1 Теоретические основы и исторический аспект управления социальной защитой населения

1.1 Основные понятия, принципы, функции и содержание социальной защиты населения

Категория «социальная защита населения» не нова и имеет свою историю. Первые механизмы социальной защиты были созданы в Германии в конце XIX в., когда государство выделяло весьма значительные средства на различные социальные программы. Широко известны американский Закон по социальной безопасности (1935), предусматривающий оказание помощи престарелым и нетрудоспособным, опыт Новой Зеландии (1938), нашедший отражение в международных законодательных актах (конвенциях МОТ).

В 1952 году МОТ принята Конвенция № 102, содержащая целую концепцию социальной защиты. Она провозглашает право всех членов общества на социальную помощь, вне зависимости от трудового стажа и размера выплаченных страховых взносов. В данной Конвенции также выделяется девять направлений, по которым должна быть оказана данная помощь: медицинское обслуживание, пособия по болезни, пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии по производственному травматизму, пособия в связи с рождением ребенка, семейные пособия, пособия по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца. В Конвенции зафиксирован базовый принцип равноправия при оказании социальной помощи – все государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают на себя обязательство предоставлять на своей территории гражданам любого другого государства—члена МОТ, а также беженцам и лицам без гражданства одинаковые со своими гражданами права, касающиеся установленных Конвенцией видов социального обеспечения. Странам, не достигшим необходимого уровня развития экономики и системы медицинского обслуживания населения, предоставляется возможность ратифицировать Конвенцию, на начальном этапе временно исключив некоторые аспекты, при обосновании причин такого исключения в ежегодных докладах, предоставляемых в МОТ. В дальнейшем концепция МОТ нашла свое отражение в документах Европейского союза: в Европейском кодексе социального обеспечения (1968 г.), Хартии основных социальных прав трудящихся, Зеленой (1992 г.) и Белой (1994 г.) книгах о европейской социальной политике и пр. [61]

В литературе «социальная защита населения» трактуется в широком и узком смысле. Сгруппируем наиболее распространенные точки зрения по поводу сущности «социальной защиты населения».

В.Д. Роик высказывает следующее мнение по поводу сущности социальной защиты: «это комплекс мер по защите работников от социальных рисков… охватывает всю сферу жизнедеятельности работников», в узком смысле – «отдельные составляющие этой сферы».

Другие отечественные авторы приводят свои определения «социальной защиты населения» только в широком смысле слова.

Б.В. Ракитский: «… тот общественный порядок, в котором объекты могут опираться на общественный строй при выдвижении и отстаивании свои интересов, при формировании и отстаивании своего положения в обществе».

В.К. Сенчаков: «… - это определенный комплекс реальных прав и свобод граждан, обеспечивающих гарантированный обществом уровень безопасности и комфортности их жизнедеятельности».

В.И. Щербаков: «… многогранная система взаимосвязанных со всеми законодательными и исполнительными решениями разных уровней экономических, правовых и социальных гарантий того, что будут соблюдены важнейшие социальные права каждого члена общества».

Н.А. Горелов: «… - действия, обеспечивающие реализацию социальных гарантий. Обеспечивается путем создания систем социального страхования и социальной помощи. Выделяется активная социальная защита (предполагает активную политику на рынке труда и привлечение средств граждан в систему социального страхования) и пассивная социальная защита (заключается в преимущественном использовании средств государственных и общественных организаций)».

Е.В. Тишин: «…. Система законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающих всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада… а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям… преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную поддержку в различных ее формах» [60, с. 179-180].

Т.К. Миронова предлагает рассматривать социальную защиту, как «деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия» [61]

В кандидатской диссертации Д.Г. Дорохина социальная защита в широком смысле слова представлена тремя блоками (или подсистемами):

- социальная защита трудоспособного населения, работающего (занятого) населения;

- социальная защита нетрудоспособного и социального слабого населения;

- защита жизненных прав и интересов всего населения в социально-культурной сфере (образование, охрана здоровья, культура).

Причем второй блок Д.Г. Дорохин называет социальной защитой в узком смысле слова (собственно социальной защитой).

Приведенные точки зрения позволяют сделать вывод о том, что многие авторы рассматривают социальную защиту населения в широком и узком смысле, выделяют активную и пассивную социальную защиту, в качестве ее объекта выделяют трудоспособное, социально уязвимое и другие категории населения.

