7. Пути преодоления возникающих противоречий

Противоречия быстро развивающегося законодательства необходимо рассматривать как неизбежную реальность, преодоление которой помогает разобраться в деталях любого процесса.

Основные предпосылки, снимающие противоречия законодательства при создании положения, должны учитывать:

- наличие специально уполномоченных на то органов государственной власти на территории субъекта РФ, наделенных правом контроля за предприятиями и приостановления/прекращения их деятельности;

- координация работы этих органов в области охраны природы лежит на Министерстве охраны окружающей среды, что не обеспечивает необходимой согласованности с учетом охраны труда, соблюдения законодательства о труде и т.п.;

- взаимоотношения между специально уполномоченными на то органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ должны быть оговорены в специальных законах (уставах), пока таковых нет, необходимо Временное положение, базирующееся на существующем законодательстве и молчаливо учитывающее передачу контрольных функций специально уполномоченным на то органам государственной власти;

- наделение в этих условиях только мэра города правом закрывать производства неправомочно и может быть оспорено юридически, так как законом эксклюзивное право на это предоставлено должностным лицам специально уполномоченных на то органов подотчетных и подконтрольных только со стороны федеральных органов управления, а не местных руководителей, что вполне оправдано и логично;

- в отсутствие достаточной законодательной базы существование многих органов с похожими функциями на одной территории должно оформляться договорами, четко разделяющими функции по порядок обмена информацией, а также ответственность за принимаемые решения; до решения этого противоречия целесообразно согласование решений специально уполномоченных на то органов государственной власти с государственными органами власти Санкт-Петербурга;

- наконец, положение должно иметь и справочно-организующую функцию для администрации и мэрии и предприятий с четким установлением правил "игры".

В связи с изложенным проект положения должен пройти обсуждение прежде всего в органах мэрии, затем текст его должен быть согласован со всеми заинтересованными уполномоченными на то органами государственной и территориальной власти, после чего представлен на рассмотрение и утверждение мэру. При необходимости положение может быть положено в основу разработки соответствующего закона города как субъекта РФ, тогда необходимо рассмотрение его в городской Думе.

Обязательным является согласование положения с юридическим управлением мэрии.

8. Факторы, мешающие реализации существующих законодательных актов

Наиболее серьезный фактор, препятствующий реализации законодательных актов по приостановлению деятельности предприятий, заложен в самом законодательстве. Практический санитарный врач вынужден оглядываться на вышестоящие инстанции, которые могут отменить решение о закрытии или приостановлении деятельности производства. В этих случаях предприятие или предприниматель может возвратиться в суд за возмещением ущерба, причиненного остановкой производства. В случае отмены постановления о закрытии суд неизбежно признает вину санитарного врача, и он вынужден будет выплатить неустойку.

Вторым серьезным фактором, препятствующим реализации решений о приостановлении или закрытии производств, является согласование проектов всеми заинтересованными организациями до строительства предприятия. Если проект был недостаточно проработан или имел ошибки, согласовавшие его организации не позволят признать собственные упущения при его согласовании. Отклонения от технологического процесса могут признаваться временными, подлежащими к исправлению и приведению в соответствие с проектом и т.п., что способствует сохранению самого производства.

Большим препятствием закрытию могут служить трудовые коллективы, защищающие права работников на сохранение рабочих мест. Этот фактор особо актуален при безработице. Раздающиеся в последнее время голоса о том, что предприниматель лучше следит за окружающей средой, чем руководитель государственного учреждения требует серьезных доказательств. Затраты на защиту окружающей среды в развитых странах достигают трети затрат на все производство. Вряд ли современный предприниматель найдет возможность выделить такие средства в настоящий момент, тем более, что значительная часть из них должна быть взята из прибыли, т.е. становится для предпринимателя дороже на 35%.

Большие трудности возникаю при закрытии производств, не имеющих достаточных дублей, особенно в сфере жизненно важных направлений обеспечения безопасности людей (выпечка хлеба, водоснабжение и т.п.). Большая роль в уменьшении социальных последствий закрытия таких производств лежит на местных органах государственной власти, что заставляет во всех случаях приостановления деятельности таких предприятий ставить в известность официальные органы управления.

Заключение.

Создание временного положения о порядке ограничения. приостановления и прекращения деятельности объектов, загрязняющих окружающую природную среду в г. Санкт-Петербурге является актуальной задачей в период разработки правового поля России и разграничения функций между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. В условиях отсутствия Устава (закона) г. Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации разрабатываемое положение может быть только временным (Приложение).

Перечень законодательных актов, приведенный во введении позволит не только определиться в основных направлениях этой проблемы, но и понять существующие противоречия в современном законодательстве, его стремительную динамику и постепенный уход от активного участия в контроле за состоянием природной и производственной среды общественных организаций.

