2 Современная практика развития социальной защиты населения

2.1 Нормативно-правовая база социальной защиты населения

В законодательную базу социальной защиты населения входят федеральные законы, постановления Правительства РФ, Законы Самарской области, постановления Правительства Самарской области.

К основным федеральным законам относятся:

1. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ. [5]

2. Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ. [6]

3. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ. [7]

4. Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. N 1244-1. [8]

5. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ. [9]

6. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ. [10]

7. Федеральный закон «О государственной поддержки гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ. [11]

8. Федеральный закон «Об опеки и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ. [12]

9. Закон РФ  "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1. [13]

К основным Постановлениям Правительства Российской Федерации регламентирующим сферу социальной защиты населения относятся:

1. Постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» от 14 декабря 2005 г. N 761. [14]

2. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке награждения граждан нагрудным знаком «Почетный донор России» и предоставления ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России» от 19 ноября 2004 г. N 663. [15]

К приказам министерств Российской Федерации относятся:

1. Приказ министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «Об утверждении порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» от 23 декабря 2009 г. N 1012н. [16]

Законы Самарской области, которые регулируют социальную защиту населения:

1. Закон Самарской области «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной Войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» от 28 декабря 2004 г. N 169-ГД. [17]

2. Закон Самарской области «О государственной поддержки граждан, имеющим детей» от 16 июля 2004 г. N 122-ГД. [18]

3. Закон Самарской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области» от 10 июля 2008 г. N 71-ГД. [19]

4. Закон Самарской области «О ветеранах труда Самарской области» от 7 декабря 2006 г. N 155-ГД. [20]

5. Закон Самарской области «О ежемесячной доплате к пенсии лицам, имеющим особые заслуги перед Самарской областью» от 13 марта 2001 г. N 20-ГД. [21]

6. Закон Самарской области «О ежемесячной доплате к пенсии инвалидам боевых действий и членам семей погибших (умерших) участников боевых действий, а также лиц, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)» от 5 марта 2005 г. N 79-ГД. [22]

7. Закон Самарской области «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области» от 2 апреля 1998 г. N 2-ГД. [23]

Среди Постановлений Правительства Самарской области основными являются:

1. Постановление Правительства Самарской области «О Порядке компенсации  ветеранам Великой Отечественной войны -труженикам тыла, ветеранам труда, гражданам, приравненным к ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, стоимости проезда по социальной необходимости на автомобильном транспорте междугородных внутриобластных маршрутов» от 11 апреля 2005 г. N 35. [26]

2. Постановление Правительства Самарской области «Об установлении регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям Самарской области» от 17 февраля 2010 г. N 29. [27]

3. Постановление Правительства Самарской области «О предоставлении мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов, а также об оказании государственной социальной помощи в виде социальных услуг по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно» от 21 января 2010 №11. [28] 

Анализируя данные сведения можно сделать следующие выводы.

Необходимым атрибутом эффективной системы социальной защиты населения и входящей в нее в качестве неотъемлемого компонента системы социальной помощи является правовая и организационная непротиворечивость, сбалансированность, то, что называется «прозрачностью» критериев и процедур оказания помощи. Исходным условием существования любой сложной системы является единство языка, в ней функционирующего. Имеется в виду необходимость единой семантической интерпретации опорных понятий, таких, например, как «социальная политика», «социальная помощь», «социальная выплата», «льгота», «социально уязвимая категория».

Концептуальная база схемы социальной защиты обладает характеристиками противоречивости. Это обусловлено отсутствием единой философии социальной политики, проводящейся в Российской Федерации. В качестве концептуальных оснований проводимой политики выступают внутренне противоречивые и не сводимые друг к другу методологические подходы, коренящиеся в различных базовых постулатах. Одни из них имеют свою основу в уравнительных категориях, оставшиеся в наследство от советской системы социальной защиты, другие – в монетаристских концепциях экономического либерализма, третьи – в подходах «государство всеобщего благосостояния». Такое сосуществование концептуальных оснований, по существу, методологический плюрализм, зафиксированный в различных, принимавшихся в разные временные периоды, в принципе не позволяют системно организовать социальную политику в русле, декларированном Конституцией Российской Федерации. [71, с. 18]

Анализ положений Конституции Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов позволяет вкладывать различное содержание в понятие "социальная защита". С точки зрения конституционных положений оно может рассматриваться как минимум в трех аспектах:

- принимая во внимание структуру ст. 7, неразрывность толкования ее двух частей как частей единого целого;

- принимая во внимание положения ч. 1 ст. 7 и иных положений Конституции;

- принимая во внимание положения ч. 2 ст. 7, ст. 39, ч. 1 ст. 72 Конституции.

Поскольку Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то термином "социальная защита" могут охватываться мероприятия в области социального обеспечения, здравоохранения, образования и т.д.

Систематический анализ ч. 1 ст. 72 Конституции позволяет говорить о несколько ином наполнении термина "социальная защита", обусловливающего прежде всего обозначение неких отраслевых правовых формирований с отдельными предметами правового регулирования. В данном случае следует принимать во внимание положения ч. 2 ст. 7, а также ст. 39, выделяя обеспечение государственной поддержки инвалидов, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты, поощрение благотворительности.

