Вопрос 9.

Понятие местного самоуправления.

1. Местное самоуправление – система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе конституции и законов данного государства. М.С. осуществляется населением через представительные органы власти (муниципальные собрания, советы, комитеты и т.д.) соответствующие органы управления (местную администрацию) местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Органы М.с, как правило не входят в систему органов государственной власти (в т.ч. РФ) согласно Конституции РФ 1993 г. (ст.131) М.с. в городских, сельских поселениях и на др. террриториях с учетом исторических и иных местных традиций, структура органов М.с. определяется населением самостоятельно. Органы М.с. могут наделяться законом отдельными гос. полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

1 1 . СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В РОССИИ.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Становление муниципального права на территории РФ

прошло длительный путь и еще не завершено. Станов-

ление и развитие муниципального права напрямую

зависит от совершенствования системы местного

самоуправления.

Развитие муниципального права на террито-

рии России рассматривается поэтапно:

1) до 1864 г.;

2)в период 1864-1870 гг. Земская и городская ре-

формы;

3) в период 1905-1907 гг.;

4) в послереволюционный период;

5)реформирование местного самоуправления, фор-

мирование современной системы органов местно-

го самоуправления в 90-е гг. XX в.

В отечественной теории права местное самоуп-

равление всегда понималось по-разному. Например,

Н. Лазаревский под местным самоуправлением по-

нимал ｫдецентрализованное государственное управ-

ление, где самостоятельность местных органов

обеспечивается системой такого рода юридических

гарантий, которые, создавая действительность де-

централизации, вместе с тем обеспечивают и теку-

щую связь органов местного государственного са-

моуправления с данной местностью и населениемｻ.

Другой русский юрист М. И. Свешников характеризо-

вал местное самоуправление как ｫновую форму ад-

министрации, заключающуюся в свободном участии

народа в заведовании делами, вверенными местным

административным органам, т. е. свободное учас тие народа в местной администрацииｻ. Значительное влияние на формирование системы

местного самоуправления оказывают регионы РФ. Рос-

сия является федеративным государством, именно

поэтому и Российская Федерация, и субъекты РФ об-

ладают правом принятия нормативно-правовых актов,

обладающих высшей юридической силой, - законов.

В рамках ст. 71 -73 Конституции РФ закреплены пред-

меты исключительного и совместного ведения Россий-

ской Федерации и субъектов РФ. Так, согласно п. ｫнｻ

ст. 72 Конституцией РФ в совместном ведении Россий-

ской Федерации и ее субъектов находится ｫустановле-

ние общих принципов организации системы органов

государственной власти и местного самоуправленияｻ.

Однако различные авторы* предлагают разное прочте-

ние данной конституционно-правовой нормы. В соот-

ветствии с Конституцией РФ местное самоуправление

не входит в систему государственного управления,

а органы местного самоуправления не входят в систе-

му органов государственной власти. Предлагаются

следующие варианты прочтения:

1) в совместном ведении находится ｫустановление...

местного самоуправленияｻ, т. е. закрепление мест-

ного самоуправления как неприкосновенного де-

мократического института;

2) в совместном ведении находится ｫустановление

системы органов... местного самоуправленияｻ, т. е.

закрепление общего подхода к формированию орга-

нов местного самоуправления;

3)в совместном ведении находится ｫустановление

общих принципов организации... местного самоуп-

равленияｻ, т. е. закрепление общего подхода к пра-

вовому регулированию становления системы мест-

ного самоуправления. Федеральный законодатель

придерживается именно этой точки зрения.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИИ ДО 1864 г.

Понятие ｫместное самоуправлениеｻ (земство) за-

родилось 8 России задолго до 1864 г. и имело доста-

точно стройную организацию органов местного само-

управления. Для обозначения системы местного

самоуправления этого периода в русской литературе

использовался термин ｫземствоｻ. Земство - ｫсово-

купность местных жителей и местных, отличных от го-

сударственных, интересов, связанных с развитием

местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народ-

ного образования, а также система управления эти-

ми местными делами посредством выборных предста-

вителей из населенияｻ. В середине XVI в. основными

сословно-представительными органами на местах

были земские и губные избы - выборные самоуп-

равляющиеся органы. Земские избы осуществляли

финансово-налоговые (фискальные) функции, а губ-

ные избы - полицейско-судебные функции. Компетен-

ция земских и губных изб закреплялась соответ-

ственно в земских и губных грамотах, подписываемых

главой государства. Деятельность земских и губных

изб была подконтрольна специальным отраслевым

приказам, действующим в какой-либо отдельной об-

ласти. На местах от имени соответствующего приказа

действовал городовой приказчик, число которых по-

стоянно росло..

