1.2 Зарубежный опыт управления социальной защитой населения

Социальная модель, рамки которой определяют позицию государства по отношению к обществу (патерналистская, либеральная, социал-демократическая и т.д.), - результат, с одной стороны, эволюции комплекса факторов (экономических, правовых, религиозных и т.р., а также традиций), специфичных для каждой страны, с другой – осознанного выбора. Для России проблема такого рода самоидентификации, по существу, не решена. Не завершив в 80-х годах всех преобразований, имманентных индустриальному этапу, страна вступила в период политических и экономических реформ, которые по большинству показателей социального развития и качества жизни населения отбросили ее на уровень 60-70-х годов прошлого века. В итоге Россия столкнулась с «двойной» необходимостью – модернизации общественного устройства и перехода к постиндустриальному этапу развития. Однако реализация этих целей блокируется отставанием в качестве национального человеческого капитала, неэффективностью политики доходов (заработной платы, пенсионное обеспечение), сложившихся систем образования, здравоохранения, ЖКХ. При этом окончательно не определена доктрина устройства социальной сферы. [64, с. 19]

На формирование национальных механизмов и институтов социальной политики влияют многие факторы – уровень экономического развития, особенности государственного устройства и структур гражданского общества, историко-культурные традиции страны. Однако сколь многообразными ни были модели социальной политики государств, их можно сгруппировать по определенным видам.

Широко известна, например, классификация, предложенная английским социологом Г. Эспин-Андерсеном:

- неолиберальная (англо-американская или англосаксонская) модель, основанная на социальной поддержке уязвимых слоев общества, которая реализуется посредством института социальной помощи; государственные меры сводятся к установлению невысоких единых тарифных ставок в области пенсионного страхования; распределение материальных благ близко к тому, что обеспечивает рынок. Такого рода модель государственной социальной политики характерна для Великобритании, США, Канады и Австралии;

- консервативно-корпоративистская (франко-германская) модель, ориентированная на оказание содействия со стороны государства объединением работников и работодателей в вопросах организации и функционирования институтов профессиональной самоподдержки (обязательного социального страхования); семьи с единственным кормильцем получают налоговые льготы и т.д. Среди стран с подобной социальной системой – Германия, Франция, Италия, Бельгия, Австрия;

- социально-демократическая (скандинавская) модель. Государство представляет всем гражданам широкий круг гарантий, льгот и социальной поддержки в рамках государственного социального обеспечения; субсидируется сфера государственных социальных услуг; устанавливаются высокие налоговые ставки на предпринимательский доход и подоходный налог. В группу стран, чья социальная политика отвечает данной модели, входят Швеция, Дания, Норвегия.

Сильная сторона приведенной классификации состоит в макроэкономических и политических способах оценки характера социальной политики; слабая – в известной условности применяемых методов оценки.

Распределение национального дохода, обусловливающее уровень и качество жизни населения, - центральное звено в конструкции модели социальной политики любой страны. Применительно к нашей стране очевидна необходимость трансформации модели распределения доходов, прежде всего в контексте повышения и оптимизации доли заработной платы наемных работников и доходов самозанятого населения в ВВП.

Характер национальных систем социальной защиты во многом определяется сложившимся соотношением между выплачиваемой («текущей») заработной платой и законодательно резервируемой ее частью, предназначенной на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования.

В Германии, Франции, Швеции, Италии 60-70% идет на текущую заработную плату (при этом объем чистой зарплаты работников составляет 25-35% ВВП), а 20-30% резервируется на всю совокупность видов социального страхования (от 18 до 34% ВВП). В США и Великобритании другое соотношение: 70-80% идет на текущую заработную плату (объем чистой зарплаты – 40-45% ВВП), а 20-25% резервируется на всю совокупность видов социального страхования (14-20% ВВП).

По сравнению с развитыми странами в России удельный вес совокупности текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы в ВВП почти в 2 раза ниже (32-35% ВВП). Доля текущей чистой зарплаты, по разным оценкам, колеблется в диапазоне 25-28% ВВП, на все виды социального страхования приходится 7,2% ВВП. Заметим, что размер отечественного ВВП в расчете на одного работника – от одной десятой до одной пятой соответствующего показателя по разным странам.

Существенным фактором, отличающим национальные социальные модели государства друг от друга, являются структура и конфигурация важнейших институтов социальной защиты (обязательного социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения), медицинской помощи и образования, размеры ресурсов, направляемых на функционирование, а также доминирующая роль одного из институтов социальной защиты. Можно выделить три основных варианта.

