108

Органы государственной власти в РФ: понятие, признаки, виды, система.

Орган государственной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма, которая участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную государством структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.

Признаки

• формируется по воле государства;

• осуществляет задачи и функции государственной власти;

• действует на основе законов и других нормативных правовых актов;

• характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью;

• наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.

• имеет юридически закрепленную организационную структуру, компетенцию (совокупность прав и обязанностей), территориальный масштаб деятельности, специальное положение, определяющее его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами;

• орган имеет собственную материальную базу для реализации полномочий (т.е. финансируется из федерального бюджета);

• тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый организм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства;

Классификация органов государства

По способу возникновения

Первичные: они не создаются каким-либо другим государственным органом, а, либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются на основе избирательного права в установленном порядке (представительные органы) (например, Государственная Дума в России, Президент) и получают властные полномочия от избирателей (народа). Производные: образуются первичными органами и от них уже получают властные полномочия. К производным государственным органам можно отнести исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры, Правительство, министерства, службы, агентства и др.

По объему властных полномочий

Высшие органы государственной власти реализуют свои властные полномочия на всей территории государства. Местные органы государства функционируют в административных единицах их полномочия распространяются только на эти регионы. (прокуратуры городов, районов, Управление казначейства Ирк.обл.).

По широте компетенции

Органы общей компетенции правомочны решать наиболее широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы же специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство образования).

По способу формирования

выборные (Президент, Парламент и т.д.) В демократических государствах преобладают выборные органы.

назначаемые (министерства).

По особенностям деятельности и порядку принятия решений

В коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов (простым, абсолютным, квалифицированным), например Парламент РФ. В единоличных органах решение принимаются единолично руководителем, например Президентом РФ.

По времени функционирования

Постоянных органов в государственном механизме большинство, поскольку, он рассчитан на функционирование в нормальных условиях (Правительство, Министерство финансов Российской Федерации, Генеральная прокуратура и др.). Временные же органы создаются либо для деятельности в чрезвычайных условиях, либо для осуществления крупномасштабных задач, имеющих общегосударственное значение (например, государственная комиссия по расследованию обстоятельств чрезвычайного происшествия на Саяно-Шушинской ГЭС).

По принципу разделения властей

создаются законодательные, исполнительные и судебные органы

По функциональному назначению

Законодательные (Зак.Собрание Иркутской обл.) Исполнительно-распорядительные (министерства, агенства) Судебные (КС, ВС) Контролирующие (Счётная палата, Фед. Антимоноп. Служба) Надзорные (Прокуратура, Ростехнадзор)

По принципу федерализма – федеральные, субъектов Федерации.

По территориальному масштабу – центральные, региональные (территориальные), местные.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Конституция РФ (ч. 1 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Кроме федеральных органов государственной власти государственную власть в РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), к которым относятся главы администраций (президенты, главы государств, губернаторы), возглавляющие систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные федеральным законодательством судебные органы. Единство системы проявляется в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции РФ (ст. 77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система органов Российской Федерации состоит из: органов законодательной, исполнительной и судебной власти- по горизонтали. По вертикали – фед. Орг. Гос. вл. И органы субъектов. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент, согласно ст. 80 Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание Российской Федерации; законодательные собрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.

К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти - Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, службы, агентства; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.

Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти - президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением. Так, Правительство РФ образуется Президентом РФ, который назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства - заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные - это Правительство РФ, федеральные министерства, службы, агентства. Органы субъектов Федерации - президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства, службы, агентства.

Органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.

Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.

Высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляющим в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дающим разъяснения по вопросам судебной практики, является, согласно Конституции РФ (ст. 126), Верховный Суд РФ.

В Конституции РФ (ст. 127) устанавливается, что высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, который осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики, является Высший Арбитражный Суд РФ.

Аналогичные функции осуществляют соответствующие суды в субъектах Российской Федерации.

Особую группу государственных органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов государственной власти, составляют органы прокуратуры.

Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 129), составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Основной видовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Особую функцию прокуратуры образует участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Прокуратура осуществляет также функцию расследования преступлений, является формой защиты прав потерпевшего от преступного посягательства. Прокуратура участвует в правотворческой деятельности государства.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129), Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с субъектами Федерации. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации".

Помимо органов государственной власти в систему государственных органов Российской Федерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых, обычно состоят эти государственные органы.

В число этих органов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность Президента России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Следственный комитет, ЦИК, ЦБ РФ, Счётная палата, Уполномоч. По правам человека, Акдемия наук.

109

гл. 4 Конституции РФ

Ст. 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система "сдержек и противовесов", которая способствует сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения.

Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. Эти полномочия затрагивают по сути дела все стороны государственной деятельности.

В сфере законодательной власти Президент: назначает выборы ГД в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы.