В XVII в. производится реорганизация местного

самоуправления. На местах из центра стали назна-

чаться воеводы, которые приняли на себя админист-

ративные, полицейские, военные функции, а также

функцию контроля за деятельностью земских, губных

изб и городовых приказчиков. В этот момент в России

V сложилась стройная трехзвенная система местного закона, под свою ответственность и в интересах мест-

ного населенияｻ. Это право органов местного самоуп-

равления осуществляется советами и собраниями,

состоящими из членов, избранных путем свободного,

тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Советы (собрания) могут располагать подотчетными

им исполнительными органами. Это не исключает не-

посредственных форм участия граждан в местном са-

моуправлении путем собраний, проведения референ-

думов и иных форм. Согласно ст. 2 Европейской хартии

принцип местного самоуправления должен быть

признан в законодательстве страны-участницы и по

возможности в конституции этого государства. Основ-

ные полномочия органов местного самоуправ-

ления также должны устанавливаться конституцией

или внутригосударственным законом. Однако это не

исключает предоставления органам местного само-

управления на основании закона отдельных конкрет-

ных полномочий. К компетенции органов местно-

го самоуправления (вопросам государственного

значения) Хартия относит делегированные органами

государственной власти полномочия (ст. 4). Особое

внимание в Европейской хартии уделено вопросам фи-

нансирования деятельности органов местного

самоуправления. В соответствии со ст. 9 Хартии

органы местного самоуправления>имеют право в рам-

ках национальной экономической политики на облада-

ние достаточными собственными финансовыми сред-

ствами, которыми они могут свободно распоряжаться

при осуществлении своих функций. При этом финансо-

вые средства органов местного самоуправления дол-

жны быть соразмерны предоставленным им конститу-

цией или законом полномочиям.

ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

В ПЕРИОД 1864-1870 ГГ.

Система местного самоуправления, сложившаяся

к середине XIX в., имела существенные недостатки.

Попытки устранить эти недостатки были предприняты

в Положении от 01.01.1864 г. ｫО земских губернских

и уездных учрежденияхｻ, что обозначило начало зем-

ской реформы.

Однако у новой системы земского самоуправления

также имелись недостатки - наличие земских органов

только на средних административных уровнях (в губер-

нии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в цент-

ре и в волостях. В соответствии с Положением в си-

стему земских учреждений были включены:

1) земские избирательные съезды, которые занимались

избранием каждые 3 года нового земского гласного.

Земский гласный - выборный член городских со-

браний. В земских избирательных съездах были пред-

ставлены все сословия. Каждое сословие проводило

- отдельный съезд, т. е. проводилось 3 избирательных

съезда - съезд уездных землевладельцев, съезд го-

родских избирателей, съезд выборных представите-

лей от сельских обществ. Недостатком этой предста-

вительной системы был имущественный ценз,

согласно которому к выборам допускалась лишь не-

большая часть богатых земских жителей;

2) земские собрания - формировались на земских из-

бирательных съездах. Выделялись губернские и уезд-

ные земские собрания, обладавшие различной ком-

петенцией. В ведении губернских земских собраний

находились следующие вопросы:

а) разделение имущества земства на губернское

и уездное;

б) открытие новых ярмарок, новых пристаней на су-

доходных реках либо перенесение существующих; в)представление через начальника губернии хо-

датайств о перенесении земских дорожных со-

оружений в разряд государственных.

В ведении уездных земских собраний нахо-

дились следующие вопросы:

- распределение внутри уезда государственных

и губернских сборов;

- разрешение на открытие торгов и базаров;

3)земские управы, которые являлись исполнитель-

ными органами земских учреждений. Выделялись

губернские и уездные земские управы, их личный

состав определяло земское собрание. Должност-

ные лица земских управ не считались государствен-

ными чиновниками.

В систему органов городского общественно-

го самоуправления входили:

1) городское избирательное собрание - проводилось

каждые 3 года для избрания городских гласных;

2)Городская дума (распорядительный орган) - со-

стояла из председателя - городского головы (гла-

ва городской управы), гласных, председателя уезд-

ной земской управы и представителя духовенства.