Анализ федеральных законодательных актов также показывает разнообразие подходов к определению смыслового наполнения понятия "социальная защита". Прежде всего это обусловлено целями правового регулирования - стремлением обозначить этим понятием конкретный круг мероприятий в отношении определенных лиц, отграничив его от других понятий с иным кругом мероприятий, подвергая градации полномочия.

Например, для граждан, работающих с химическим оружием в соответствии с нормами Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием" Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" меры социальной защиты были в терминологическом плане заменены мерами социальной поддержки, причем круг мероприятий в области социальной поддержки фактически не изменился.

Следует также отметить, что в соответствии с нормами ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием" финансовое обеспечение мероприятий по социальной поддержке граждан, занятых на работах с химическим оружием, является расходным обязательством Российской Федерации.

Аналогичная трансформация была осуществлена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и в отношении:

- граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы;

- граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча.

В этих случаях смысловое наполнение понятий "социальная защита" и "социальная поддержка" идентифицируется.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры в отношении инвалидов были градированы на меры социальной защиты и меры социальной поддержки. Анализ отдельных положений Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О социальной защите инвалидов") показывает, что градация различных мер осуществлена с целью разграничения субъектов предоставления (федеральный центр и субъекты Российской Федерации).

Обозначение понятий "социальная защита" и "социальная поддержка" нормами Федерального закона "О социальной защите инвалидов", иные положения Закона не дают четкого представления об их смысловом наполнении, соотношении и субъектах предоставления.

На первый взгляд, меры социальной поддержки являются частью социальной защиты, а значит, и мерами социальной защиты. Вместе с тем, в соответствии с ч. 2 преамбулы Федерального закона "О социальной защите инвалидов", предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С другой стороны, положения п. 6 ст. 5 презюмируют предоставление дополнительных мер социальной поддержки инвалидам на региональном уровне за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Но ведь дополнительные меры могут предоставляться в любом случае сверх обязательных, предоставление которых при определенной позиции толкователя может осуществляться и на федеральном уровне, что по смыслу ч. 2 преамбулы не представляется возможным.

Градация мер в данном случае чрезвычайно важна, так как, например, реабилитация инвалидов в соответствии с нормами ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О социальной защите инвалидов" является мерой социальной защиты, а значит, входит в компетенцию федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов.

А если учесть, что нормы пп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обозначают полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), среди которых следует выделить социальную поддержку и социальное обслуживание инвалидов, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, можно говорить о легитимности образования правового вакуума в области реабилитации инвалидов на региональном уровне.

Определение смыслового наполнения понятия "социальная защита" представляется также важным в рамках функционирования организационного механизма в части распределения соответствующих полномочий, установления ответственности - наличие ранее определенных систем органов и организаций в различных сферах деятельности (здравоохранения, образования, социальной защиты). В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти, их функциональной направленности к органам и организациям в области социальной защиты следует относить органы и подведомственные им организации в области социального развития, продуцируя тем самым функционирование двух подсистем (здравоохранения и социального развития).

При определенной позиции толкователя, принимая во внимание, например, положения ч. 2 ст. 7, ст. 39, п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, такое отраслевое формирование системы права, как право социального обеспечения, в свете всего вышесказанного может обозначаться как право социальной защиты или, принимая во внимание структуру федеральных органов исполнительной власти, - право социального развития.

Таким образом, нормы федерального законодательства не обозначают унифицированного понятия "социальная защита". Смысловое наполнение указанного понятия должно осуществляться исходя из систематического толкования норм конкретного нормативно-правового акта применительно к конкретным видам правоотношений. [62]

Еще один принципиальный недостаток концептуальной основы сложившегося механизма осуществления социальной политики – ее ярко выраженный «антиадресный», льготно ориентированный характер, выражающийся в преимущественной опоре на предоставление помощи в форме льгот исходя из критерия принадлежности к той или иной нормативно закрепленной льготной категории населения.

Критерий нуждаемости конкретного человека в конкретном виде помощи в конкретной ситуации как опорный критерий адресности помощи в явном виде используется всего лишь в нескольких из сотен нормативно-правовых актов, регулирующих данный компонент социальной политики. Такая ни экономически, ни социально не эффективная философия системы социальной защиты может быть названа льготно-иждивенческой. Она по большинству параметров прямо противостоит не только чисто адресной, но и адресно-льготной философии социальной защиты. Помимо названных, важнейшими негативными характеристиками существующей нормативно-правовой основы рассматриваемой сферы деятельности являются следующие:

1) громоздкость, недопустимо высокая размерность совокупности нормативных актов. Создается впечатление, что законодатель, действуя достаточно часто в популистском ключе, реализует в данной области законотворческой деятельности не упорядочение законодательной базы, направленное в конечном счете на повышение ее эффективности, а ее увеличение;

