Право собственности государства и иных публично-правовых образований Публичные образования как собственники

Государство и муниципалитет как собственник имеет целевую правоспособность, а государственное имущество — целевой характер.

Постановление Верховного совета РФ от 27.12.1991 №3020-1; ст. 26.11 №184-ФЗ от 06.10.1999; п. 11 ст. 154 №122-ФЗ от 22.08.2004; постановление КС РФ от 30.06.2006 №8-П.

Цивилистическая доктрина отрицает наличие публичных имущественных отношений, что неправильно. Государственная собственность в отличие от частной не подлежит свободному распоряжению по свободной воле государственного органа, ибо все ресурсы государства подчинены общей цели (они должны восприниматься как изъятые из ординарного гражданского оборота с целью выполнения публичных задач государства).

Подобный принцип «изъятия» у нас воспринимается с неким непониманием, ибо наше государство было собственником всего, и вся частная собственность была просто приватизирована (право государственной собственности — общее правило, а частная — исключение; в Европе же наоборот (вопрос конфискации для государственных нужд)). Это искажает общее представление о том, как государство должно обращаться с собственностью.

Государство не должно восприниматься как обычный хозяйствующий субъект. Свидетельством обратному множество вредных норм ГК РФ. Для целей гражданского оборота — это нормально, но и должного публичного регулирования нет. Таким образом вольно или невольно цивилистический подход доминирует в вопросе вступления государства в гражданско-правовые отношения. Отсюда и право государства абсолютно свободно распоряжаться своим имуществом.

В 2000-е акты, определяющие специфику государства как собственника стали-таки появляться. Продвижение этих идей мы имеем со времени появления №184-ФЗ в новой редакции. Соответственно, стала формироваться концепция, которая отражается и в правоприменительной практике, и в дальнейшем регулировании.

Данная концепция заключается в том, что государство имеет имущество лишь потому, что оно обязано его использовать для выполнения публичных функций, для реализации своих полномочий. Целевой характер государственного имущества постоянно подтверждается, конкретизируется в различных правовых актах.

Истоки этого подхода обнаруживают себя еще в 1991 году (постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований): переход к «трехликому» публичному субъекту. Техническим принципом распределения собственности стало соответствие передаваемого имущества имеющимся полномочиям. Указанное постановление было использовано слишком буквально (слишком большое, догматическое значение придается приложению к нему).

До №184-ФЗ об указанном принципе забыли, и не он не предполагался общий принцип регулирования: неиспользуемое для исполнения полномочий имущество должно быть приватизировано. Однако такое последовательное применение принципа так и не было закреплено.

№122-ФЗ также нельзя назвать системным актом. Нормы п. 11 ст. 154 носят технический характер и регулируют механизм передачи имущества с одного уровня публичной власти на иной уровень публичной власти. В 2006 году в КС РФ данную норму обжаловала Москва (со ссылкой на ст. 35 Конституции РФ, гарантирующую защиту собственности, то есть имела место защита интересов публичного субъекта как гражданско-правового собственника): государство принуждает перераспределять имущество, лишая субъект РФ его полной имущественной самостоятельности.

КС РФ не поддержал такой цивилистический подход к государственной собственности, указав, что государственная собственность носит строго целевой характер, и такие цели определяют пределы возможного использования государственного имущества, возможность его перераспределения и необходимость его приватизации, когда такое имущество не используется для государственных нужд. Такие принципы конституционно-оправданы и именно они должны регулировать отношения государственной собственности.

В государственной собственности в РФ — 75% от объема общего имущества, включенного в гражданские правоотношения (оценка Всемирного Банка, 2010 год).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 №1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» - сокращение (приватизация) имущества, находящегося в государственной собственности.

В 1999 году было 23099 государственных учреждений и 13786 унитарных предприятий, в 2005 году осталось соответственно 18983 и 6478, к 2012 — 1927 ГУПов и 2587 АО (в 56% государство является полным акционером).

Проект концепции 2012 года до 2020 года:

• «объясняй или продавай» — если федеральный орган власти не сформулировал отраслевую стратегию — приватизация;

• прозрачность и доступность информации для всех потенциальных покупателей;

• баланс интересов национальной безопасности, обороноспособности страны, социальной ответственности и экономических интересов;

• контроль Росимущества за новым собственником;

• проектный подход — планируемый результат, критерии успеха, ресурсы, инструменты;

• ответственность — за результат, показатели и будущее.

№159-ФЗ от 22.07.2008 о праве арендаторов государственного недвижимого имущества, субъектов малого и среднего предпринимательства, выкупать арендуемое ими имущество. См. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 05.11.2009 №134.

Если имущество арендуется, оно точно не необходимо для реализации государственных задач. Это своего рода «принудительная» приватизация.

В рассматриваемом случае важна психология государственных органов, а не целевой характер собственности: они отказываются приватизировать имущество из соображений «жадности», а не целесообразности. Федеральный законодатель «обкладывает» государственные органы целым рядом норм, вынуждающих избавляться от имущества, а те сопротивляются, как могут.