В сфере судебной власти: представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; осуществляет помилование.

Наиболее широкие полномочия в сфере исполнительной власти: представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства, Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров; формирует Администрацию Президента Российской Федерации; назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации; определение основных направлений внутренней и внешней политики государства; право председательствования на заседаниях Правительства Российской Федерации; Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия, связанные с его статусом как Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации:формирование и возглавление Совета Безопасности Российской Федерации; утверждение военной доктрины России; назначение и освобождение высшего командования Вооружённых Сил Российской Федерации; введение на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военного положения в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Полномочия в области международных отношений: назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях; осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации; ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации; подписание ратификационных грамот; принятие верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нём дипломатических представителей.

Иные полномочия: решение вопросов гражданства России и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почётных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий.

Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Ни Конституция, ни текущее федеральное законодательство не определяют процедуру прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия по состоянию здоровья. В особых случаях временной неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Президент, как показала практика, издает Указ "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации".

В процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Правом выдвижения обвинения обладает Государственная Дума, а решение об отрешении Президента от должности может принять только Совет Федерации. Конституция оговаривает следующие условия и процедуры отрешения Президента от должности: 1) инициатива отрешения Президента от должности должна исходить от 1/3 (не менее 150) депутатов Государственной Думы; 2) для выдвижения обвинения Президента в совершении им государственной измены или иного тяжкого преступления и принятия по этому вопросу окончательного решения Государственная Дума образует специальную комиссию, которая по факту обвинения (большинством голосов, т.е. 226 депутатами) выносит свое заключение; 3) обвинение Президента в государственной измене или совершении им тяжкого преступления должно быть подтверждено двумя заключениями: а) Верховного Суда - о наличии в действиях Президента РФ признаков таких (такого) преступлений; б) Конституционного Суда - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения; 4) решение об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято Советом Федерации не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным. Решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, а Совета Федерации - об отрешении Президента от должности принимаются палатами квалифицированным большинством - 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат (соответственно 300 и 119 голосами). Отрешение Президента РФ от должности прекращает его полномочия, он утрачивает неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности на общих основаниях с иными гражданами.

Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). В отношении указов Президента в Конституции не предусмотрена их отмена.

Указы Президента представляют решения нормативного и индивидуального характера, принимаемые главой Российского государства в пределах его компетенции по наиболее важным вопросам. Указы могут носить нормативный и ненормативный характер. К первым, например, относятся Указы от 2 марта 1994 г. и от 1 июня 1995 г., которыми утверждено Положение о государственных наградах в РФ. Указ же о награждении конкретного лица, к примеру орденом «За заслуги перед Отечеством», относится к числу ненормативных (индивидуально-правовых, или правоприменительных). Нормативные указы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их официального опубликования. В случае признания Судом Указа (или его отдельных положений), не соответствующим Конституции РФ, Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу.

В отличие от указов распоряжения Президента - это акты индивидуального характера, принимаемые главой государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, и деятельности Администрации Президента. Распоряжения - акты, как правило, ненормативные по своему содержанию, отражают индивидуальное указание Президента. В частности, распоряжением Президента определяются (увеличиваются, уменьшаются) штаты того или иного федерального государственного органа, выделяются для определенных целей средства из резервного фонда Президента РФ, и др. В отдельных случаях Президент издает распоряжения как нормативные акты. В частности, это может касаться определения правового статуса структурного подразделения Администрации главы государства и носить исключительный характер.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или содержащих сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и Собрании актов Президента и Правительства РФ.

110

Гарантиями деятельности Президента России является система условий, средств и способов, обеспечивающих правовые возможности для реализации полномочий, которыми он наделен. В числе гарантий деятельности Президента РФ выделяются правовые, организационные, материальные, социальные гарантии и гарантии неприкосновенности.

Правовой гарантией деятельности Президента России можно назвать наличие определенной совокупности правовых норм, регулирующих его деятельность.

Организационными гарантиями явл-ся - условия, обеспечивающие его деятельность в процессуальном смысле. К данной категории гарантий следует отнести предоставление Президенту резиденции, различных информационных ресурсов, специальной связи, охрану Президента и т.д. Президент самостоятельно устанавливает организационные гарантии своей деятельности. Представляется, что гарантии деятельности органа государственной власти такого уровня как Президент РФ должны быть закреплены на законодательном уровне.

Материальными гарантиями можно назвать материальное обеспечение Президента, а именно предоставление помещения для проживания, служебного транспорта, денежного вознаграждения и т.д. Ни Конституция, ни законодательство не предусматривают для Президента ограничений в видах деятельности. Государство берет на себя полное обеспечение Президента. Конкретные расходы на содержание Президента предусматриваются в федеральном законе о бюджете на очередной год.

