8.2. Страны с наполеоновской кадастровой системой

Довольно высоким уровнем кадастра отличаются страны с так назы- ваемой наполеоновской административной системой. В этих странах развитие кадастра началось в XIX столетии: в Франции в 1807 году, в Италии в 1886 году. Кадастр и реестр в этих странах подчиняются Ми- нистерству национальной экономики и финансов. В кадастровых систе- мах поддерживается только та информация, которая необходима для це- лей управления налогообложением. Информация про грунты, естествен- ные ресурсы и т.п., собирается в информационных системах Минсельхо- за или Минэкономики. В этих странах национальный реестр является централизованной системой, которая управляется исключительно госу- дарством на основе законодательных актов страны, но функции практи- ческого выполнения работ переданы на уровень муниципалитетов (об- ластей), где находятся соответствующие подразделы службы. Система состоит из двух частей - картографической и документальной (тексто- вой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка. В реестре недвижимости, который в этих странах является от- дельным органом, но тесно связаны с кадастровым реестром, регистри- руются:

реальные права собственника относительно недвижимости; юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты); интересы третьих лиц; ограничения; ипотека, кредиты и т.д.

Эта информация, в отличие от кадастрового реестра, сгруппирована в реестре по собственникам, поэтому для поддержки связи между этими реестрами возникает необходимость создания громоздкой системы иден- тификации данных.

Современный кадастр во Франции базируется на законе от 18.07.1974, в Италии - на декрете № 650 от 1972 г. В странах с наполео- новской системой главная цель кадастра - налогообложение собственно- сти (фискальный кадастр), и он не имеет функций юридического кадаст- ра (или системы, направленной на защиту прав собственности). Импера- тор Наполеон при создании системы кадастра предусматривал, что сис- тема будет служить для обеспечения юридической защиты собственно- сти и было несколько попыток предоставить кадастру юридические функции, однако эта идея так и не была реализована за всю историю су- ществования системы вследствие того, что такую сложную систему не- возможно было выстроить. В связи с переходом к цивилизованным ры- ночным отношениям в этих странах возникает острая необходимость создания, кроме кадастрового реестра, специального реестра прав собст- венности относительно недвижимости. Такие реестры были созданы и действуют во всех странах с наполеоновской системой. Данные этого реестра имеют юридическую силу, но лишь как первое, не основное до- казательство, в спорах. Фактически реализована не система регистрации прав, а система их публикации перед третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании и т.п., где регистрация служит основой для признания прав и гарантируется государством).

Французский кадастр. Французский кадастр имеет довольно длин- ную историю. По закону 1790 г. во Франции был введен единый налог, который должен был уплачиваться пропорционально чистому доходу с земель. Налог раскладывался по распределительному принципу. Общую его сумму делили между департаментами, которые распределяли налог между округами, округи - между общинами, а в общине - между отдель- ными плательщиками.

В 1802 г. перешли на кадастр по угодьям. Он состоял в следующем. В каждом округе по жребию выбирали от 2 до 8 общин. В каждой из них эксперт с помощью мэра и понятых производили съемку и сравнитель-

ную оценку угодий. При оценке угодья делили на классы, число их не должно было превышать 3-5. Обложение налогами на основе кадастра по угодьям производилось между общинами более правильно и равно- мерно. Но данные этого кадастра не были приспособлены к раскладке налога между отдельными плательщиками. Поэтому в целях индивиду- ального обложения с 1807-1808 гг. перешли к парцеллярному кадастру. При парцеллярном кадастре производили измерение каждого отдельного участка. Работы состояли из трех операций: делимитации, триангуляции и съемки.

Делимитация заключалась в определении административных границ общин. Задача ее состояла в установлении границ каждой общины как податной единицы. При этом не производилось инструментальных съе- мок на местности и не устанавливались юридические границы. Триангу- ляция состояла из сгущения существующих сетей высших порядков. За- дачей ее было создание опорных пунктов для съемки. Съемке подлежали все отдельные земельные участки (парцеллы), а также улицы, дороги, ручьи и прочие объекты. При этом устанавливались фактические грани- цы и местоположения парцелл. В результате съемки составляли планы земель общины с указанием угодий масштаба 1: 1000. Кроме планов, по каждой общине составляли список владельцев с номерами принадлежа- щих каждому владельцу парцелл, и список владений, в котором парцел- лы записывали в порядке секций и номеров плана, указывая при этом имя владельца.

