8. Земельно-кадастровые работы в зарубежных странах

8.1. Общие закономерности ведения земельного кадастра

Во всех развитых капиталистических государствах земельный ка- дастр ведется многие столетия и представляет собой сложное мероприя- тие, охватывает широкий круг вопросов по изучению и оценке земель. Кадастровые данные предназначены для юридического оформления зе- мельной собственности, налогообложения и установления цен на землю при купле-продаже, а также их эффективного хозяйственного использо- вания. В большинстве стран земельному кадастру государственные и хо- зяйственные органы уделяют большое внимание. Земельные кадастры всех стран имеют какие-то общие положения и в то же время каждый из них отличается по содержанию, технике и организации проведения. Изу- чение зарубежного опыта представляет определенный интерес для со- вершенствования ведения земельного кадастра в Беларуси.

Виды земельного кадастра возникли как особые приемы оценки зе- мель для налогообложения. Они первоначально подразделялись на три основные вида: по имениям; по угодьям; по отдельным участкам (пар- целлам). В первом случае производится сравнительная оценка целых от- дельных имений; во втором - отдельных видов земель (отдельных видов культур); в третьем - оценка отдельных парцелл. Под парцеллой пони- мается каждый отдельный участок, обособленный от смежных в право- вом или хозяйственном отношении.

Сведения получают на основе заявлений самих землевладельцев, прежних материалов (например, съемок) или путем проведения новых съемок и обследований. Сравнительная оценка земель производится, как правило, по их доходности, которая определялась двумя способами: или путем установления ее посредством продажных цен на землю, или непо- средственно путем исчисления разности между валовым доходом и из- держками производства. При кадастре по имениям доход исчисляют по первому способу (цен). Предполагается, что он позволяет определить действительный доход с земли. Поэтому этот вид кадастра получил на- звание реального кадастра. Реальный кадастр применяется в Англии, в некоторых частях Австрии и Германии.

При парцеллярном кадастре доход рассчитывают по чистому дохо- ду. В этом случае устанавливается средний чистый доход, который пред- ставляет собой среднюю разность между валовым доходом и издержка-

ми производства, взятую за несколько лет. При этом годы с резкими от- клонениями (например, по урожайности) в расчет не принимаются. Этот доход выступает как коэффициент для расчетов при раскладке поземель- ного налога.

При всех видах кадастра вначале производится оценка не всех зе- мельных единиц (имений, угодий, парцелл), а лишь типичных. Затем оценку типичных единиц распространяют на все остальные.

Мировой опыт создания и ведения кадастра показывает ряд общих подходов к решению земельных вопросов и постепенное превращение кадастровых систем в интегральный банк всесторонних данных о зе- мельных ресурсах. Особенно много разнообразных ЗИС в США, Канаде, Нидерландах, тогда как Великобританию отличает автономность состав- ных частей кадастра. В большинстве стран кадастр многоцелевой.

При переходе от административной к рыночно-ориентированной экономике стоит вопрос создания системы управления земельными ре- сурсами и другим недвижимым имуществом, адекватной ситуации, ко- торая складывается в новых экономических условиях. Поэтому изучение опыта стран с рыночной экономикой в вопросах управления земельными ресурсами и другим недвижимым имуществом может быть полезной для стран, в том числе Беларуси, которые не имеют традиций рыночной эко- номики или определенной мерой их утратили. Как указано в «Руководя- щих принципах управления земельными ресурсами», изданных ООН в 1996 г., право собственности на землю, ее стоимость и использование, хотя теоретически являются независимыми, на практике тесно взаимо- связаны. Каждый компонент земли требует рационального управления, для чего необходима соответствующая система регистрации сведений, таких как:

право собственности - для гарантирования надежной защиты прав владения;

стоимость - для обеспечения объективного налогообложения собст- венности и справедливости при изъятии земли для общественных по- требностей;

режим использования земель для обеспечения эффективного управ- ления землепользованием.

