом, они способ-ют разв-ию инициативы и самодеят-ти насел-ия, именно на местном ур-не наиб эффект-но реализ-ся концепции «приближ-ия власти к народу». С сер XIX в. формируются звенья МСУ на основе представительства различных слоев населения и самост-ти в ведении местных дел. Конец 80-х - попытки внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофин-е). Причины: * усиление ведомственной централизации привело экономику и соц сферу страны к серьезным осложнениям; * законы о местных Советах – сов-ть декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных материально-финансовыми ресурсами; *местная пром-ть и пришла в упадок. Итог: переустроенная структура органов гос власти не соответствовала действовавшим эк отношениям.

В апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР». определил стратегию МСУ, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей ОМСУ с их материально-финансовой базой. МСУ - «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». Местные советы делились на 2 уровня, могли перераспределять между собой отдельные полномочия (местные Советы нар.депутатов и Администрации).Местные б-ты не имели общих доходных источников.

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции разрешило ситуацию в пользу МСУ и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне (самост-ть населения в решении вопросов местного значения, самост-ть органов, создаваемых населением для этой цели, запрет на ограничение прав местного самоуправления). Одной из основных проблем, связанных с периодом реформ, была проблема отсутствия жестких бюджетных ограничений общественного сектора экономики. Бюджетные ограничения – система правовых и финансовых ограничений на принятие решений об объеме и направлении расходования денежных средств из бюджета. Доминирование «мягких бюджетных ограничений», в соответствии с которыми производство товаров и услуг регулировалось наличием материальных, а не финансовых ресурсов. Яркими проявлениями системы мягких бюджетных ограничений были кризис неплатежей, нечеткое распределение полномочий между уровнями бюджетной системы, в частности проблема «нефинансируемых мандатов».Вводится фонд фин.поддержки регионов, средства которого распределяются по единой форме в виде дотаций.

1995 г ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №154  Основная задача - обеспечение самост-ти местного самоуправления, гарантированной К-ей РФ, через:  *право на самост-ть населения в формировании ОМСУ для решения вопросов местного значения, *самост-ть этих органов от системы органов гос власти, * ориентирование ОМСУ на интересы населения.  Три направления: *создание организационных структур местного самоуправления; *проведение разграничения полномочий, финансов и собственности между ОГВ и ОМСУ. Проблема нефинансируемых мандатов.

Бюджетный кодекс 1998 ввел жесткие бюджетные ограничения для каждого уровня бюджетной системы и администраторов бюджетных средств, а также ввёл более прозрачную систему межбюджетных отношений. Параллельно с правовым урегулированием системы общественных финансов в России в 1999-2003 гг. отчетливо проявляется тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. К началу 2000-х гг. системы межб.отношений несбал-ность между расходными обязательствами и доходными источниками бюджетной системы, что препятствовало эффективному управлению общественными финансами и устойчивому экономическому росту; - отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и обязательств между бюджетами разных уровней, размывавшее ответственность органов публичной власти перед населением за выполнение возложенных на них функций и предоставление бюджетных услуг; - наличие крупных «необеспеченных мандатов» (расходных обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными законами без предоставления источников их финансирования).

С начала 2000-х гг. трансферты из федерального бюджета субъектам РФ начала предоставляться через 5 фондов: - Фонд фин.поддержки субъектов РФ (ФФПР) - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, Фонд компенсаций (ФК) –финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, Фонд софинансирования соц.расходов (ФССР) –стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление основных общественных услуг, - Фонд регионального развития (ФРР) – инструмент финансовой поддержки инвестиций субъектов РФ в региональную инфраструктуру., Фонд рефор-ния региональных финансов (ФРРФ) –финансовой поддержки на конкурсной основе бюдж. реформ в регионах. Вступившая в силу с 2008 г. новая редакция БК, - перечисление средств на осуществление расходов текущего и капитального характера, осуществляемое ранее отдельно в рамках ФССР и ФРР, в настоящее время учитывается как трансферты единого Фонда софинансирования расходов (ФСР). В соответствии с этими же принципами формируются аналогичные фонды в субъектах Федерации.