Оценку земель по каждой общине производила специальная оце- ночная комиссия под руководством и с участием податного контролера. Она состояла из пяти лиц, избиравшихся землевладельцами, из них два - не принадлежавших к данной общине.

Основными документами кадастра были специальные ведомости секций. В основу их заполнения брали данные алфавитных списков вла- дельцев и списков владений, дополнительно указывали площадь и када- стровый доход каждой, парцеллы.

За время с 1803 по 1884 г. парцеллярным кадастром было охвачено более 52 млн. гектаров с более чем 122,5 млн. парцелл. Наибольший объ- ем работ (более 96%) был произведен в 1808-1851 гг., то есть за 40 с лишним лет.

Современный французский земельный кадастр представляет собой стройную систему учета земель для целей налогообложения. Основные принципы этого кадастра состоят в единстве качественного и количест- венного учета земель при хорошей планово-картографической основе. Французское правительство, приступив в 1925 г. к обновлению кадастра,

ставило перед собой задачу осуществить работы по идентификации дан- ных о каждом участке с целью выяснить его положение, размеры и имя владельца. Основные работы по земельному кадастру были начаты в 1930 г., практически закончены к началу 1950-х годов. Начиная с 1953 г., по всей стране проведено очередное обновление земельного кадастра в соответствии с современными требованиями. Работы по обновлению и переоценке земель осуществляются через каждые пять лет. Обновление и проверка земельного кадастра возлагаются на постоянную государствен- ную службу земельной собственности, включающую центральное, ре- гиональное и департаментское ведомства.

Государственная служба земельного кадастра Франции обеспечива- ет выполнение технических, юридических и административных дейст- вий. В качестве основной оценочной единицы во французском земель- ном кадастре выступает парцелла. На парцеллы делятся сельскохозяйст- венные угодья, а также земельные участки, занятые постройками, про- мышленными и коммерческими предприятиями. Исключение составля- ют земли военного ведомства, скалы, болота, т.е. земли, которые не дают дохода. Производительность парцелл сельскохозяйственного пользова- ния определяется по урожайности всех сельскохозяйственных культур, расходам на семенной материал, обработку полей, сбор урожая, хране- ние и транспортировку его к пунктам сбыта. Среднегодовой чистый до- ход определяют за последние 15 лет, не считая двух наиболее урожайных и двух наиболее засушливых.

Экспертная оценка земель начинается с классификации, при кото- рой определяют количество классов земель по каждому землевладению. Всего на территории Франции выделено 13 классов земель. В пределах каждого класса выделяют две типичные парцеллы - одна из наилучших, другая из наихудших земель. На основе типичных парцелл устанавлива- ют погектарные расценки чистого дохода по классам каждого вида зем- левладения. Заключительным этапом оценки является классификация парцелл, при которой они распределяются по классам. Итоговые данные земельного кадастра по всем парцеллам, с указанием доходов и выделе- нием парцелл, подлежащих и не подлежащих налогообложению, разме- щаются в специальных таблицах-указателях, так называемых кадастро- вых матрицах. Изменения в правовом, природном и хозяйственном со- стоянии парцелл вносятся в кадастровые матрицы ежегодно.

В настоящее время кадастром охвачена вся территория Франции. Земельный кадастр Франции в общем представляет стройную совокуп- ность данных о природном, правовом и хозяйственном положении 97 млн. парцелл (участков).

В более широком плане французский земельный кадастр преследует три цели: техническую, направленную на составление кадастровых пла- нов; земельную, позволяющую проводить идентификацию и описание земельных участков, а также устанавливать землевладельца; налоговую, включающую в себя оценку земли и обоснование норм земельного нало- га.