В обязанности Городской думы входило избрание

состава городской управы;

3)городская управа (исполнительный орган) - в ее

обязанности входили решение непосредственно го-

родских вопросов, разработка проектов смет, взи-

мание и распределение городских сборов. Город-

ская управа была подконтрольна Городской думе.

В соответствии с Городовым положением должност-

ные лица городского общественного самоуправления

не являлись государственными чиновниками.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

В ПЕРИОД 1905-1907 ГГ.

Появление Советов в 1905 г. как особого органа

правления на местах ознаменовало переход к качест-

венно новой организации органов местного самоуп-

равления. Изначально Советы выполняли функцию

организации стачечной борьбы, восстаний против

царского правительства. Постепенно Советы прини-

мают на себя функции органов власти на местах (от-

меняются квартирная плата, налоги и сборы, вводит-

ся восьмичасовой рабочий день). Решением Советов

распускались городские думы и управы, которые про-

тивопоставлялись им. В основе системы Советов

лежали многочисленные собрания, проводившиеся

2-4 раза в месяц для решения насущных вопросов го-

родского общественного самоуправления. В период

между собраниями деятельность Советов осуществ-

ляли депутаты, комиссии, секции и подсекции. Ис-

полнительными органами на местном уровне

являлись комитеты или бюро, комиссии, стачечные

комитеты. Советы носили централизованный, государ-

ственный характер. В их обязанности входило прове-

дение на местах мероприятий, которые были запла-

нированы центральными партийными органами. Все

решения Советы принимали исходя из партийной це-

лесообразности.

В противовес Советам Временное правительство

предпринимало определенные попытки повысить

роль выборных органов городского самоуправления.

3 марта 1917 г. была принята декларация, большая

часть которой посвящалась реформе местного само-

управления на основе всеобщего избирательного

права. В итоге было созвано Особое совещание по

V реформированию местного самоуправления. По ре- зультатам работы данного совещания было принято

решение о проведении реформы местного само-

управления по следующим основным направ-

лениям:

1} реформирование городского самоуправления - был

учрежден принцип формирования городских органов

самоуправления на основе демократических выбо-

ров. Предлагалось ликвидировать контроль органов

государственной власти за работой городских выбор-

ных органов. Впервые появляется понятие союзов

и ассоциаций земств. Планировалось провести из-

менения в системе городских финансов, распреде-

ления государственных кредитов, а также создать му-

ниципальный банк;

2) создание поселкового самоуправления по схеме ра-

нее действовавшей системы городского устройства;

3) реформирование губернских и уездных земств. Вво-

дилась новая земская единица - волостное земство.

Были подготовлены проекты изменений Положения

о земских губернских и уездных учреждениях, направ-

ленные на ликвидацию государственного контроля

и надзора за деятельностью земских учреждений;

4) преобразование полиции - предлагалось заменить

систему полицейских органов, подконтрольных го-

сударству, на систему выборной милиции - зем-

ской и городской. Были введены административные

суды, в обязанности которых входило обеспечение

законности на территории земской единицы.

В результате реформы местного самоуправления,

проведенной Временным правительством, система

земских органов выделилась из системы государ-

ственного управления.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

В ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД

После Октябрьской революции остро встал вопрос

о местном самоуправлении, вся власть на местах была

передана Советам. Советом Народных Комиссаров

(СНК) 27 декабря 1917 г. был принят решающий Дек-

рет о роспуске Земского союза, в результате чего

с органами местного самоуправления было поконче-

но. Огромную роль в сохранении и развитии системы

городского и земского самоуправления могло бы

сыграть политическое соглашение большевиков

и левых эсеров о создании коалиционного прави-

тельства в декабре 1917 г.

Левые эсеры в отличие от большевиков были яры-

ми сторонниками сохранения и совершенствования

системы местного самоуправления. Несмотря на это,

на основании достигнутого политического соглашения

был создан Комиссариат по местному самоуправле-

нию, ставший ключевым органом в системе местного

самоуправления. В распоряжение Комиссариата

были переданы следующие важнейшие институ-

ты местного самоуправления:

1) Главное управление по делам местного хозяйства;

2) касса городского и земского кредита;

3) земские учреждения.

Существование Комиссариата по местному само-

управлению было недолгим. В марте 1918 г. после

выхода левых эсеров из состава правительства ре-

шением СНК он был упразднен. В 1926-1926 гг. по-

становлением СНК были утверждены ｫПоложение

о городских Советахｻ и ｫПоложение о местных финан-

сахｻ, которые сформировали относительно независи-

мую хозяйственно-организационную власть на ме-

стах. Нормативной базой деятельности Советов

являлись не столько акты центральных органов госу-

^дарственной власти, сколько партийные документы и решения ЦК партии, Президиума Верховного Сове-

та и Совета Министров.