2) категорийно-отраслевой принцип построения законодательства, фактически «раздирающий» единую социальную политику государства на ведомственные и категориальные анклавы. Под последним условным термином имеются в виду законодательные нормы, регламентирующие льготы и компенсации, присутствующие практически в каждом законе о том или ином особом виде деятельности или специфической категории населения. Данные анклавы в условиях перманентной дефицитности социального бюджета находятся в состоянии постоянной конкуренции за ресурсы;

3) бессистемность, нескоординированность отдельных нормативно-правовых актов или их компонентов между собой, запутанность, дублируемость положений и т.п. [71, с. 19]

В первой редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Закон N 81-ФЗ) вопросам предоставления ежемесячного пособия на ребенка были посвящены три статьи: ст. 16 "Право на ежемесячное пособие на ребенка", ст. 17 "Размер ежемесячного пособия на ребенка" и ст. 17.1 "Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка". Право на ежемесячное пособие на ребенка имел один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство), совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет (на учащегося образовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им 18 лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышал величину прожиточного минимума в субъекте РФ.

В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - Закон N 122-ФЗ) редакция Закона N 81-ФЗ изменилась. Статьи 17 и 17.1 утратили силу. Статья 16 стала называться "Ежемесячное пособие на ребенка", в ней указали, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Федерация сняла с себя обязанность определять условия возникновения права на данное пособие, но не передала ее субъектам РФ. При этом нельзя не отметить, что в силу ст. 153 Закона N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов РФ в связи с принятием данного Закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.

Нельзя сказать, что в современной редакции ст. 16 Закона N 81-ФЗ нет дефектов. Вряд ли оправданно решение таких важных вопросов, как вопросы обеспечения семей с детьми ежемесячными пособиями на ребенка полностью возлагать на органы государственной власти субъектов РФ. Здесь важны не только условия, определяющие право на данное пособие, но и размер пособия.

Размеры указанных пособий настолько мизерны, что не выдерживают никакой критики (230 руб. в месяц, 300 руб. в месяц и т.д.), и это в то время, когда в ряде зарубежных стран уделяется серьезное внимание обеспечению семей с детьми пособиями. Так, во Франции при рождении второго ребенка семья ежемесячно получает от государства 124 евро, при трех детях - 283 евро, при четырех - 441 евро. Кроме того, на каждого ребенка в возрасте от 11 до 16 лет еще доплачивается 35 евро в месяц. Эта сумма увеличивается почти в два раза, если сыну или дочери 17 и более лет - вплоть до 21 года. В Великобритании каждая семья при рождении первого ребенка получает еженедельное пособие в размере 26 фунтов (около 1000 руб.), на каждого последующего ребенка - 13 фунтов 20 пенсов в неделю. В Финляндии с месяца рождения ребенка и до достижения им 17 лет каждая семья получает ежемесячное пособие в размере 100 евро в месяц. Если в семье рождается второй ребенок, его пособие - 110,5 евро в месяц, третьи - 131 евро, четвертый - 151,5, пятый и следующие - 172 евро. Таким образом, родители до достижения каждым ребенком 17-летнего возраста получают от государства в общей сложности более 20 тыс. евро, за второго дополнительно 22 тыс., за третьего - почти 27 тыс. евро. Таким образом, в Финляндии семья с тремя детьми получает в виде пособий порядка 76 тыс. евро.

В ст. 1 Закона о прожиточном минимуме в Российской Федерации указано, что семья - это лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Однако при этом упущено, что в состав семьи могут входить супруги, которые не состоят между собой в родстве и (или) свойстве, а находятся в брачных отношениях.

Еще больше дефектов имеется в Федеральном законе от 18 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". Остановимся на некоторых из них. Во-первых, в содержание ст. 11 не включена задача доведения доходов малообеспеченных граждан до прожиточного минимума, так как согласно ей размер государственной социальной помощи определяется органами государственной власти субъектов РФ. При этом размер дохода конкретного малоимущего гражданина не учитывается. Во-вторых, гл. 2 Закона называется "Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг" (ст. ст. 6.1 - 6.8). Однако не принято во внимание то, что набор социальных услуг - это не вид государственной социальной помощи, а мера социальной поддержки, предусмотренная не для малообеспеченных граждан, а для ветеранов, инвалидов, других категорий граждан, которым она предоставляется без учета их материального положения. В результате дезориентированы как федеральные органы исполнительной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. В частности, Минздравсоцразвития России приняты Приказы от 16 ноября 2004 г. "О порядке ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи" и от 18 сентября 2006 г. "Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи". В данных Приказах, несмотря на их наименование, речь идет не о государственной социальной помощи, а о мерах социальной поддержки. [80]

4) явная неравномерность законодательной базы как по количеству типов или видов помощи, так и по количеству регламентируемых льготных категорий, различная единичная нагрузка на один нормативный акт.

Из этого следует, что необходимо не просто упорядочение и рационализация соответствующей системы нормативно-правовых актов, а ее постепенный пересмотр в сторону движения к построению адресной системы социальной защиты населения.[71, с. 19]