Социальными гарантиями являются меры по обеспечению социальных прав Президента России. Должность Президента РФ занимает гражданин России, который, хоть и не является субъектом трудовых правоотношений на время пребывания в должности Президента, не может быть лишен прав в социальной сфере. П. 5 ст. 37 Конституции России гарантирует каждому право на отдых. Президент не имеет право на отпуск, так как его полномочия должны исполнятся непрерывно, однако, как и любой человек, Президент нуждается в отдыхе. Необходимо предусмотреть норму о том, что время и продолжительность своего отдыха Президент определяет своим актом. При этом его полномочия не прерываются, и не требуется временного исполнения полномочий. Президент получает бесплатное медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение, однако и это его право нормативно не закреплено.

Единственная гарантия деятельности Президента, названная в Конституции Российской Федерации - гарантия неприкосновенности (статья 91). Президентская неприкосновенность, в отличие от парламентской, не детализируется. Из этого можно сделать вывод, что она абсолютна и единственно возможная ситуация привлечения Президента к ответственности - это отрешение его от должности.

Принят отдельный Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Данный акт устанавливает следующие правовые, социальные и иные гарантии: 1) пожизненно предоставляется государственная охрана; 2) сохраняется право на медицинское обслуживание в прежнем порядке (Президенту и членам его семьи); 3) жизнь и здоровье Президента подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета; 4) Президент обладает неприкосновенностью, которая распространяется на деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. Однако он может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Если это деяние совершено в период исполнения полномочий Президента, то лишение неприкосновенности требует согласия Государственной Думы по представлению Генерального прокурора; 5) Президент имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента; 6) Президенту предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач; он может бесплатно пользоваться правительственной связью; 7) Президент имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников.

Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации, что закреплено на конституционном уровне (п. "и" ст. 83). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента Российской Федерации. Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента. Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Указом Президента "О формировании Администрации Президента Российской Федерации" от 3 июня 2000 г. в состав Администрации входят Руководитель Администрации, его заместители, иные должностные лица, а также самостоятельные подразделения. В числе последних четыре главных управления, аппарат Совета Безопасности, Секретариат Руководителя Администрации; 13 Управлений, Канцелярия Президента, референтура Президента (на правах управления); аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах. Руководитель Администрации имеет 10 заместителей, в том числе двух первых. В состав Администрации входят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, в Конституционном Суде; пресс-секретарь Президента; руководитель протокола Президента, заведующий Канцелярией Президента; помощники Президента; его советники; старший референт.

Администрация в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также Положением. Положение об Администрации, предельная численность ее работников и смета Администрации утверждаются Президентом Российской Федерации.

Администрация осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; подготовка, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также подготовка и представление необходимых Президенту Российской Федерации документов; выпуск указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также иных документов, подписанных Президентом Российской Федерации; подготовка проектов ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, иных программных документов; подготовка проектов обращений Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и представление соответствующих докладов Президенту Российской Федерации; содействие Президенту Российской Федерации в обеспечении единства информационного и правового пространства Российской Федерации и т.д.

Администрация при реализации возложенных на нее функций:

взаимодействует в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, иными судами Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями; готовит предложения Президенту Российской Федерации по реализации основ государственной политики в области местного самоуправления; запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций; пользуется государственными банками данных, использует государственные, в том числе правительственные, системы связи; осуществляет руководство организациями, находящимися в ее ведении; организует научные и исследовательские работы, в том числе с привлечением на договорной основе научных организаций, ученых и экспертов; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации;

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.

Консультативные и совещательные органы при Президенте РФ. К таковым относятся многочисленные негосударственные органы (советы, комиссии и др.), создание и деятельность которых подчинены целям эффективного осуществления Президентом своих конституционных полномочий. Несомненно, наиболее значимым среди таких органов является Государственный совет.

Государственный совет - это консультативный и совещательный орган при Президенте РФ, призванный обеспечить выполнение главой государства функций в сфере взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. Он учрежден Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. В соответствии с Положением «О Государственном совете РФ», Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положением определяются основные задачи Государственного совета: содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, исполнения федерального бюджета, кадровой политики, иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета, участвующих в его работе на общественных началах. Члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав президиума определяется Президентом и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания. Президиум анализирует реализацию планов работы Государственного совета и его решений. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц.

• Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству - является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства. Совет организует прием и экспертизу представлений на соискателей Государственных премий Российской Федерации в области литературы и искусства, рассматривает вопросы, касающиеся присуждения указанных Государственных премий, а также Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарной деятельности, и вносит соответствующие предложения Президенту Российской Федерации.

• Совет по противодействию коррупции - Основными задачами Совета являются: подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

• Комиссия по государственным наградам - является консультативным органом при Президенте, обеспечивающим реализацию его конституционных полномочий по решению вопросов награждения государственными наградами Российской Федерации и присвоения почетных звании Российской Федерации.

111

В обеспечении Президентом осуществления его полномочий на всей территории Российской Федерации ответственная роль принадлежит полномочным представителям Президента в федеральных округах.