До утверждения закона (устава) Санкт-Петербурга основные направления временного положения сведены к своевременной информации Мэрии города о приостановлении или закрытии производств в городе в связи с нарушением природоохранного или санитарно-эпидемиологического законодательства. Вместе с тем подобное право предоставлено и органам пожарной охраны, инспекциям труда и другим уполномоченным органам, что следует учесть при следующей редакции положения. Полномочия органов исполнительной власти, специально уполномоченных органов государственной власти в рассматриваемой области не всегда определены четко, объем официальных документов столь велик, что приводить его во временном положении вряд ли целесообразно.

Вместе с тем заключение Договора между органами государственной власти РФ и органами государственной власти города (52) не сняли имеющихся противоречий и необходимости заключения дополнительных договоров. Статья 3 указанного документа подчеркивает, что по всем пунктам ст.72 Конституции «Администрация Санкт-Петербурга заключает соответствующие соглашения с правительством Российской Федерации».

По всей вероятности, перечень оснований для прекращения работ предприятия не является исчерпывающим, его необходимо дополнять и видоизменять в будущем по мере накопления практического опыта.

Порядок приостановления или прекращения работ обусловлен существующими положениями, однако авторы не исключают, что в ходе обсуждения документа могут быть внесены уточнения, отражающие особенности управления хозяйством г. Санкт-Петербурга. Безусловно что выход ожидаемого закона о безопасности промышленных предприятий, декларация последними своей деятельности значительно облегчит в будущем решение вопросов защиты окружающей природной среды и создания благоприятных условий труда и жизнедеятельности для жителей нашего города.

Следует обратить внимание, что развитие отечественного законодательства в рассматриваемой области в некоторой мере приближается к законодательству зарубежных стран, однако исполнение законов требует более строгого контроля. Ослабление влияния общественности в этом вопросе может привести к возобновлению технократического подхода, породившего сложившуюся экологическую ситуацию в нашей стране.

Список рекомендуемой литературы

1. Закон Российской Федерации о государственной тайне (21.07.93 № 5485-1) // Российская газета, 1993. - 21.09.93. - с. 5-6.

2. Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. литерат., 1993. - 96 с.

3. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (22.07.93 № 5487-1) // Российская газета, 1993. - 18.08.93. - с. 4-7.

4. Всеобщая декларация прав человека // Аргументы и факты, 1989. - № 49. - с. 8.

5. Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. - № 52. - Ст. 1865.

6. Положение о территориальной инспекции по надзору за радиационной безопасностью (утв. 17.01.95 № 6). РДО-1-6-95. - СПб, 1995. - 15 с.

7. Инструкция о порядке приостановления или прекращения работ Государственной санитарно-эпидемиологической службой // Приказ от 08.05.92 № 47 Госкомсанэпиднадзора России. - М., 1992. - с. 15-24.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // Российская газета, 1994. - 08.12.94. - с. 4-15.

9. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (19.04.91) // Российская газета, 1991. - 29.05.91. - с. -

10. Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации (Утв. Пост. Правит РФ от 05.06.94 № 625) // Мед. труда и пром. экология, 1994. - " 12. - с. 41-45.

11. Справочник помощника санитарного врача и помощника эпидемиолога / под ред. Д.П.Никитина. - М.: Медицина, 1978. - 808 с.

12. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды. - М.: Республика, 1992. - 64 с.

13. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к закону России. - М.: республика, 1993. - 224 с.

14. Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (утв. 18.02.92 № 990) // собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993. - № 3. Ст. 172.

15. Положение о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Пост. Правит. РФ 25.12.92. № 1011), 1992. - 7 с. (отдельный документ).

16. Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) (Указ Президента РФ от 20.07.94 № 1504) // Сб. законов, 1994. - № 13. - Ст. 1476.

17. Положение о Госгортехнадзоре (утв. указом Президента РФ от 18.02.93 № 234) // собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993. № 8. - Ст. 657.

18. Закон Российской Федерации "О недрах" (от 21.02.92) // Ведомости Съезда народных депутатов Росс. Фед. и Верх. Совета Росс. Фед., 1992. - № 12. - Ст. 834.

19. Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (06.08.93 № 5602-1) // Российская газета, 1993. - 01.09.93. - с. 5-6.

20. Кодекс законов о труде Российской Федерации, Комментарий. Изд. 2-е перераб. и дополн. - М.: "СПАРК", "Вердикт", 1995. - 400 с.

21. Положение "О Федеральном горном и промышленном надзоре России" (утв. Указом Президента РФ от 18.02.93. № 234) //

22. Положение "Об органах государственного геологического контроля в Российской Федерации" (Постан. Правительства РФ от 09.09.93 № 899) //

23. Положение о Федеральном управлении медико-биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации (Постан. Правительства РФ от 20.04.95 № 384). - 7 с. (отдельный документ).