Для решения этих задач в стране созданы специальные службы, по- зволяющие всесторонне реализовать все поставленные цели. Так, в горо- де Тулузе создана Национальная служба кадастра, а в Париже - Служба национальной документации. В департаментах страны образованы спе- циальные дирекции налоговых служб. Кроме этого, при Главном управ- лении налогов Франции создано пять региональных информационных центров по земельным ресурсам (1250 человек), которые выполняют ка- дастровые работы. Эти же центры осуществляют руководство по созда- нию кадастровой документации, разрабатывают механизм для взимания налогов, а также моделируют возможности изменения налогообложения.

В каждом департаменте существует дирекция налоговых служб. Ка- дастровая документация коммуны включает в себя 3 документа: кадаст- ровый план, опись секции (плана) и кадастровая матрица, а также допол- нительные документы. Масштаб планов от 1:500 (город) до 1: 5000. Лис- ты каждой коммуны имеют буквенный код (АВ, АС ...). В пределах лис- та (секции) все парцеллы имеют номера типа АВ38, которые указывают- ся во всех документах. Национальный банк земельных данных на 1988 год имел более 40 млрд. характеристик. Составлены банки данных горо- дов, из которых уже с 1983 года по желанию заказчиков печатаются пла- ны как копии файлов на магнитных носителях.

Классификация земель во Франции осуществляется для разных це- лей по различным критериям. Вначале, еще в средние века, классифика- цию земель во Франции проводили для кадастровых целей весьма упро- щенным методом.

Начиная с 1953 г. по всей стране были проведены пересмотр и уточ- нения данных кадастра в соответствии с современными требованиями оценки земель. Экспертные работы состояли из двух этапов: 1) класси- фикации земель, то есть определения количества классов, соответст- вующих каждому землевладению; 2) отбора типичных эталонов (пар- целл), примерно по два в каждом классе (наихудший и наилучший). За- тем уже устанавливали тарифы по классам.

Помимо классификаций земель для оценочных целей, проводят ра- боты по созданию классификаций для: хозяйственного устройства терри- тории; сельскохозяйственного использования земель (системы культур и

возможность их размещения); возможности использования технических средств (ирригация, дренаж); защиты природы.

Исходя из назначения классификации разрабатывают ее принципы. Простые системы удовлетворяют запросы большинства потребителей и характеризуют землю по нескольким параметрам. Сложные системы, предназначенные для специальных целей, делятся лишь на 2 класса: при- годный и непригодный для данного использования. Классификация зе- мель различает 3 категории.

Классификация типа инвентаризации. Она основана на принципе выделения так называемого типа земель по сумме различных характери- стик природной среды или их комбинации (типов почв, форм рельефа и др.). Такая классификация весьма схематично разграничивает террито- рию по пригодности к определенному использованию, причем без всякой связи между классами.

Классификация по совокупности предназначения. По содержанию это многоцелевая классификация, поэтому для нее трудно подобрать оп- ределенные критерии, классы не связаны между собой, их выделяют ап- риорно, на основании существующего использования. В качестве приме- ра может служить следующая классификация земель, применявшаяся при создании земельного кадастра: I - пашни; II - луга; III - фруктовые сады, кустарники и др.; IV - виноградники; V - леса, ивняки; VI - степи, пастбища, земли, непригодные для сельскохозяйственного использова- ния; VII - каменоломни, пески, торфяники; VIII - озера, пруды, засолен- ные земли, каналы; IX - декоративные сады, огороды; Х - постройки, дровяные склады, частные улицы; XI - места отдыха; XII - железные до- роги, судоходные каналы; XIII - постройки в сельских местностях. Эта система классификации слабо научно обоснована, и по существу ее вы- делы представляют собой угодья.

Классификация упорядоченных классов. Большинство классифика- ций построено по этому принципу. Для этого составляют иерархию меж- ду классами, которые затем располагают в порядке убывания по степени землепригодности. При различных системах классификации применяют разные критерии: описательные, упорядоченные, измеряемые.

Используемые для классификаций земель критерии делят на две большие группы, описывающие: I - элементы природной среды и II - ре- зультаты использования этой среды. Классификации, построенные на основе применения описательных критериев, более постоянны. В качест- ве критериев описания среды используют характеристики потребностей растений, пригодности среды для применения техники и т. д.