Институт полномочных представителей за все время функционирования в России Президента претерпел определенные изменения. Первоначально была учреждена должность полномочного представителя в субъекте Российской Федерации. Затем она была преобразована в полномочного представителя в регионе (охватывающем несколько субъектов). Указом Президента от 13 мая 2000 г. было произведено изменение и учрежден институт полномочного представителя Президента в федеральном округе. Этим Указом было утверждено Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе.

Различают два вида полномочных представителей: 1) в федеральных органах государственной власти (полномочный представитель Президента в Государственной Думе, в Конституционном Суде РФ и др.) и 2) в федеральном округе. Полномочный представитель Президента РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ. Основная его функция - способствовать осуществлению государственной политики Президента.

Полномочным представителем Президента в федеральном округе является должностное лицо, представляющее главу государства и обеспечивающее реализацию его конституционных полномочий в пределах соответствующего федерального округа (всего образовано семь таких округов - Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный). Полномочный представитель Президента в федеральном округе (а также его заместители) назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется и подотчетен ему. Срок, на который полномочный представитель назначается на должность, определяется Президентом. При этом данный срок не может превышать срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Правовой статус полномочного представителя в федеральном округе определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. На полномочного представителя возлагается осуществление следующих задач: организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов; согласовывает назначение кандидатов на должности, входящие в компетенцию Президента; вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации; вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочный представитель и его заместители - федеральные государственные служащие, входят в состав Администрации Президента. Заместители назначаются и освобождаются Руководителем Администрации.

Властными, административными полномочиями представитель не наделен. Однако он имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента, ход реализации федеральных программ; имеет право беспрепятственного доступа в любые организации в федеральном округе.

Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации. Руководитель Администрации осуществляет оперативное руководство деятельностью полномочных представителей.

Полномочные представители не могут быть членами политических партий и массовых общественно-политических движений, занимать какие-либо должности в государственных органах и органах местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью. Конкретные задачи полномочного представителя определяются спецификацией того органа, в котором он представительствует. Так, полномочный представитель Президента в Конституционном Суде представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве; представляет Президенту проекты обращений в Конституционный Суд РФ и др. Непосредственное осуществление деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, который является самостоятельным подразделением. Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. Над зданием, в котором он размещается, поднимается Государственный флаг РФ, а в рабочем кабинете помещаются Государственный флаг и изображение Государственного герба РФ. Материально-финансовое обеспечение деятельности полномочного представителя входит в смету Администрации Президента РФ.

112

Правовой основой такого взаимодействия являются положения Конституции РФ, в т. ч. ч. 3 ст. 5, согласно которой одним из принципов федеративного устройства РФ является единство системы государственной власти; ч. 1, 2 и 3 ст. 80, которыми установлено, что Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с Конституцией РФ у Президента РФ есть ряд задач, касающихся парламента в целом.

Постоянное взаимодействие с парламентом — существенное и важное направление работы Президента РФ. Глава государства вправе реализовывать право законодательной инициативы, подготавливать и вносить в ГД проекты федеральных законов, участвовать в заседаниях ГД и СФ, в т. ч. закрытых, а также выступать на их заседаниях.

Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией.

Президент РФ обращается к ФС РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ). В послании Президента РФ обычно обобщаются итоги за прошедший год и формулируются цели и задачи, которые, по мнению главы государства, следует взять как ориентиры в деятельности всем государственным органам.

Важным кругом вопросов взаимоотношений ФС РФ с Президентом РФ является решение кадровых вопросов, предусматривающих назначение СФ и ГД представляемых Президентом РФ кандидатур на ряд должностей, определенных в Конституции РФ. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных судей и Генерального прокурора Совет Федерации (ч. 1 ст. 128). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. "г" ст. 83 Конституции). Президент назначает пять членов (одну третью часть) Центральной избирательной комиссии, может представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека. Во взаимоотношениях Президента РФ с ФС РФ законодательством установлены правовые механизмы, называемые «системой сдержек и противовесов» (право Президента РФ наложить вето на принятый парламентом федеральный закон и установленный порядок преодоления вето парламентом, а также др. механизмы).

Президент подписывает и обнародует законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции.

Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе (с изменениями и дополнениями). В названном Положении определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и проч.

Президент вправе распустить ГД в случае, если она выразила недоверие Правительству РФ, а Президент РФ не согласился с ее решением, и ГД в течение 3 месяцев повторно выразила недоверие Правительству РФ (ст. 117 Конституции РФ). Кроме того, роспуск ГД возможен, если Председатель Правительства РФ поставил перед ГД вопрос о доверии Правительству РФ и ГД отказала Правительству РФ в доверии, а Президент РФ предпочитает распустить ГД, нежели отправить Правительство РФ в отставку (ст. 117 Конституции РФ). Роспуск ГД возможен также после трехкратного отклонения палатой представленных ей Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (ст. 111 Конституции РФ).