24. Twaites Ch., Power Sh. The relationship between environmental legislators and regulators // Environ. Educ. and Inf., 1993. - v.12. # 3. p. 225-282.

25. Fognani J.D. Environmental laws' complex, but compliance is crucial // Oil and Gas J., 1992. - Oct. 19. - p. 67-72.

26. Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Аналит. обзор, ч. 2. Защита окружающей среды от загрязнения: методы контроля и регулирования. - Новосибирск, 1992. - 360 с.

27. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. - М.: Наука, 1990. - 214 с.

28. О государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора при Президенте Российской Федерации (Указ Президента РФ от 22.01.92. № 30). - 6 с. (отдельный документ).

29. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики "О местном самоуправлении в РСФСР" от 06.07.91 // Информ. бюллетень управления юстиции мэрии Санкт-Петербурга, 1991. - № 15. с. 26-60.

30. Закон РСФСР "О милиции" (от 18.04.91) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верх. Совета РСФСР, 1991. - № 16. - Ст. 503.

31. О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации (Пост. Правительства РФ от 28.12.91 № 81) // Бюлл. нормативных актов, 1992. - № 4-5. - с. 10-11.

32а. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (Пост. Правительства РФ от 25.11.92 № 234) // Росс. вести, 1992. - № 108.

32. Положение о министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий (Пост. правительства РФ от 06.05.94 № 457) // Медицина катастроф, 1994. - № 1-2 (5-6). - с. 166-174.

33. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. - № 35. - Ст. 3648.

34. Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по социальной защита граждан и реабилитации территорий. пострадавших от Чернобыльской и других радиационных катастроф (Пост. Правительства РФ от 03.04.92 № 134). (отдельный документ).

35. Положение о санитарно-эпидемиологическом нормировании (утв. Пост. Правительства РФ 05.06.94 № 625). - 5 с. (отдельный документ).

36. О Комитете по геологии и использованию недр при Правительстве Российской Федерации (Указ Президента РФ от 07.03.92. № 250) // Ведомости Съезда народных депутатов Росс. Фед. и Верх. Совета Росс. Фед., 1992. - № 12. - Ст. 648.

37. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28.08.95 № 154-ФЗ // Российская газета, 1995. - 01.09.95. - с. 4-6.

38. Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации или зон экологического бедствия (утв. Мин. охраны окруж. среды 30.11.92). - М.: 1992. - 58 с.

39. Теория и практика комплексных экологических экспертиз (мат. междун. симпоз., СПб 31 мая - 2 июня 1993 г.). - СПб, 1994. - 120 с.

40. Инструкция о порядке обмена в Российской Федерации информацией о чрезвычайных ситуациях (утв. МЧС 26.03.92 № 3). - 25 с. (отдельный документ).

41. Харченко Н.А., Козлов А.Т. Справочник основных понятий по экологии и этологии. - Воронеж: Изд-во Ворон. унив., 1992. - 112 с.

42. Гимазиев М.М., Ермаков В.В. словарь терминов по охране природы. - Казань: Татар. книжн. изд-во, 1991. - 399 с.

43. Экология. Русско-английский терминологический словарь. - М.: ВНИИКИ, 1993. - 120 с.

44. Реймус Н.Ф. Охрана природы и окружающей человека среды. Словарь-справочник. - М.: Просвещение, 1992. - 320 с.

45. Окружающая среда. Энциклопедический словарь-справочник. - М.: ИГ "Прогресс", "Пангея", 1993. - 640 с.

46. Дедю И.И. Экологический энциклопедический словарь. - Кишинев: Молд. Сов. энциклоп., 1990. - 408 с.

47. Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21.11.95 № 170-ФЗ // Российская газета, 1995. - 28.11.95. - с. 3-6.

48. Федеральный закон "Об общественных объединениях от 19.05.95 № 82-ФЗ. - М.: "Ось-89". - 32 с.

49. О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (Пост. Правительства РФ от 02.09.93 № 943) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993. - № 39. - ст. 4008-4009.

50. Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ // Российская газета, 1995. - 23.11.95. - с. 1, 3-6; 25.11.95. - с. 5-6.

51. Договор о разграничении ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятии // Российская газета, 1995. - 14.11.95. - с. 4.

52. Закон Санкт-Петербурга «О Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга» // Смена. Документы, 03.09.96.- № 197 (21486).- С. 1-II.

Наглядные пособия:

1. Кинофильмы - нет.

2. Таблицы - приведенные в тексте лекции.

3. Кодограммы - нет.

4. Слайды - нет.

5. Подручный материал - законы и законодательные акты, инструкции, другие документы непосредственно из справочных систем «Кодекс» и «Консультант +».

Доктор медицинских наук профессор

Ю.И.Мусийчук

Март-апрель 1997 г.

Приложение 1