Модель Бисмарка, базовыми характеристиками которой являются:

1) максимальный учет природы трудовых отношений. Предназначение обязательного социального страхования состоит в сохранении для застрахованных работников достигнутого уровня и качества жизни, социального статуса при наступлении социальных рисков. Размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев, а также на предоставление качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг. Необходимой предпосылкой стабильного функционирования страхования является договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы;

2) оптимальное сочетание интересов субъектов правоотношений – личной ответственности работников и работодателей, их солидарной взаимопомощи, что воплощается в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе, при этом размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа;

3) организация социального страхования по отдельным видам социальных рисков в форме товариществ взаимного страхования, в которых ключевую роль играют работодатели и работники. Их полномочные представители определяют размеры страховых тарифов, формируют политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков);

4) сочетание универсального и дифференцированного подходов при определении финансовой нагрузки и размеров страховых тарифов. Первый выражается в одинаковых для всех категорий занятых размерах отчислений на социальное страхование, второй – в гибких тарифах, позволяющих компенсировать затраты, связанные с различными последствиями социальных (профессиональных) рисков в зависимости от вредности или опасности условий труда, а также состояния (качества) используемой рабочей силы.

Таким образом, социальное страхование, организованное по модели Бисмарка, основывается на профессионально-трудовой социальной солидарности, что позволяет аккумулировать крупные финансовые ресурсы, обеспечивающие гарантии предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высокий уровень страховых выплат (пенсий и пособий). Данная модель характеризуется демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под государственным правовым контролем.

Модель Бевериджа характеризуют следующие черты:

- трехуровневый тип социальной защиты, закрепляющий за государством обязанности предоставления базовых гарантий социальной защиты всему населению, за работодателем – социальное (профессиональное) страхование наемных работников (в котором частичное участие принимает работник), за работником – дополнительное личное страхование;

- ориентация государственных социальных гарантий на показатель черты бедности, дополнительного профессионального страхования – на замещение (компенсацию) заработка, дополнительного добровольного личного страхования – на реализацию работниками своих личных возможностей в интересах собственной социальной защиты;

- обеспечение государством трех базовых условий жизнедеятельности населения – государственное здравоохранение, предоставление равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами (пособия на детей) и предотвращение массовой безработицы.

У. Беверидж полагал, что семейные пособия и национальную службу здравоохранения следует финансировать из госбюджета, а прочие меры социальной защиты – за счет отчислений самих работников и работодателей, а также субсидий государства.

Шведская модель. Ее отличительные черты:

1) финансирование социальных расходов за счет доходов части бюджета, прогрессивная налоговая система; приоритет принципов равенства и солидарности в осуществлении социальной политики; упреждающий характер мер по недопущению длительной безработицы;

2) высокий уровень и общедоступность мер социальной поддержки населения.

Значительная роль дотаций из госбюджета в систему обязательного социального страхования объясняет активную роль государства в функционировании этой системы, деятельность которой находится под строгим государственным контролем.

По оценкам российских ученых, при сохранении нынешних тенденций функционирования экономики и дальнейшем усилении неравномерного развития производительных сил дифференциация заработной платы и доходов населения в ближайшие годы возрастет еще на 40-60%, что усилит антагонизм в обществе. Основная масса граждан просто не в состоянии будет оплачивать «по полной» ни жилищно-коммунальные услуги, ни образование, ни медицинское обслуживание. Переломить этот негативный тренд можно лишь на основе системных мер по радикальной модернизации социальной сферы.

Во-первых, требуется выбрать социальную модель государства, как систему взаимоувязанных социальных институтов (доходов населения, социального страхования и обеспечения), здравоохранения и образования, включающих в себя:

- для работающих – институт достойной заработной платы, обеспечивающий работнику и членам его семьи приемлемый уровень и качество жизни. Размер МРОТ следует приблизить к величине не ниже 40% средней заработной платы по стране; последняя же должна быть не менее пятикратной величины прожиточного минимума; а доля зарплаты в ВВП – достичь за пять лет не менее 40%;

- для пенсионеров – институт пенсионного страхования, который бы обеспечивал наемным работникам возможность заработать (за 35-40 лет страхового стажа) пенсию в размере не менее 50-60% их заработной платы;

- для всех граждан – гарантированное (бесплатное) оказание медицинской помощи в рамках базовой программы государственного здравоохранения, дополняемое обязательным медицинским страхованием для работающих (совокупные затраты на которые – не менее 6% ВВП);

- для всех граждан страны – гарантированное (бесплатное) предоставление возможностей для получения среднего и высшего профессионального образования (государственные затраты на которые – не менее 5% ВВП).

Во-вторых, государственные расходы на социальные цели следовало бы законодательно установить на уровне не ниже минимальных стандартов, рекомендованных конвенциями и рекомендациями МОТ, Копенгагенской декларацией о социальном развитии (1995 г.), Европейской социальной хартией, подписанной Россией в 2000 г.

В третьих, разработать общенациональную программу развития систем образования, здравоохранения и жилищно-коммунальной сферы, которая включила бы федеральную и согласованные с ней региональные программы. [65]