В классификациях, основанных на результатах использования сре- ды, учитывают: 1) современное использование среды по системам куль- тур (интенсивное, экстенсивное) или по типу сельскохозяйственных культур (поликультуры, травы). Такого рода критерии обычно применя- ют при инвентаризации земель; 2) продуктивность среды (урожайность, доход). Оценить границы практической важности физико-химических свойств среды здесь очень трудно.

Для классификации земель в целях сельскохозяйственного исполь- зования рекомендуется применять критерий продуктивности, рассчитан- ный для стандартных условий. В настоящее время во Франции проведен опыт классификации земель для сельскохозяйственных нужд на геомор- фологической основе. Ее целью является выделение зон, пригодных для различных сельскохозяйственных культур, пастбищ, лесоразведения, природных парков.

В последние годы во Франции кадастр интенсивно переводится в цифровую форму. Так, новая кадастровая информационная система MAJIC-2 заменила существующую с конца 60-х годов систему MAJIC-1. Система объединяет пять региональных вычислительных центров (CRI) и 306 местных бюро кадастра (CDIP) и предназначена для хранения, управления и дополнения кадастровой информации. Информация, запи- санная в системе MAJIC-2, организована в форме баз данных двух типов:

- основная база данных, содержащая кадастровую информацию;

- вспомогательные базы данных (статистических данных, вносимых дополнений и изменений и т.д.).

Каждое бюро направляет данные, подлежащие вводу в систему, в свой CRI, к которому оно приписано.

Реестр собственности базируется на основе компьютерных техноло- гий, которые разрешают легко оперировать записями об около 40 млн. собственников и более 90 млн. парцелл и в автоматизированном режиме получать всю необходимую информацию и распечатывать необходимые документы. Во Франции система регистрации фактически состоит из 353 реестров, сгруппированных в 6 групп. Реестр собственности предусмат- ривает наличие Главного регистратора, который несет личную ответст- венность за правильность данных в реестре. Это государственный слу- жащий соответствующего ранга, единственный среди государственных служащих имеющий такой статус, и, кроме должностного оклада полу- чающий специальную доплату. Ответственные работники реестров соз- дали специальный страховой фонд на случай ошибок. Система оценки недвижимости в этой группе стран базируется на основе рентной, а не

рыночной стоимости. Такой подход, вероятно, отживает свое, так как требует громоздкой неэффективной системы оценки.

С конца 1993 г. DGI приступило к пересоставлению не соответст- вующих современному уровню качества, точности или принятому мас- штабу коммунальных кадастровых планов и преобразованию их в циф- ровую форму. Новые кадастровые планы создаются путем наземной или аэрофототопографической съемок с уточнением границ землевладений в присутствии собственника. В ЗК занято 7500 служащих, из которых 1500 топографы-землемеры. В систему ЗК входят: 313 рассредоточенных по всей территории Франции кадастровых бюро или центров земельного налогообложения, в которых во все возрастающем объеме выполняется начатое в 1994 г. цифровое КП; 4 региональных информационных центра по земельным вопросам с функцией поддержания на современном уров- не кадастровой документации; 4 фотограмметрических цеха в Сен- Жермен-ан-Ле, Рене, Марселе, Тулузе для изготовления КП по материа- лам аэросъемок; Служба национальной кадастровой документации в Сен-Жермене-ан-Ле для размножения КП, архивации копий и снимков; Национальная школа кадастра в Тулузе для профессиональной подготов- ки кадров. ЗК насчитывает 590 тыс. листов КЦ 34,5 млн. коммунальных лицевых счетов земельных собственников, 5,7 млн. административных актов на землевладения и 680 тыс. дорожных актов. ЗК подконрольны 96,7 млн. парцелл и 35,5 млн. помещений.

На аналогичных принципах базируется кадастровая система Бель- гии. Основные документы земельного кадастра Бельгии - крупномас- штабные карты, составляемые в общегосударственной системе коорди- нат в масштабах 1: 500, 1: 1000, 1: 1250, 1: 2000, 1: 5000, каталоги и када- стровые матрицы. Значительная деконцентрация земель в Бельгии, при- ведшая к сильной раздробленности землевладений, совместно с другими современными тенденциями обуславливает необходимость создания в стране оперативного кадастра, основанного на принципах автоматиза- ции.