Система управления земельными ресурсами может обеспечивать порядок и стабильность в обществе через установление гарантий не только для землевладельцев и их партнеров, но и для национальных или международных инвестиционных и кредитных компаний, предприятий, а также для правительства. Несмотря на то, что системы регистрации зе- мель часто направлены на обеспечение защиты интересов индивидуаль-

ных собственников, они являются надежным инструментом националь- ной земельной политики и средствами поддержки экономического раз- вития.

Каждая страна создает собственную систему управления недвижи- мостью, которая отвечает ступени ее экономического развития, общест- венным отношениям, историческим традициям, отношению к вопросам собственности, в которой регистрация прав относительно недвижимости является одним из важнейших ее элементов. Под термином «управление недвижимостью» понимается процесс регистрации и распространения информации о собственности на землю и прочее недвижимое имущество, стоимость и использование земли и связанных с ней объектов для ус- пешного функционирования и поддержки рынка, обеспечение защиты прав собственности и сохранение ресурсов.

Основными элементами системы управление недвижимостью счи- таются:

базовое законодательство, которое должно установить права отно- сительно недвижимости, включая право собственности и порядок пере- дачи прав, обеспечение гарантий собственности, порядок решения зе- мельных споров. Эти вопросы решаются в Конституции страны, граж- данском кодексе, законе о регистрации, земельном кодексе, законе о соб- ственности, и т.п.;

регистрация недвижимости, прав собственности и других интересов;

организационные структуры (учреждения по управлению ресурсами, оценке ресурсов, картографированию недвижимости, инстанции по ре- шению земельных споров, и т.п.).

Системы управления недвижимым имуществом в каждой стране имеют свои особенности и, в то же время, имеют много общего в подхо- дах и основных принципах построения таких систем. В большинстве стран, которые успешно развиваются, земля рассматривается не только и не столько как сельскохозяйственный ресурс, а, в первую очередь, как товар и как важнейший естественный ресурс вообще. Кроме того, земля рассматривается как абстрактная категория, в соответствии с которой права на владение землей и использование ее есть в такой же мере со- ставные части понятия «земля», как и физические объекты, размещенные на ее поверхности ли в недрах. В законодательстве этих стран часто употребляется термин «недвижимость», который включает земельный участок вместе с размещенными на ней объектами, которые непосредст- венно связаны с землей. Термины «земля» и «недвижимость» употреб- ляются как синонимы, если нет специального примечания.

Абсолютной собственности на землю не дает ни одна из систем зем- левладения. Никто не имеет полной и абсолютной собственности на зем- лю. Люди владеют не землей, а владеют пакетом прав по отношению к земле, причем каждый имеет пакет прав, которые еще имеют название объектов недвижимости. Такими правами могут быть права пользования и управления, право на продукцию, которая вырабатывается на земле, право приобрести и передать землю, право использовать объекты на ней любым способом и т.п. Такой подход очень гибкий и дает возможность создавать новые комбинации прав, обмениваться ними. Эти права всегда рассматриваются в комплексе с обязательствами, которые один собст- венник дает другому. Поэтому, если речь идет о рынке земли, то имеется в виду создание системы легального перехода этого набора прав и обя- занностей между юридическими или физическими лицами.

Для рассмотрения опыта зарубежных стран необходимо также уточ- нить значения таких терминов, как «фискальный» («налоговый»), «юри- дический» и «многоцелевой кадастр», «земельная регистрационная сис- тема», которые применяются в практике управления недвижимостью. Наиболее распространенное определение кадастровой системы в общем понимании, данное FIG (Международная федерация геодезистов) - «Ка- дастр - это официальный реестр недвижимости, который базируется на основе земельного участка (парцелла)». Под земельным участком пони- мается некоторая часть поверхности земли, отделенная от других грани- цами, внутри которых действует официально признанный пакет прав, обязательств и ограничений. Это понятие включает как естественные, так и искусственные объекты или сооружения, размещенные внутри этих границ.

Фискальный кадастр (fiscal cadastre) - это кадастр, направленный на обслуживание целей налогообложения недвижимости.

Юридический кадастр (jurdical cadastre) - это кадастр, направленный на регистрацию и защиту прав собственности относительно недвижимо- сти.

