Ограничения права частной собственности в деятельности органов публичной власти

Право собственности представляет собой наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает собственнику возможность определить состав и направление использования принадлежащего ему имущества (О. И. Тиунов). Это понимание права собственности как исключительно категории гражданского права.

Данная позиция представляется неверной, поскольку она неизбежно влечет невозможность защиты конституционного права собственности от произвольного регулирования ГК РФ. Эта позиция не подтверждается ни ЕСПЧ, ни КС РФ (постановление КС РФ от 16.05.2000 №8-П).

Защищается некий имущественный интерес (как конституционное право). Конституционно-значимым жизненно-важным интересом же может быть не только интерес в вещном праве, но и обязательственное притязание; во всей этой части право собственности является фундаментальным правом человека.

Жизненно важным выступает имущественный интерес, выражающийся в самых различных формах. Так, ЕСПЧ зачастую давал защиту социальным правам (которых нет в ЕКПЧ) через защиту притязаний (права собственности) на определенные «выплаты», установленные законодательством.

Ограничение права собственности КС РФ толкует достаточно широко:

• обязанность сохранения целевого назначения объектов (постановление от 16.05.2000);

• мораторий на удовлетворение требований граждан-вкладчиков по обязательствам банка, возникшим до момента его перехода под Агентства по реструктуризации кредитных организаций (постановление от 03.07.2001);

• наделение лиц, производящих дознание и предварительное следствие, полномочиями по применению — в целях обеспечения производства по делу — превентивных мер, включающих изъятие у обвиняемых или подозреваемых вещей и документов (определение от 10.03.2005 №97-О).

Ограничение права представляет собой определенные затруднения, стеснения, сдерживания в осуществлении конкретного субъективного права, которые не исключают отдельные правомочия, а сужают возможности собственника в осуществлении субъективного права, устанавливают определенный порядок или условия реализации прав. Отсюда и соответствующие роль и юридическое значение ст. 239 ГК РФ — ст. 242 ГК РФ (основания прекращения права собственности).

ГК РФ в отношении конфискации не содержит оснований конфискации, полномочий соответствующего органа публичной власти. Положения ГК РФ в этой части классифицируют некие явления, которые могут устанавливаться в законодательстве и иметь последствия для гражданских прав. По своему юридическому значению это публично-правовые нормы, которые требуют определенное содержание, а его в ГК РФ нет.

Ограничения (в ГК РФ лишь перечень, а реальное «регулирование» находится в множестве разрозненных актов) могут возникать из:

• правового регулирования реализации права (необходимость получения разрешения на реализацию права собственности для строительства; уведомительный порядок в части регистрации права собственности);

• реализации принудительных полномочий государственных органов (изъятие ограниченных в обороте вещей, реквизиция и конфискация не как административное наказание (изъятие контрафактной продукции));

• реализация административной юрисдикции (назначение имущественных наказаний).

Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, из которых имущественный характер имеют:

• изъятие вещей и документов;

• арест товаров и транспортных средств;

• задержание транспортного средства.

Юридические особенности:

• ограничены целями производства по делу — следовательно, самостоятельного правового значения меры не имеют, то есть их нельзя обжаловать отдельно от постановления по делу об административном правонарушении (постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 по ГПК РФ);

• не влияют на судьбу права (постановление КС РФ от 11.03.1998 №8-П) — с титулом права собственности ничего не происходит; следовательно, не требуется вся полнота защиты по ст. 35 Конституции РФ (обязательный предварительный судебный порядок принятия решения об изъятии имущества); КС РФ проигнорировал тот факт, что решение в административной процедуре принимается не судом, а судьей, а также собственную позицию, согласно которой лишение имущества возможно в административном порядке лишь в случае, когда соблюдаются гарантии возможности судебного обжалования;

• правомерность оценивается процедурно (постановление КС РФ от 16.06.2009 №9-П) — иными словами, законность меры обеспечения не зависит от наличия материально-правового основания (впоследствии может быть установлено отсутствие административного правонарушения), и достаточно объективных оснований подозревать наличие административного правонарушения (если оснований нет, мера как самостоятельное ограничение права собственности может быть отменена); эта позиция не согласуется с позицией Пленума ВС РФ, согласно которой законность меры соотносится с итоговым результатом, и отсутствие административного правонарушения влечет возмещение имущественного ущерба, причиненного государственной меры обеспечения производства по делу. Совокупность позиций дает наихудший вариант: нельзя ни самостоятельно оспаривать, ни требовать возмещения вреда, если была соблюдена процедура.