Конституция РСФСР 1918 г. окончательно закрепи-

ла сложившуюся систему местных органов госу-

дарственной власти, которая включала в себя

следующие уровни:

1) съезды Советов, избираемые в процессе многосту-

пенчатых выборов. Впоследствии на основе провоз-

глашенного в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР

1937 г. принципа всеобщего равного прямого изби-

рательного права при тайном голосовании система

съездов Советов была упразднена, все представи-

тельные органы власти на местах стали называться

Советами;

2) городские и сельские Советы, избираемые непос-

редственно населением на местах;

3) городские и сельские комитеты, избираемые город-

скими и сельскими Советами.

Возврат к термину ｫместное самоуправлениеｻ в Рос-

сии происходит в 60-х гг. XX в., в систему местного

самоуправления включались следующие органы

власти:

1) местные Советы;

2) исполнительные комитеты (исполкомы) - коллегиаль-

ные органы;

3)трудовые коллективы;

4)партийные ячейки

В 80-х гг. XX в. упраздняется система трудовых кол-

лективов и партийных ячеек, вводится должность

председателя местного Совета, учреждается прези-

диум местного Совета. На местах также действуют

различные отделы, управления, комитеты и комиссии.

Местные Советы решали все вопросы местного зна-

чения исходя из общегосударственных и партийных

интересов, но не из интересов населения. Основной

формой работы Советов были сессии.

РЕФОРМИРОВАНИЕ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ

СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В 90-е гг. XX В.

В процессе реформирования советской системы

местного самоуправления можно выделить следую-

щие основные этапы:

1) 1990-1991 гг. - принятие 9.04.1990 г. Закона СССР

ｫОб общих началах местного самоуправления и мест-

ного хозяйства в СССРｻ, который определил основ-

ные направления развития местных органов власти,

решил вопросы формирования финансово-экономи-

ческой базы местного самоуправления, а также во-

просы становления системы коммунального хозяй-

ства. Основным органом местного самоуправления

становились Советы, был провозглашен лозунг ｫВся

власть - Советамｻ. Однако Советы были выведены

из-под партийного контроля и надзора со стороны ис-

полнительных комитетов. Органам государственной

власти было запрещено вмешиваться в вопросы мест-

ного значения, а также в работу местных Советов.

Было введено понятие ｫкоммунальная собствен-

ностьｻ как финансово-экономическая основа мест-

ного самоуправления. Впервые было закреплено взи-

мание подоходного налога с физических лиц в пользу

местных бюджетов;

2) 1991-1993 гг. - принятие таких законодательных

актов, как Закон РСФСР 1991 г. ｫО местном самоуп-

равлении в РСФСРｻ, Закон РФ 1993 г. ｫОб основах

бюджетных прав и прав по формированию и исполь-

зованию внебюджетных фондов представительных

и исполнительных органов государственной власти

республик в составе РФ, автономной области, авто-

номных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправ-

ленияｻ и др. С этого периода начинается новый этап

в развитии местного самоуправления, изменилось

само понятие местного самоуправления. Местное

самоуправление рассматривалось как система

организации деятельности граждан для самостоя-

тельного под свою ответственность решения во-

просов местного значения исходя из интересов на-

селения, его исторических, национально-этнических

и иных особенностей на основе Конституции и зако-

нов РСФСР и республик в составе РСФСР. Впервые

были разграничены формы участия населения в ре-

шении вопросов местного значения;

3) осень 1993 г. - регулирование вопросов местного

самоуправления путем принятия Президентом РФ

множества указов. Одним из важнейших президент-

ских указов был Указ от 26.10.1993 г., утвердивший

Положение об основах организации местного са-

моуправления в РФ на период поэтапной конститу-

ционной реформы. Началась работа по принятию

новой Конституции РФ. Завершением этого этапа

стали разработка и принятие всенародным голосо-

ванием Конституции РФ, которая четко определила

функции, роль и место органов местного самоуп-

равления в системе органов публичной власти;

4)с 1993 г. по настоящее время - этот период харак-

теризуется формированием современной системы

органов местного самоуправления. Наиболее зна-

чительным из множества актов муниципального за-

конодательства стал принятый в 1995 г. Закон РФ

ｫОб общих принципах организации местного само-

управления в РФｻ.