Таким образом, произошло окончательное правовое оформление системы бюджетного выравнивания, определенное как: «система из трех фондов, соответствующих как трем основным формам финансовой помощи (дотации, субсидии и субвенции)

Концепция разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений 2002 - Уточнение и конкретизация полномочий органов публичной власти по регулированию бюджетных правоотношений; - Законодательное разграничение расходных полномочий и обязательств в увязке с конкретными способами и механизмами их финансового обеспечения; - Закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы собственных доходных источников, исходя из необходимости сокращения дотационности территориальных бюджетов.

Непосредственным итогом работы комиссии стало принятие в 2003 г. законов № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ», направленных на решение ключевых проблем распределения прав и полномочий между уровнями бюджетной системы. С их принятием было урегулировано распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, а также была ликвидирована значительная часть «нефинансируемых мандатов».

2003 – 2006 реформа МСУ. Указ президента О мерах проведения админ.реформы в 2003-2004, четко разграничены полномочия уровней власти, кто вводит полномочия – те и финансово обеспечивают, разграничение доходных источников (30% от НДФЛ), Дальнейший процесс реформирования бюджетной сферы регулировался Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., а также Концепцией и методикой формирования межбюджетных отношений РФи субъектов на 2006 год и на среднесрочную перспективу. В рамках реформы происходит внедрение среднесрочного финансового планирования, бюджетное планирование на 3 года. Все исполняемые расходные полномочия каждого уровня бюджетной системы подразделяются на «собственные» и «делегированные». Схема введения «нефинансируемого мандата», когда расходное обязательство устанавливалось федеральным, законом, а его финансовое обеспечение возлагалось на бюджеты других уровней, была запрещена.

Направления реформирования бюджетной сферы Переход к новым формам финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг: конкурентные способы распределения бюджетных средств (социальный заказ) и подушевое финасирование. Внедрение в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат - это система управления, связывающая вопросы финансового, кадрового и операционного менеджмента с ожидаемыми результатами, направленными на достижение целей организации

Главная цель реформы местного самоуправления – четко очертить круг вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделить его доходными источниками, необходимыми для их качественного решения.

Для соврем-го сост-ия МСУ в России харак-ны— недостаток финансир-ия, прав и ответств-ти. Упор на восстан-ие существ-ей в советский период «веерной» схемы распред-ия бюджета «сверху вниз», при кот сбалансир-сть местных бюджетов достигалась за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Инстр-ом регулир-ия местных финансов стало межмун-ое бюдж выравн-ие с помощью «отрицат трансфертов». Отсут-ие сбалансир-ти м/у теми полном-ми, кот-ми наделены органы МСУ, и теми финн-ми рес-ми, кот-ые им предостав-ся, явл-ся самой большой проблемой МСУ.

Согласно ФЗ 131, ср-ва муницип-ов с относит-но высокими доходами на душу нас-ия изымались в пользу муницип-ов того же региона с более низкими доходами (политика бюдж-го выравн-ия на межмун-ом ур-не подрывает стимулы к экон разв-ию, прежде всего, в крупных городах и ведет к дальнейшему увелич-ию админ барьеров для бизнеса). У муницип-ов отсут-ют необх-ые активы для разв-ия, адекв-ая имуществ-ая база. Осн-ым новш-ом нового закона явл-ся админ-но-террит-ое деление: очень жестко пропис-ся, как д.б. опред-ны границы 3 типов муницип-ов — посел-ий (город-их и сельских), мун районов, кот будут объединять эти посел-ия, и независ-ых гор-их округов, кот не будут входить в состав мун районов.

К сильным стор-ам 131-го закона можно отнести четкую регламен-ию мун фин-ов: финансир-ие исполн-ия гос полном-ий только за счет субвенций; переход к уст-ию ставок и норм-ов отчисл-ий от фед и рег-ых налогов на долговрем-ой основе; самост-сть в устан-ии тарифов при оплате труда мун служ-их, работ-ов мун п/п и учрежд-ий.

112