ГД наделена полномочием по выдвижению обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, а СФ — полномочием по отрешению Президента РФ от должности (соответственно ст. 103, 102 Конституции РФ). ФС РФ и его палаты осуществляют также взаимодействие с Президентом РФ по др. вопросам, входящим в их компетенцию.

В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства, своим Указом устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти.

Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Однако специфика полномочий Президента и Правительства, связь и соотношение этих полномочий таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции Председатель Правительства после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. их перечне. Президент определяет не только систему, но и структуру федеральных органов исполнительной власти, т.е. устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, т.е. устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какое наименование придается органам, каково число заместителей Председателя Правительства.

Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью целого ряда федеральных органов исполнительной власти. Среди них: МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, а также федеральные службы: фельдъегерская; разведки; железнодорожных войск; безопасности; налоговой полиции; охраны; пограничная; специального строительства и некоторые иные органы: Управление делами Президента; Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами; Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте <*>. Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности. Правительство координирует деятельность названных органов.

Исполнение обязанностей Президента РФ. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно (до 3 месяцев) исполняет Председатель Правительства. Временное возложение обязанностей Президента на Председателя Правительства возможно во всех случаях досрочного прекращения полномочий Президента, а также в иных случаях: в случае смерти Президента; его длительной болезни, когда она не носит стойкого характера (т.е. не требует прекращения полномочий). Председатель Правительства, временно исполняющий обязанности Президента, осуществляет их в объеме полномочий главы Российской Федерации*1. Председатель Правительства не вправе: распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Срок временного исполнения Председателем Правительства полномочий Президента не может превышать 3 месяцев. Характеризуя полномочия Президента по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации, следует указать, что:

1) Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

2) Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции РФ);

Президент вправе в предусмотренных федеральным законом случаях отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), что влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти. Отрешению предшествует предупреждение на основе решения суда о незаконности изданного данным лицом нормативного акта, неисполнение решения суда в течение двух месяцев. В необходимых случаях Президент может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации на период до вступления в должность вновь избранного.

Президент как глава государства совместно с Правительством обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

В сфере судебной власти: представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; осуществляет помилование.

113

Глава 5. Федеральное Собрание

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

Место и роль Федерального Собрания в системе разделения властей характеризуют следующие особенности:

1) Общегосударственный представи­тельный характер этого органа означает, что, во-первых, именно парла­мент, в отличие от органов исполнительной и судебной властей, явля­ется непосредственным представителем и выразителем интересов и воли народа, его суверенитета; а во-вторых, что парламент, в отличие от других (региональных, местных) представительных органов власти, представляет и выражает интересы и волю не части, а всего населения страны. 2) Федеральное Собрание есть законодательный орган власти РФ. Это означает, что только данный орган обладает прерогативой принимать федеральные законы. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета - принадлежность всей власти народу и признание народа единственным источником власти (ст. 2 Конституции РФ); 3) Федеральное Собрание - это постоянно действующий орган власти (в этом находит воплощение один из важнейших принципов парламентаризма): действует на постоянной основе; 4) Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах - заседания палат, совместные заседания палат, сессии палат, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентские слушания и др. В подобных формах никакой иной орган государственной власти не осуществляет свои функции.

Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его назависимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов. Это не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Функции Федерального Собрания. Это главные направления и сферы деятельности федерального законодательного органа государственной власти. Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции - законодательную, представительскую, контрольную и финансовую. Законодательная функция Федерального Собрания проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством законодательной функции Федерального Собрания формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ или же их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферы. Представительская функция, призванная выражать волю народа - основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества государственной власти к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту, среди всех государственных институтов он выступает единственным органом общенародного представительства. Представительность выступает и как способ формирования Федерального Собрания - органа законодательной власти, и как способ его функционирования и деятельности. Важнейшая сторона представительной функции парламента - отражение в его деятельности разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях. Контрольная функция Федерального Собрания обусловлена системой сдержек и противовесов. Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Как общее правило, контрольная функция Федерального Собрания осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В действующей российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего это контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Парламент реализует контрольные полномочия посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др. Содержанием финансовой или финансово-бюджетной функции охватывается деятельность Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также (в определенной степени) реализация этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, через Счетную палату Федеральное Собрание осуществляет аудиторскую деятельность любых организаций, финансируемых из федерального бюджета. Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России. Такой способ формирования российского парламента обеспечивает наиболее полную реализацию им функции общенационального представительного органа власти. В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни.

Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными

законами.

Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами. Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты.

По российской модели двухпалатности парламента, как отмечалось выше, Совет Федерации обладает правом вето на решения, принимаемые другой палатой. Ситуация наложения вето имеет место в тех случаях, когда Совет Федерации не одобряет принятый Государственной Думой закон в целом или ввиду неприемлемости отдельных его положений и он возвращается в нижнюю палату.