Работы по экономической оценке земель осуществляет Центр поч- венных исследований. Систематические почвенные обследования были начаты в стране в 50-е годы и к настоящему времени закончены. На ос- нове почвенной карты масштаба 1:50000 все закартированные единицы территории объединены в 5 классов землепригодности согласно их ре- альной продуктивности при обычных способах использования (приме- нение удобрений, пестицидов, традиционные методы вспашки и т.д.), при этом классы землепригодности устанавливаются в зависимости от

урожайности всех важнейших культур, выращиваемых на каждой карти- руемой единице территории.

В Италии в качестве единицы кадастра принят земельный участок, оформленный юридически и однотипный по использованию и произво- дительности. Оценка земель производится для выявления облагаемого налогом дохода с земель разного качества.

Кадастровые работы ведет кадастровое управление министерства финансов, имеющие свои отделения во всех провинциях и коммунах и центральное управление - в Риме. В системе министерства финансов управление кадастра действует автономно, независимо от его админист- ративной части. Важнейший кадастровый документ - карта - составляет- ся в масштабе 1:25000 через сводные таблицы. Территории с большой плотностью населения и соответственно с большим числом земельных владений наносятся на карты более крупного масштаба. Кадастровые карты представляют собой планиметрические карты, не отражающие рельеф местности.

На всю территорию страны составлено 293000 таких карт. На них представлены границы государства, областей, провинции округов от- дельных владений, а внутри них - каждой из 67 млн. единиц кадастра, т. е. участков определенного качества и класса, принадлежащих одному владельцу и расположенных внутри одного и того же округа.

По каждому участку кадастр дает следующие показатели: указание административного округа, определение квадрата, номер листа, площадь, качество земли, уровень производительности, размеры вычета налогов, облагаемый налогом доход.

Данные и акты кадастра (перечень участков, приходно-расходный реестр, перечень владельцев) вводятся в память единого компьютера, на- ходящегося в Риме и имеющего выход на 138 терминалов на местах. Для последующего обновления актов (консервация) периферийные управле- ния составляют соответствующие модели, в которых фиксируются изме- нения в недвижимости. Модели необходимы также для составления но- вых перечней. Периодически информация передается от терминалов ме- стных управлений для обработки в электронный центр кадастра в Риме. Получив сведения, обработчик обеспечивает печатание новых перечней, отправляемых в периферийные управления (налоговые инспекции), по- этому обновление перечней может осуществляться посредством их заме- ны. Планируется децентрализация электронного оборудования и разме- щение его в местных органах, чтобы печатать акты непосредственно там.

Компьютер электронного центра кадастра содержит данные регист- рации, т. е. имена владельцев, сведения о вступлении во владение, разме-

ры площадей, характеристики качества, классы и уровни доходов, но не содержит графической информации, то есть кадастровой карты. С начала 1980-х годов администрация кадастра осуществляет интенсивный про- цесс перевода кадастровой карты в цифровую форму.

С административно-юридической точки зрения кадастр Италии не имеет силы юридического обоснования. Его положения распространяют- ся лишь на определенный уровень документов (нотариальный акт, по- становления об отчуждении, о приобретении по праву давности и т.д.), хотя данные кадастра используются при составлении многочисленных актов с недвижимостью ( купля продажа, наследование, дарение, изъя- тие, аренда и др.). Собственно юридические функции надзора за сель- ской и городской собственностью выполняет бюро (или хранилище) рее- стров недвижимости. Стоит задача сближения и постепенного слияния двух ведомств, в результате чего кадастр получит юридическую силу. Предусматривается, что число местных управлений кадастра и контор регистрации недвижимости, а также территориальные сферы их дейст- вия будут соответствовать друг другу, а их архивы будут постепенно объединяться.

В современных условиях земельный кадастр Италии выполняет раз- нообразные функции: налоговую, юридическую, статистико- экономическую, топографическую, но главной целью кадастра является налогообложение.