Все приведенные трактовки социальной защиты населения имеют право на существование, не лишены недостатков, поскольку некоторые из них ориентированы не на раскрытие сущности категории, а на комплекс мер по реализации конкретных гарантий и прав, на общественный порядок, поддержку трудоспособного и нетрудоспособного населения, то есть на конкретные меры или практические мероприятия. [60, с. 180-185]

Для того, чтобы попытаться подойти к собственному определению понятия «социальная защита», выделим ее наиболее сущностные базовые признаки и, оттолкнувшись от них, попробуем определить данную категорию.

Социальная защита предназначена для защиты населения от рисков (угроз) различного происхождения, вызывающих ухудшение социального положения человека. В первую очередь от рисков социальных, действующих в обществе, воспроизводимых самим обществом, его устройством. Система социальной защиты населения обеспечивает реализацию законодательно установленных государством социальных гарантий и прав гражданина – базовых норм защиты, отраженных в конституционном праве, трудовом и социальном законодательстве. Социальная защита охватывает не только нетрудоспособных или бедных, а всех без исключения граждан, все социальные группы и общности.

Цель социальной защиты – защита положения человека в обществе во всем многообразии отношений, факторов, обусловливающих социальное положение.

Предмет социальной защиты – общественные связи и отношения, складывающиеся по поводу защиты (предупреждения, блокирования, компенсация) граждан и их семей от факторов (социальных рисков), снижающих уровень и качество жизни, ухудшающих социальное положение.

Субъекты социальной защиты органы исполнительной власти социальной защиты населения, профессиональные союзы, политические и общественные объединения, в том числе благотворительные организации, религиозные конфессии, община и семья. Доминирующим субъектом социальной защиты населения является государство. Именно оно формирует социальную политику, обеспечивает минимальный уровень гарантий, создает гарантированные обществом условия жизнедеятельности людей.

Объекты социальной защиты – социальные институты и учреждения социальной сферы, категории населения и сам человек, являющийся важнейшим объектом.

Финансово-экономическую основу системы социальной защиты населения составляют бюджетные и внебюджетные средства. Резервирование средств на социальную защиту в бюджетах всех уровней происходит с использованием механизмов перераспределения доходов, имеющих обязательный налоговый характер. Внебюджетные финансовые средства социальной защиты подразделяются на государственные и негосударственные.

В ходе общественного развития сформировались пять основных субъектов социальной защиты населения. Это: индивид; семья (род); корпорация (предприятие); государство (власть); общество. Каждый макросубъект генерирует свой, соответствующий уровень (сферу) социальной защиты, что позволяет выделить следующие уровни: индивидуальный (самозащита); семейно-родственный; профессионально-групповой (корпоративный); государственный (гарантированный) и общественный (благотворительный).

Рассмотрим макросубъекты социальной защиты.

1. Индивид. Как субъект социальной защиты, реализует индивидуальный ее уровень. Поскольку на данном уровне социальной защиты человек поддерживает себя сам, то он будет являться субъектом и объектом социальной защиты одновременно.

2. Семья, род. Данный субъект реализует семейно-родственный уровень социальной защиты. Этот макросубъект социальной защиты до сих пор остается наиболее близким к объекту помощи.

3. Корпорация. Данный макросубъект реализует профессионально-групповой уровень социальной защиты. Это социальная защита на уровне предприятия, т.е. связанная с трудовой деятельностью индивида. Права на корпоративную социальную защиту возникают у работников предприятия в соответствии с локальными правовыми актами: уставами предприятий, отраслевыми и коллективными договорами и соглашениями, положениями и т.п.

4. Государство. Данный макросубъект реализует обязательный, законодательно закрепленный, гарантированный уровень социальной защиты. Государство обеспечивает социальную защиту при помощи таких социальных институтов, как государственная социальная помощь, государственное обеспечение, обязательное социальное страхование, а также определяет нормативно-правовую базу для негосударственных институтов социальной защиты и регулирует их деятельность. Государство традиционно рассматривается как самый устойчивый, надежный субъект социальной защиты, реализующий свои обязательства по закону, в обязательном, безусловном порядке.

5. Общество. Данный субъект реализует благотворительный, факультативный уровень социальной защиты. Социальная основа деятельности данного субъекта – гуманизм, милосердие, добровольность, безвозмездность.[79, с. 21-23]

Учитывая вышеизложенное сформулируем свое определение рассматриваемой категории.

Я полагаю, что социальная защита населения – это теоретико-экономическая категория и конкретная социально-экономическая практическая деятельность, предполагающая определение и выявление актуальных направлений и установленный порядок обеспечения достойных условий жизни и свободного развития всех групп населения социального государства посредством проведения им социально-экономической политики, основанной на действующих в данной стране международных, общенациональных, региональных нормативно-правовых законодательных актах.