Важное значение приобретает согласование позиций палат по поводу принятия закона. Для того чтобы такое согласование было достигнуто и имело законное основание, возникает потребность в определенных согласительных процедурах.

Процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, круглых столах, конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.

Весьма плодотворна идея о необходимости организации работы палат над законопроектом "параллельно", что предполагает участие верхней палаты в обсуждении законопроекта с момента его поступления в Государственную Думу . В настоящее время такая практика получает распространение. Так, в соответствии со ст. 27 Регламента Совета Федерации комитеты Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы в силу ст. 31 указанного документа также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации. Совершенно очевидно, что взаимодействие палат на уровне комитетов способно снять многие противоречия еще на стадии предварительного рассмотрения законопроекта и сделать законотворческую работу парламента более эффективной. Кроме того, оно обеспечивает палатам возможность выражать свою позицию относительно обсуждаемого проекта закона, опираясь на коллективное представительство. В целом же согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствуют выработке общего приемлемого решения и, что особенно важно, помогают избежать лишних разногласий между палатами на завершающем этапе законотворческой работы.

Конституция РФ предусматривает, что для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительную комиссию. Право инициировать создание комиссии, которое в равной мере предоставлено обеим палатам парламента, каждая из них реализует путем принятия соответствующего решения. Следует заметить, что в отличие от прежнего порядка формирования состава согласительной комиссии, когда в него от Совета Федерации мог войти наряду с членом Совета Федерации полномочный представитель члена Совета Федерации, а также любой работник Правового управления палаты, новый порядок, установленный действующим Регламентом Совета Федерации, предусматривает включение в состав комиссии от Совета Федерации только его членов.

Комиссия, следуя установленной Регламентами палат процедуре, призвана рассмотреть каждое положение, в отношении которого существуют разногласия. Необходимо при этом, чтобы предмет рассмотрения закона в комиссии строго ограничивался рамками спорного вопроса. Решение об изменении редакции отдельных статей закона, по которым не имелось возражений Совета Федерации, комиссия вправе принимать лишь в случае, когда такое изменение обусловлено новой редакцией статей, выработанной на основе предложений Совета Федерации и поддержанной согласительной комиссией. Очень важно в процессе обсуждения пытаться найти необходимый компромисс, позволяющий снять имеющиеся между палатами противоречия по принимаемому федеральному закону, разрешить спорную часть его предметных положений в полном объеме. Основное назначение комиссии в том и состоит, чтобы процесс соглашения заканчивался в максимальной степени результативно. Закон считается принятым в редакции согласительной комиссии, если за него проголосовали более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Государственной Думой одного или нескольких предложений согласительной комиссии она может предложить Совету Федерации продолжить работу комиссии. При необходимости по договоренности сторон назначается другой ее состав. Возможным вариантом является изменение Советом Федерации своих предложений по редакции отдельных положений федерального закона.

114

Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В ч. 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом.

Согласно ст. 102 Конституции, к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

В соответствии со ст. 101 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации". Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. В соответствии со ст. 21 Постановления Совета Федерации "О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. палаты Федерального Собрания совместно не рассматривают какие-либо общие вопросы и не принимают никаких совместных решений. В отношении указанных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на совместное заседание, а обсуждать, если потребуется, только врозь.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации.

Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, образуется Совет палаты, являющийся постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации.

В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов Совета Федерации и Комиссии по регламенту и парламентским процедурам.

Председатель Совета Федерации, в частности, представляет на рассмотрение Совета палаты проект повестки дня ее заседания; организует работу Совета палаты; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; созывает, в том числе по предложению Президента РФ, Правительства РФ, субъекта РФ либо по предложению комитета Совета Федерации, группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляет Президенту РФ для подписания и опубликования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой, после их одобрения Советом Федерации; решает вопросы распределения обязанностей между своими заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель Совета Федерации и его заместители могут быть освобождены от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено.

Решением палаты на ее заседания приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется Пресс-службой Совета Федерации.

На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Правительства РФ. Президент РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, Председатель Правительства РФ и члены Правительства, Председатель Конституционного Суда РФ и члены Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда РФ и члены Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и члены Высшего Арбитражного Суда, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим ор­ганом, палаты которого работают не на кратковременной сессионной основе, а в течение всего года за исключением отпускного периода.

Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иное не предусмотрено Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

Совет Федерации создает Аппарат, который состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, аппаратов комитетов Совета Федерации, комиссии по регламенту и парламентским процедурам, других подразделений.

Основными задачами Аппарата Совета Федерации являются правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ, а также межпарламентских связей.

Структура и штаты Аппарата Совета Федерации утверждаются постановлением палаты.

• УТВЕРЖДЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

• УТВЕРЖДЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

• УТВЕРЖДЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ВВЕДЕНИИ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ

• ПОРЯДОК УТВЕРЖДЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ВВЕДЕНИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

• НАЗНАЧЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ВЫБОРОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

• РАССМОТРЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ ВОПРОСА ОБ ОТРЕШЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ

• НАЗНАЧЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛЖНОСТЬ СУДЕЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЭКОНОМИЧЕСКОГО СУДА СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

• НАЗНАЧЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛЖНОСТЬ И ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПЕРВОГО ЗАМЕСТИТЕЛЯ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ПРЕДСЕДАТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА ПРИ ПРОКУРАТУРЕ РОСС

• НАЗНАЧЕНИЯ СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛЖНОСТЬ И ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ ЧЛЕНОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания - это законы.

115

Государственная Дума — одна из двух палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающая прямое предста­вительство всего населения страны и играющая ведущую роль в зако­нодательной деятельности парламента.

Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97), Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. С 2007 года депутаты Государственной думы избираются по пропорциональной системе (по партийным спискам). С 2005 года проходной барьер повышен до 7 %. Новые правила были установлены специально для того, чтобы отсечь явно непроходные партии и нежелательных кандидатов в Госдуму.[3] Ранее в России была смешанная избирательная система, так как половина общего состава депутатов избиралась также по мажоритарной системе (по одномандатным округам). Согласно ст. 103 Конституции, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии со ст. 105 Конституции Государственной Думой принимаются федеральные законы. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции. При роспуске Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией РФ и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения - фракции и депутатские группы. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, Первого заместителя и заместителей Председателя. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Вопрос о числе заместителей Председателя решается Государственной Думой. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы и его заместителей вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. Кандидат является избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты; ведает ее внутренним распорядком; организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с другими государственными органами, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены Государственной Думой, и др.

Заместители Председателя Государственной Думы по поручению Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты согласно распределению обязанностей между ними.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В состав Совета входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели ее комитетов. На заседаниях Совета вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.

Совет Государственной Думы, согласно ее Регламенту (ст. 14), формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц; формирует проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание; созывает по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения и т.д.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и другим вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания. Оно принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании. Президент РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства РФ, члены Правительства, полномочный представитель Правительства, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты и его заместители, аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор и Председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило, на весеннюю - с 12 января по 20 июня и осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и четвергам. Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и пятницам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах. По пятницам проводятся парламентские слушания. Каждая последняя неделя месяца предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.

Каждую среду на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов членов Правительства на вопросы депутатов. При этом заслушиваются не более двух членов Правительства.

Внеочередные заседания Государственной Думы созываются ее Советом.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Регистрация осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты.

Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты документов и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения этих материалов на заседании палаты.

Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы, фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Контроль за деятельностью Аппарата Государственной Думы осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Государственная Дума может быть распущена, но только в двух определенных Конституцией РФ ситуациях (ст. 109). Во-первых, в случае конфликта Президента с Думой, когда последняя трижды от­клоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111); и во-вторых, в случае конфликта между Думой и Правительством, когда Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (ст. 117). В случае роспуска Го­сударственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четы­ре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации, а также в период действия на всей территории РФ военного или чрезвы­чайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Акты: Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов могут приниматься также законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Еще одним видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления. Регламенты палат Федерального Собрания. Регламент (франц. reglement, regle - правило) - нормативный правовой акт, регламентирующий внутреннее устройство палаты, общий порядок ее работы, порядок (процедуры) участия палаты в законодательной деятельности, в решении иных вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Постановлениями Совета Федерации оформляются также принятие Регламента, изменения и дополнения к нему; результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и его заместителей; решение Совета Федерации об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации и его заместителей; результаты тайного голосования; решения по другим вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

116

Организационно-правовые Формы Деятельности Палат Федерального Собрания - обусловленные природой парламентской практики и закрепленные в действующем законодательстве юридические формы, в которых Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои конституционные полномочия. К числу таких форм относятся: пленарные заседания палат, заседания парламентских комитетов и комиссий, парламентские слушания, парламентские расследования, "правительственный час", "час заявлений" и др. По инициативе комитетов, комиссий, депутатских объединений в помещениях Государственной Думы, не закрепленных за комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями, а также в парламентском центре могут проводиться совещания, "круглые столы", семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью палаты. Аналогичные мероприятия проводятся и в Совете Федерации. На заседаниях предусматриваются такие виды выступлений, как доклад, содоклад, заключительное слово, выступления в прениях, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания и, кроме того, предложение, справка, информация, заявление, обращение. На заседаниях палат ведутся протоколы и стенограммы, которые после подписей председательствующего на заседании палаты подлежат официальному опубликованию (кроме стенограмм закрытых заседаний). В Государственной Думе заседания проходят в среду и пятницу. Заседания Совета Федерации проводятся в соответствии с определенным графиком.