Конфискация не имеет места в случае возвращения орудия или предмета собственнику, если выбыло из его обладания неправомерно (это не конфискация в силу п. 3 ст. 3. КоАП РФ). Может быть:

• принудительной мерой в отношении объектов, ограниченных в обороте или оборот которых осуществляется с нарушением закона;

• мерой административного наказания.

Как и при возмездном изъятии возникает вопрос, каково значение того, принадлежит ли титул собственника лицу, привлекаемому к ответственности. Постановление КС РФ от 14.05.1999 №8-П: федеральный законодатель вправе допустить конфискацию имущества, явившегося орудием или средством совершения либо непосредственным объектом таможенного правонарушения, независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет.

При первой сделке лицо не имело право отчуждать транспортное средство до уплаты всех обязательных платежей. Следовательно, право собственности не возникло ни по одной из сделок. Идея об институте добросовестного приобретателя КС РФ не поколебала, поскольку лицо всегда может обратиться с иском о возмещении причиненного ущерба к своему контрагенту.

Важнее другое: имущественная сфера последнего приобретателя не подлежит достаточной защите. КС РФ исходит из концепции вещного права, то есть конституционное право собственности тождественно гражданскому праву собственности.

Другая логика представлена в постановлении КС РФ от 25.04.2011 №6-П: безвозмездное изъятие в доход государства орудия совершения административного правонарушения по сути направлено на собственника соответствующего имущества, поскольку назначается независимо от его вины в данном правонарушении.

Собственник орудия совершения административного правонарушения, если он не является лицом, привлекаемым к административной ответственности, лишен возможности полноценной судебной защиты своих прав (в КоАП РФ в процедуре нет фигуры собственника орудия правонарушения).

Первичен иной вопрос: считает ли КС РФ собственника лицом, понесшим ответственность без вины (КС РФ считает, что да). КС РФ указал, что право собственника было нарушено, и имеющиеся в законодательстве механизмы недостаточны. При этом по мнению КС РФ гражданско-правовой ответственности недостаточно (арендатор обязан вернуть стоимость утраченной арендованной вещи); следует исходить из конституционной защиты, публично-правового элемента, который в данном случае принципиален (никакой ущерб не может причиняться лицу, невиновному в совершении правонарушения).

Такая позиция представляется непоследовательной сразу по нескольким основаниям. Например, КС РФ неверно понимает конституционное право собственности как право собственности на конкретную вещь.

Реквизиция: см. постановление ФАС МО от 26.01.2006 по делу №КГ-А40/13768-05

Данный институт не получил надлежащее правовое регулирование; под реквизицию пытаются подвести практически любые ограничения права собственности.

Снос самовольных построек: см. постановление ФАС СКО от 25.10.2005 №Ф08-5125/2005; постановление ФАС УО от 30.08.2007 по делу №А60-34369/2006; постановление ФАС ВСО от 10.07.2006 по делу №А33-29103/05; постановление ФАС СКО от 22.03.2007 по делу №А32-16490/2006-26/163.

Все ФАСы признают незаконными решения о сносе самовольных построек в административном порядке, но они не говорят ни о том, что не возникает право собственности в гражданско-правовом смысле, но возникает право собственности в конституционно-правовом смысле (жизненно-важный интерес), ни о том, что если нет полномочий конкретных органов государственной власти, вопрос может быть рассмотрен только судом (суд не нуждается в специальном законодательном регулировании полномочий (универсальный правоприменительных орган)).

Гражданско-правовые и административные элементы регистрации: гражданско-правовые функции и последствия административных отношений.

Регистрация по своей сути заменяет общее правило определения момента возникновения права собственности на вещь. Применительно к государственной регистрации ГК РФ по сути включает государственную регистрацию в сложный юридический состав возникновения права собственности. Этот юридический состав влечет последствие в виде перехода права собственности в виде перехода права собственности от одного лица к другого с закреплением за последним.

Регистрация, ее административно-правовая природа для гражданского права несколько вторична. Так, обязанность прежнего собственника участвовать в регистрации рассматривается как гражданско-правовая обязанность, не регулируется деятельность органов власти.