Многоцелевой кадастр (multipurpose cadastre) - кадастр, который ис- пользуется для управления земельными ресурсами (как средством произ- водства и пространственным базисом).

Разность между юридическим кадастром и земельной регистрацион- ной системой только терминологическая (в англоязычных странах более распространен термин система регистрации титулов). Важно отметить, что эксперт ООН Г. Ларссон (G. Ьа^оп) в книге «Land Registration Cadastral Systems» системы, которые назывались земельным кадастром в бывшем СССР, определяет как «экономически или экологически ориен-

тированные земельные информационные системы, основу которых со- ставляет не информация об участках, налогах и собственниках, а данные об окружающей среде и сельскохозяйственных ресурсах. Классификаци- онные единицы базируются на естественных или технических факторах таких как типы грунтов, землепользование, экология, и т. п.».

Рынки требуют, чтобы информация функционировала должным об- разом. Чем лучше информированы игроки на рынке, тем лучше рыноч- ные работы, независимо от вида товаров. Низкие операционные затраты, уменьшенные риски, свободный проход на рынок и равенство среди иг- роков - некоторые из характеристик, которые мы обычно связываем с хорошо функционирующими рынками, и они все зависят от доступа к информации. И подобно другим рынкам, игроки на рынке собственности нуждаются в информации, полезной для их бизнеса.

В наиболее развитых странах, земельные регистры и кадастры тра- диционно ведутся - часто в компьютерной и доступной форме - органа- ми государственной службы или судами. Это часто имело место в тече- ние сотен лет. Усовершенствование систем регистрации, наряду с полу- чением информации через прямой доступ - шаги, в настоящее время предпринимаемые во многих европейских странах, чтобы лучше выпол- нить требования рынка. Правительства непрерывно предпринимают уси- лия, чтобы улучшить эти системы через законодательные, технические или организационные изменения. Прозрачность, низкие затраты и эф- фективные рынки собственности - ключевые цели для этого развития.

Наиболее распространенными в мире системами регистрации явля- ются системы, которые базируются на «регистрации документов» (deeds registration), и системы, где основой является «регистрация прав или ти- тулов» (title registration). В системах, которые базируются на «регистра- ции документов», в реестр вносится запись о передаче (договор переда- чи) прав на недвижимость как любого частного соглашения (например, нотариусом). При этом государство не несет никакой ответственности за настоящие соглашения. Такая система характерная для аграрных стран и можно считать, что в некоторой мере аналог такой системы, в очень со- кращенном и несистематизированном виде, действует в Украине в во- просах, связанных с квартирами и зданиями.

В системах, где основой является «регистрация прав или титулов» (title registration), регистрируется факт самого соглашения, оформленный соответствующим образом, права и ограничения, которые составляли предмет соглашения, а также недвижимость отображается на специаль- ных крупномасштабных картах. Все действия происходят в соответствии с установленной законодательством процедурой, где государство гаран-

тирует корректность соглашений и несет ответственность в случаях воз- никновения нарушений прав собственников. Эта довольно сложная сис- тема, в которой задействованный ряд организаций с четким распределе- нием функций. При этом органы, которые регистрируют права собствен- ности (титулы), не имеют абсолютно никаких распорядительных функ- ций в отношении к недвижимости. Рассматривая вопросы о системах ре- гистрации прав на недвижимость (или земельных регистрационных сис- тем), всегда нужно иметь в виду вышеупомянутые обстоятельства, кото- рые являются ключевыми для понимания принципов построения таких систем.

В абсолютном большинстве стран регистрационная система состоит из двух частей:

картографической - планы масштаба 1: 500-1: 5000, на которых ото- бражена информация про границы собственности, административные границы, математическую основу планов (система координат, геодезиче- ские пункты), кадастровый номер (идентификатор) участка, основные элементы местности (сооружения, пути соединений, гидрография, леса и т.п.).

документальной информации, к которой относятся: кадастровый идентификатор, регистрационный номер в реестре собственности, адрес, муниципальный код собственника, когда и как создана собственность, права и ограничения относительно собственности, и т.п.