Пленарное заседание палаты. Это организационно-правовая форма деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, связанная с рассмотрением вопросов, относящихся к их компетенции, и принятием в результате такого обсуждения предусмотренного Конституцией РФ решения. Заседания палат, согласно их регламентам, проводятся открыто, гласно и освещаются средствами массовой информации. Регламентом каждой из палат предоставляется право присутствовать на ее заседании депутатам, членам другой палаты. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым палатой вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии аккредитации в палате. В случаях, определяемых самой палатой, ее заседания могут проходить закрыто. Решение о проведении закрытого заседания принимаются большинством голосов от числа депутатов, членов палаты, принявших участие в голосовании. В закрытом заседании палаты вправе участвовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели высших судебных инстанций РФ, Председатель, заместитель председателя Счетной палаты и ее аудиторы. Для указанных лиц, а также для Уполномоченного по правам человека, Генерального Прокурора РФ, Председателя Центризбиркома РФ в зале заседаний Государственной Думы отводятся специальные места.На заседаниях палат ведутся протоколы и стенограммы. Заседания Государственной Думы проводятся по средам. На заседаниях палаты ведутся протоколы и стенограммы, которые после подписей председательствующего на заседании палаты подлежат официальному опубликованию (кроме стенограмм закрытых заседаний). В Государственной Думе заседания проходят в среду и пятницу. Заседания Совета Федерации проходят в соответствии с определенным графиком. Все заседания начинаются с регистрации присутствующих депутатов, проводимой председательствующим. Заседание правомочно, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов, членов палаты. Заседания палаты проводятся в рабочие дни: а) утренние - с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов на 30 минут; б) вечерние - с 16 до 18 часов. Палатой может быть принято решение об ином времени проведения заседаний. На заседаниях предусматриваются такие виды выступлений, как доклад, содоклад, заключительное слово, выступления в прениях, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания и, кроме того, предложение, справка, информация, заявление, обращение.

Парламентский контроль. Представляет собой конституционную возможность Федерального Собрания осуществлять контроль за деятельностью Правительства РФ. Контрольная деятельность парламентов осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуации, изучают проблемы, дают оценки о работе тех или иных исполнительных органов государственной власти. В действующей российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля за деятельностью Правительства. Одним из важнейших инструментов парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчета Правительства об исполнении федерального бюджета на заседании Государственной Думы. В финансовой среде парламентский контроль касается прежде всего деятельности Центрального банка. Ежегодно не позднее 1 октября Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год.

Парламентское расследование. Это высшая форма (средство) парламентского контроля за исполнительной и судебной властями, за исполнением органами власти норм Конституции. В конституционно-правовом значении парламентское расследование представляет собой право парламента создавать специальные комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость. Парламентское расследование можно рассматривать как специфическую разновидность юридических производств. Однако парламентское расследование принципиально отлично от уголовного расследования (расследования по уголовному делу), которое проводится специализированными правоохранительными структурами и присущими ему средствами. Проводя парламентское расследование, парламент не принимает решений, имеющих уголовно-правовое значение. Он лишь констатирует имевшие место нарушения закона и при необходимости и по собственному усмотрению вправе передать материалы расследования органам прокуратуры или в иные уполномоченные органы государства. Последние обязаны исследовать такие материалы, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и проводить по нему расследование.

Парламентские слушания. Представляют собой организационно-правовую форму обсуждения в парламенте с привлечением представителей общественности особо значимых вопросов - концепции закона, международных договоров, подлежащих ратификации, и других важнейших вопросов внутренней и внешней политики. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Порядок проведения парламентских слушаний определяется Регламентом палаты. Так, парламентские слушания в Совете Федерации организуются по инициативе комитетов палат в пределах их полномочий, комиссий, создаваемых в соответствии с Регламентом палаты, Председателя Совета Федерации, а также по инициативе группы не менее десяти членов Совета Федерации. В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты, комиссии палаты. Комитеты и комиссии палаты могут совместно организовывать парламентские слушания. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 56) на парламентских слушаниях могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты межпарламентской Ассамблеи и других межпарламентских организаций СНГ, включающих в себя делегацию Федерального Собрания, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентская практика дополнила этот перечень обсуждением в комитетах действия соответствующего федерального закона. В нижней палате парламентские слушания проводятся по вторникам. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями палаты, которыми организуются эти слушания. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Однако они не допускаются на закрытые парламентские слушания, где обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также вопросы, затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего (таковыми могут быть председатели палат, их заместители, а по их поручению руководители соответствующих комитетов), который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется представителю комитета, комиссии для заявления по обсуждаемому вопросу, после чего слово для выступления предоставляется приглашенным лицам и участвующим в слушаниях депутатам палаты. Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет, комиссия палаты, исходя из характера обсуждаемых вопросов. После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы членов палаты и других присутствующих и ответы на них.