Социальная защита населения является функцией общества и государства, неотъемлемой составной частью социальной политики по обеспечению социального положения человека и социальных групп, которое сложилось вследствие воздействия социальных рисков. Можно сказать, что социальная защита – это защита от социальных рисков. Для этого социальная защита наделяется определенными функциями. [31, с.5] Следует назвать такие ее функции:

- социальная – направлена на поддержание социального положения человека при воздействии различных рисков, содержащих угрозу ухудшения этого положения. Здесь можно выделить три основные подфункции:

1) защитная - заключается в защите социального положения граждан от воздействия социальных рисков, неблагоприятных последствий жизненных ситуаций:

2) реабилитационная – состоит в восстановлении, полностью либо частично, физических, профессиональных, психологических и иных качеств человека, приспособлении его к полноценной жизни в обществе, труду, самообеспечению;

3) компенсационная – это возмещение утраченного вследствие воздействия социальных рисков;

- экономическая – распределяя создаваемый общественный продукт, государство оказывает определенное воздействие на выравнивание личных доходов граждан путем предоставления материальных благ и социальных услуг вместо утраченного заработка, либо наряду с ним, при наступлении указанных в законах социальных рисков. Перераспределение ВВП происходит путем обязательной аккумуляции финансовых средств в целевых общественных фондах: бюджетах всех уровней, внебюджетных фондах социального страхования;

- политическая – она дает возможность государству посредством системы социальной защиты населения, реализовывать основные направления социальной политики, нацеленные, главным образом, на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений. От того насколько эффективно система социальной защиты населения реализует свою политическую функцию, зависит стабильность, устойчивость общества, социальный мир и социальная безопасность;

- демографическая – реализуется посредством воздействия социальной защиты населения на демографические процессы: продолжительность жизни населения, его воспроизводство, стимулирование рождаемости или ее сдерживание, смертность и т.п. [79, с 23.]

Все системы социальной защиты населения функционируют на основе единых принципов.

Принцип социального страхования. Согласно этому принципу финансирование предоставляемых услуг осуществляется за счет взносов членов страхового объединения, которые при наступлении страхового случая получают социальные выплаты, объем которых ориентируется на размер страховых взносов (принцип эквивалентности). Внося в качестве взноса определенную часть заработной платы в фонд социального страхования, застрахованные в случае потери дохода имеют право на получение финансового возмещения, объем которых соотносится с размером прежней заработной платы. В случае добровольного личного страхования страховые взносы рассчитываются для каждого застрахованного в соответствии с вероятностью наступления риска, а страховые выплаты ориентированы на размер взносов согласно принципу индивидуальной эквивалентности. В основе же социального страхования лежит принцип модифицированный принцип индивидуального страхования: взносы в социальном страховании не рассчитываются исходя из вероятности риска для каждого застрахованного. В рамках социального страхования выплаты не находятся в прямой зависимости от предыдущих взносов. Общественно значимый характер фондов социального страхования предполагает обязательный характер участия в системе социальной защиты. Особенностью социального страхования в отличие от добровольного личного является также перераспределение доходов через систему солидарного поручительства в пользу менее финансово обеспеченных членов. Социальная защита и социальное выравнивание достигается в результате того, что люди с большей вероятностью социального риска не исключаются, а наоборот, страхуются вне зависимости от уровня их дохода.

Принцип социального обеспечения. В отличие от принципы страхования в рамках принципа социального обеспечения социальные услуги и выплаты предоставляются по другим основаниям и финансируются за счет налоговых поступлений в бюджет. На основе данного принципа происходит финансирование программ государственной социальной политики, системы среднего и высшего образования. Принцип социального обеспечения является определяющим в системах социальной защиты с унифицированными базовыми социальными услугами, где они предоставляются всем гражданам государства.

Принцип вспомоществования. Согласно этому принципу социальные выплаты и услуги может получить каждый нуждающийся в необходимом для него объеме в том случае, если для получателя не представляется возможности самостоятельно выйти из бедственного положения. Данный принцип предусматривает финансирование социальных нужд из средств налогообложения. Особенностью основанных на принципе вспомоществования социальных программ является необходимость проверки нуждаемости бенефициара. Элементы социального вспомоществования являются непременной частью системы социальной защиты населения в рыночной экономике.

Принцип социальной солидарности предусматривает взаимную помощь всех участников социальной защиты, связанную с перераспределением средств между различными социально-экономическими и демографическими группами населения. Можно выделить три составляющие данного принципа. Первая предполагает рассмотрение социальной солидарности как объединения различных рисков при одинаковых страховых взносах. Второй компонент социальной солидарности связан с рассмотрением его как модели межвременного перераспределения. Третий элемент принципа предполагает понимание его в качестве основы межличностного перераспределения.[32, с. 12-15]