Информация в системе группируется на основе земельного участка (парцелла) или имени собственника или их комбинации.

В создании систем регистрации в разных странах чрезвычайно важ- на роль государства, которое устанавливает:

кто (какие организации) ответственны за определенную информа- цию и за определенные базы данных (распределение и взаимоконтроль, а не концентрация и бесконтрольность), четкое распределение правовых и технических функций; как должен быть организован обмен информацией между разными организациями;

каким образом и какая информация доступна для пользователя;

как установить стандарты, процедуры и терминологию, и т.п.

Европейские и прочие развитые страны мира насчитывают почти два столетия истории развития кадастровых и регистрационных систем.

Условно можно выделить четыре основных блока стран:

страны с так называемой наполеоновской административной систе- мой, включающие, в основном, страны юга Европы - Францию, Испа- нию, Италию, Грецию;

страны с немецкой системой, включающие Германию, Австрию, Швейцарию;

блок скандинавских стран, ярчайшим представителем которого яв- ляется Швеция;

отдельно выделяется также группа англоязычных стран, куда входит как сама Великобритания, так и другие страны мира, которые в той или другой мере испытали влияние английского «общего права», включая США и Канаду.

Кроме того, свои особенности имеют кадастровые системы бывших социалистических стран и стран исламского влияния, про которые в ли- тературе имеется совсем мало информации.

В 1994-1995 гг. Королевским реестром Великобритании был прове- ден специальный опрос в разных странах для анализа регистрационных систем в мире. Всего было опрошено 55 респондентов, включая 12 стран Западной Европы, 6 провинций Австралии, 5 провинций Канады, 4 штата США, а так же страны Азии, Африки и Латинской Америки.

По результатам опроса установлено, что:

у 41 респондента, включая 11 стран Европы, действуют системы ре- гистрации прав на недвижимость, а у 13 респондентов действуют как системы регистрации документов, так и системы регистрации прав;

у всех респондентов в реестровые записи вносятся права относи- тельно недвижимости, в 89 % регистрируются закладные, а их стоимость указывается в 75 % случаев;

у 62 % опрошенных в реестры вносится реальная цена собственно- сти, которая была оплачена во время транзакции;

у 85 % опрошенных реестры являются полностью открытыми для общественности, а полностью закрытыми только в Саудовской Аравии и на Кипре;

во всех странах регистрация базируется на соответствующем зако- нодательстве;

у 62 % опрошенных управление реестром осуществляется на нацио- нальном уровне (за исключением США, Канады, Австралии);

реестры в 38 % случаев подчинены Министерствам юстиции, в 23 % - Министерствам окружающей среды и земель, в 11 % - Министерствам финансов и остаток - другим министерствам; у 68 % респондентов пра- вовой титул собственности гарантируется государством.

Количество зарегистрированных объектов собственности в реестрах зависит от размеров стран и количества населения. В Англии зарегист- рировано 15,7 млн. объектов собственности, в Франции - 97 млн. пар- целл, которые принадлежат 34 млн. собственников, в Японии - около

200 млн. парцелл, в Швеции - около 4,5 млн. единиц объектов собствен- ности, в Испании около 67 млн. единиц объектов собственности.

Наибольшее количество транзакций (продаж) недвижимости осуще- ствляется в Японии - около 3 млн. в год, в Швеции - 0,3 млн. транзак- ций, в Португалии - 0,5 млн., в Англии и Уэльсе - около 1,1 млн., Фран- ции - около 2 млн.

В целом, можно отметить основные особенности систем регистра- ции:

• Система действует на основе тщательно разработанного законода- тельства.

• Существуют детально отработанные и законодательно закреплен- ные процедуры регистрации.

• Система является государственной и централизованной с делеги- рованием некоторых полномочий на места.

• Система состоит из картографической и документальной (тексто- вой) частей.

• Реестры базируются на основе официальных крупномасштабных карт.

• В большинстве систем поддерживаются единые стандарты обмена данными.

• Рутинные работы выполняют за счет самофинансирования, модер- низация - при поддержке государства.