В Испании земельный кадастр формально учрежден в 1906 году, но до 1985 г. фактически не существовало кадастра в европейском понима- нии. Много раз делались попытки установить кадастровую систему ев- ропейского типа, но в условиях авторитаризма они наталкивались на со- противление больших землевладельцев и властных структур. Внедрение современной системы европейского типа началось в 1987 г., почти через 9 лет после принятия Конституции 1978 г., с принятием которой в стране развернулись глубокие экономические реформы. Официально испанский кадастр был основан в 1845 г., но только в 1906 г. Закон о Кадастре (Law of Сас^гте) установил правила выполнения работ. Главная цель закона была в создании земельного реестра. С начала и до 1964 это был только сельский кадастр, со временем начались работы по городскому кадастру и сегодня городской кадастр стал важнейшим вследствие высокой при- были от налогообложения. В 1978 году, в ходе реформы системы нало- гообложения, было установлено, что налоги на недвижимость должны собираться местными властями. Налоги на недвижимость составляют основной годовой доход для местных властей, а система налогообложе- ния основана на кадастровых данных. Эта причина вместе с важностью

кадастровых данных для многих иных целей, стала для Правительства Испании поводом начать в 1982 г. комплексное обновление кадастра с целью достижения высокого качества кадастровых данных, базирую- щихся на точной и постоянно обновляемой картографической основе.

Как и в других странах Южной Европы, в Испании составляются точные кадастровые карты, кадастровые листки по каждому квадрату (полигону), купоны собственности. Оценка земель проводится по сред- нему доходу, для целей налогообложения. При вхождении Испании в ЕЭС был пересмотрен картографический материал и информационная база кадастра. Масштаб кадастровых карт изменяется от 1: 250 до 1: 10000. Они имеют минимальное цветное оформление с учетом возмож- ного увеличения информации в будущем. Кадастровый центр был создан в 1984 году. Обновление кадастра в 1,5 раз увеличило количество обла- гаемых налогом единиц жилья (с 1,4 до 2,1 млн.) и ежегодный доход воз- рос на 2,5 млрд. долларов.

Целью испанского земельного кадастра является в первую очередь справедливое взимание налогов. При разработке кадастра в Испании первоосновой является разработка кадастровых карт, проведение фото- грамметрии территории земель участка, выявление его размеров, границ и числа его владельцев. Кадастровые карты составляют по материалам наземной и аэрофототопографических съемок. Выбор масштаба карт за- висит от назначения и плотности топографической и кадастровой ин- формации. При проведении кадастровых работ площадь административ- ного округа делится на определенное количество топографических квад- ратов, внутри которых изображаются земельные участки. В стране при- нята довольно сложная система определения оценочных показателей, че- рез которую устанавливается облагаемый налогом доход.

Муниципальные границы изображаются на планиметрических кар- тах в масштабе 1:25000. Площадь административного округа в свою оче- редь делится на определенное количество топографических квадратов (или топографических полигонов), внутри которых изображаются зе- мельные участки и их составные в масштабе 1:2500 или 1:5000. Таким образом, топографический полигон - это часть какого-либо администра- тивного округа, ограниченная более или менее постоянными линиями, такие как водные потоки и дороги, границы административных единиц, населенных пунктов и владений, побережья и т.п. Земельный участок, ограниченный на карте сплошными линиями, представляет собой уча- сток земли внутри полигона ( а следовательно, не выходящий за пределы какого-либо административного округа), принадлежащий определенному владельцу (или владельцам, если это совместная собственность). Часть

земельного участка, занятую одной и той же культурой или используе- мую одинаковым образом и с одинаковой продуктивностью, называют составляющей земельного участка (субучастком). Составляющие зе- мельных участков ограничены на карте пунктирными линиями.

Помимо карт, важными кадастровыми документами являются када- стровые листки и купоны собственности.

Кадастровые листки составляют по числу земельных участков. Их объединяют и пронумеровывают по каждому квадрату (полигону). Они содержат точные сведения по каждому земельному участку, включая имя и место жительства соответствующего владельца с указанием времени и причин перехода земельной собственности от одного лица к другому.

Купоны собственность соответствуют числу отдельных хозяйств (например, арендованных) на территории какого-либо земельного участ- ка, принадлежащего определенному собственнику. Такой кадастровый документ в общем плане содержит следующие сведения: порядковый номер полигона и кадастрового участка, характер использования (поле, виноградник, огород, пастбище, луг или др.), границы, культура, класс, площадь, недвижимость, арендная плата или другие виды рентных пла- тежей.