23: Реформирование системы мсу в рф

Муницип-ты — важное сред-во приобщ-ия граждан к упр-ию гос-ом и обществом, они способ-ют разв-ию инициативы и самодеят-ти насел-ия, именно на местном ур-не наиб эффект-но реализ-ся концепции «приближ-ия власти к народу». Реформа МСУ 2003 года имела цель — стимулир-ть разв-ие самоупр-ии. Муницип-ты в России формально «обладают высокими и ответств-ми полном-ми — они отстаивают инт-сы людей там, где они живут, осущ-ют реальное самоупр-ие и саморегул-ие общ-ва».

С сер XIX в. формируются звенья МСУ на основе представительства различных слоев населения и самост-ти в ведении местных дел. Становление началось с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества. Конец 80-х - попытки внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофин-е, выборность рук-й), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования, т. к.- разрыв между государством и гражданами. Причины: * усиление ведомственной централизации привело экономику и соц сферу страны к серьезным осложнениям; * министерства и ведомства взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость; * законы о местных Советах – сов-ть декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных материально-финансовыми ресурсами; *Советы и их исп-е органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой - партийных органов; *местная пром-ть и пришла в упадок. Итог: переустроенная структура органов гос власти не соответствовала действовавшим эк отношениям.

В апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР». определил стратегию МСУ, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства, обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей ОМСУ с их материально-финансовой базой. МСУ - «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». Механизма реализации самоуправления -местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. Местные советы делились на 2 уровня, могли перераспределять между собой отдельные полномочия (местные Советы нар.депутатов и Администрации).

10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О доп полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»: несколько расширил круг полномочий МСУ, но фактически восстановил их вертикальную подчиненность как по линии исп-ых органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.  24 мая 1991 г. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях К-и РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» + Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (большая практическая его применимость и возможность использования напрямую, без доп нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему ОМСУ).

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу МСУ и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне (самост-ть населения в решении вопросов местного значения, самост-ть органов, создаваемых населением для этой цели, запрет на ограничение прав местного самоуправления). МСУ – самост-ая форма осуществления власти народом, признававшая и защищающая эк основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с гос, частной и иными формами собственности.  Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям.

В 1993-1995 гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи К-и РФ и положения Указов Президента РФ.

Август 1995 года ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Основная задача - обеспечение самост-ти местного самоуправления, гарантированной К-ей РФ, через:  *право на самост-ть населения в формировании ОМСУ для решения вопросов местного значения, *самост-ть этих органов от системы органов гос власти, * ориентирование ОМСУ на интересы населения.  Три направления: *создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления; *создание организационных структур местного самоуправления; *проведение разграничения полномочий, финансов и собственности между ОГВ и ОМСУ. Далее принимались законы субъектов РФ о местном самоуправлении, но крайне неоднородно, законодательная база в этой сфере была создана в регионах лишь к началу 1999 г.

Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.

В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В ней закреплены общие принципы построения МСУ, права и гарантии его защиты (наличие выборных органов власти, самостоятельность в решении вопросов местного значении, финансовые ресурсы).

Реформа МСУ 2003 года имела цель стимулир-ть разв-ие самоупр-ии. Для соврем-го сост-ия МСУ в России харак-ны— недостаток финансир-ия, прав и ответств-ти. Декларировал налоговый минимум местных бюджетов, призванный обеспечить миним-ые соц стандарты на местном уровне. Упор не на укрепл-ие доходной базы и обеспеч-ие экон автономии муницип-ов, а на восстан-ие существ-ей в советский период «веерной» схемы распред-ия бюджета «сверху вниз», при кот сбалансир-сть местных бюджетов достигалась за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Инстр-ом регулир-ия местных финансов стало межмун-ое бюдж выравн-ие с помощью «отрицат трансфертов».

Отсут-ие сбалансир-ти м/у теми полном-ми, кот-ми наделены органы МСУ, и теми финн-ми рес-ми, кот-ые им предостав-ся, явл-ся самой большой проблемой МСУ. У муницип-ов отсут-ют необх-ые активы для разв-ия, адекв-ая имуществ-ая база.

Согласно ФЗ 131, ср-ва муницип-ов с относит-но высокими доходами на душу нас-ия изымались в пользу муницип-ов того же региона с более низкими доходами (политика бюдж-го выравн-ия на межмун-ом ур-не подрывает стимулы к экон разв-ию, прежде всего, в крупных городах и ведет к дальнейшему увелич-ию админ барьеров для бизнеса). У муницип-ов отсут-ют необх-ые активы для разв-ия, адекв-ая имуществ-ая база. Осн-ым новш-ом нового закона явл-ся админ-но-террит-ое деление: очень жестко пропис-ся, как д.б. опред-ны границы 3 типов муницип-ов — посел-ий (город-их и сельских), мун районов, кот будут объединять эти посел-ия, и независ-ых гор-их округов, кот не будут входить в состав мун районов.

Главная цель реформы местного самоуправления – четко очертить круг вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделить его доходными источниками, необходимыми для их качественного решения.

В числе основных задач реформы местного самоуправления: разграничение полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления; межбюджетные и имущественные отношения; усиление административной и гражданской ответственности муниципальных органов власти; определение границ муниципалитетов; привлечение населения к активному участию в деятельности местного самоуправления.

К сильным стор-ам 131-го закона можно отнести четкую регламен-ию мун фин-ов: финансир-ие исполн-ия гос полном-ий только за счет субвенций; переход к уст-ию ставок и норм-ов отчисл-ий от фед и рег-ых налогов на долговрем-ой основе; самост-сть в устан-ии тарифов при оплате труда мун служ-их, работ-ов мун п/п и учрежд-ий. Кроме того, предусм-но большее кол-во форм прямого волеизъявл-ия нас-ия при осущ-ии МСУ. И еще одна немаловажная позиция: предл-ся запретить совмещ-ие главой МО полном-ий председателя представит-го органа МСУ и рук-ля местной админ-ии. Закон, четко регламен-уя числ-ть и статус мун депутатов, оставлял за регионами право опред-ть мех-мы орг-ии местной власти. Это касалось представит-ых органов власти на уровне районов, кот теперь могли формир-ся не только путем всеобщих выборов, но и делегир-ем глав и депутатов МО, вход-их в состав этих районов, и в особ-ти — порядка формир-ия исполнит-ых органов МСУ. ФЗ-131 в редакции 2003 г. сущ-но перераспр-ил полном-ия по нормативному регул-ию сферы МСУ и рес-ые полном-ия в сторону центр-ии полном-ий. Компетенция муницип-ов по реш-ию вопросов местного знач-ия значит-но сокращена.

Закон, четко регламен-уя числ-ть и статус мун депутатов, оставлял за регионами право опред-ть мех-мы орг-ии местной власти. Это касалось представит-ых органов власти на уровне районов, кот теперь могли формир-ся не только путем всеобщих выборов, но и делегир-ем глав и депутатов МО, вход-их в состав этих районов, и в особ-ти — порядка формир-ия исполнит-ых органов МСУ. 131-ФЗ предусм-ал как всеобщие выборы мэров, так и вариант найма гор-их и районных управл-их по контракту с представит-ми ОМСУ. Кандидатуры управл-их подбирались регион-ми администр-ми.