• Кадастровые системы постоянно изменяются с учетом изменения экономической ситуации.

• С начала 80-х лет в Европе проходит «кадастровая» реформа, свя- занная с применением новых технологий и компьютеризацией реестров.

• Реестры являются открытыми для публичного доступа (хотя в не- которых странах недоступна информация о стоимости и залоге).

Преимущества от внедрения системы регистрации прав на недви- жимость экспертами ООН формулируются следующим образом:

Эффективное управление общественными и частными землями.

Уверенность собственников.

Защита прав собственников.

Уменьшение количества земельных споров.

Усовершенствование системы передачи прав собственности.

Стимулирование рынка земли.

Безопасность кредитов и инвестиций.

Ускорение земельной реформы.

Эффективность налоговой политики.

Поддержка земельного планирования и управления. Мониторинг рынка земли.

Общин обзор кадастровых систем в странах Западной Европы пока- зывает, что при разных уровнях развития и несколько отличных по со- держанию все они ведутся на основе автоматизированных информаци- онных систем различной степени совершенства. Очевидно, в этом на- правлении должны вестись кадастровые работы и в Республике Бела- русь.

В других странах мира земельный кадастр разработан слабее. Но даже и в не самых передовых странах существуют уже многоцелевые ЗИС. В Колумбии, например, создана общегосударственная ЗИС с базой данных по принципу геокодированной системы, в которой ключом явля- ется кадастровый номер участка.

Среди стран третьего мира в области земельной регистрации выде- ляется Кения. С 1960-х годов на территории страны произведена регист- рация правовых титулов, что сопровождалось ростом сельскохозяйст- венного производства за счет интенсификации, возделывания более уро- жайных культур типа кофе. В то время как экспорт сельскохозяйствен- ной продукции в странах третьего мира снижался, в Кении он вырос в несколько раз. Сходная ситуация была и в другом африканском государ- стве - Малави, где также гарантированы права частной собственности на землю. Рост продуктивности сельского хозяйства нельзя, конечно, сво- дить только к наличию системы регистрации прав собственности, но роль гарантий развития, которую дает регистрация, несомненна. Земель- ная регистрация не способствует автоматически повышению продуктив- ности сельского хозяйства, для осуществления перемен необходимы и другие мероприятия, но регистрация облегчает или дополняет другие мероприятия, внося свой вклад в рост производства.

Наибольший интерес обычно представляет классификация земель по степени пригодности их для сельскохозяйственного использования.

Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) разработана классификация земель, которая применяется экспер- тами ФАО в некоторых развивающихся странах тропического пояса. Со- гласно этой классификации, выделено 5 классов земель в зависимости от их современной или потенциальной продуктивности. Классы землепри- годности составлены на основе оценки физических и химических свойств почв: мощности почвы, механического состава и структуры поч- вы, насыщенности основаниями, степени засоления, содержания гумуса, емкости катионного обмена и характера глинистых материалов, характе- ра материнской породы, степени дренирования почвы, степени увлажне-

ния почвы. Для каждого признака разработана специальная 100-балльная шкала. В зависимости от влияния каждого признака на продуктивность почв его оценивают определенным количеством баллов. Общий показа- тель современной продуктивности почв исчисляют путем перемножения показателей отдельных признаков.

По уровню современной продуктивности выделяют следующие пять классов земель: I - очень высокая продуктивность (65-100 баллов); II - высокая продуктивность (35—64 балла); III - средняя продуктивность (20-34 балла); IV - низкая продуктивность (8-19 баллов); V - очень низ- кая продуктивность (0-7 баллов).

При оценке по потенциальной продуктивности общий показатель находят с учетом изменения свойств почв в зависимости от степени улучшения этих свойств в результате орошения, осушения, бороздова- ния, глубокой вспашки, внесения органических и минеральных удобре- ний, террасирования, контурной вспашки, ленточных посевов и других мероприятий. Общий показатель потенциальной продуктивности опре- деляют аналогично показателю современной продуктивности. Затем вы- числяют коэффициент улучшения, представляющий собой отношение показателей современной и потенциальной продуктивности.