Функции регистрации для гражданского права:

• регистрация как способ укрепления права — придание праву большей юридической устойчивости (опровержение зарегистрированного права требует исключительно судебного порядка); это укрепление права в глазах участников гражданского оборота;

• условие возникновения права (легализация) — со стороны государства констатируется некое право (фактам придаются материально-правовые последствия);

• учет прав — в основном для фискальных целей («внутренние» цели государства);

• форма контроля за возникшим правом.

Указанные функции могли бы придаваться и иным институтам (государственная регистрация является одним из возможных способов).

Так или иначе, возникновение права зависит от государства; оно зависит от конкретных государственных органов. Встает вопрос, является ли это ограничением права.

Гражданин имеет право на приобретение собственности (ст. 35 Конституции РФ); это право носит материально-правовой характер. При этом со стороны государства могут быть установлены определенные условия (условия заключения сделок), в том числе, определяющие порядок возникновения права. Однако установление порядка есть навязывание гражданину административной процедуры, что препятствует свободной реализации конституционного права гражданина.

Возникает вопрос, можно ли из конституционного права собственности вывести право гражданина на государственную регистрацию права собственности. Данный вопрос вызовет недоумение: государство объективно и не может злоупотреблять своей властью. В реальности государство занимается не констатацией фактов, а ограничением прав гражданина на «вступление» в собственность и на реализацию этого права.

Государство может затягивать момент регистрации права собственности, может отказывать в регистрации права собственности, и далеко не всегда отказ будет лежать в области отсутствия материально-правовых оснований (формальные основания для отказа). Государственная регистрация — это вполне значимое и осязаемое ограничение права собственности; при этом само право на регистрацию не признается (в силу презумпции независимости и объективности государства).

Виды государственной регистрации:

• по объектам — лица, недвижимость, объекты интеллектуальной собственности, специальные объекты прав, транспортные средства;

• по юридическому значению — права и объекты;

• по целям — защита интересов частных лиц и защита общественной безопасности.

В отношении недвижимости регистрация двойная: кадастровый учет и регистрация.

Недвижимое имущество, в отношении которого регистрируются права: земельные участки, здания, строения и сооружения и отдельные помещения в них, а также водные суда (ст. 16-22 КВВТ РФ, гл. 3 КТМ РФ), транспортные средства (требуется для допуска к эксплуатации).

Регистрация транспортного средства не допускается в отношении транспортных средств с признаками подделки, изменения маркировки и прочее. См. решение ВС РФ от 09.11.2011 №ГКПИ11-1598. Право не оспаривается, но объект не регистрируется.

Способы укрепления права:

• нотариальное удостоверение (Российская империя, СССР);

• договорные гарантии вещных титулов (США);

• государственная регистрация — ипотечная система (Германия), романская система регистра (Франция, Италия, Испания), система Торренса (Южная Австралия).

Принципы государственной регистрации:

• публичность — обнародование принадлежности права и выдвижение возражений в процессе регистрации; публично-властное признание права (в государственной регистрации государство принимает непосредственное участие);

• регистрация прав, а не документов;

• регистрация прав и сделок (обязательств), а также любых обременений права, в том числе публичных;

• юридическая защита только зарегистрированных прав, даже в судебном порядке;

• презумпция добросовестности записей реестра;

• возможность оспаривания зарегистрированного права, но не самой регистрационной записи.

См. Сергеева И. В. О некоторых проблемах, связанных с оспариванием государственной регистрации права // Арбитражные споры. СПб, 2005. №3. С. 87-101.

Определение КС РФ от 05.07.2001 №154-О: регистрация есть подтверждение имеющегося материального права.

Регистрация:

• деятельность властного органа;

• влечет правовые последствия;

• регистрационное действие отвечает признакам официального акта органа;

• в рамках регистрации проводится экспертиза — это элемент внутренней процедуры, имеющая значение лишь для самой процедуры и не имеющая такового для гражданско-правовых последствий.

Постановление Президиума ВАС РФ от 26.06.2001 по делу №4156/00, от 30.09.2003 №8093/03: предмет оспаривания и процессуальная форма (двуединство требований); невозможно признание права недействительным.

Если государственная регистрация является ограничением права, для гражданина должны быть созданы процессуальные условия для судебного обжалования препятствий реализации права гражданина.

Кириллова Наталья Павловна