При этом реализовать это право прокурор может вне зависимости от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции1.

В силу положений ст. 391.1 ГПК РФ право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений, указанных в ч. 2 ст. 391.1 ГПК РФ, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители².

Исходя из положений п. 3 ст. 376 ГПК РФ, возможность обращения в суд кассационной инстанции с кассационным представлением ограничена необходимостью непосредственного участия прокурора в первоначальном рассмотрении дела. С данным выводом, возможно, могут согласиться не все авторы, ссылаясь на п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», где указано, что прокурор имеет право внести представление в суд вышестоящей инстанции, если он является лицом, участвующим в деле, с точки зрения содержания ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, являлся ли он в судебное заседание суда первой инстанции. Вместе с тем с аналогичной позицией относительно внесения прокурором в суд апелляционной инстанции апелляционного представления¹ мы можем согласиться, поскольку в ст. 320 ГПК РФ, предусматривающей право внесения прокурором апелляционного представления, содержится формулировка «прокурору, участвующему в деле», смысл которой возможно уяснить через толкование ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, раскрывающих статус прокурора как лица, участвующего в деле. Однако применительно к внесению прокурором кассационного представления в суд кассационной инстанции законодатель избрал иную формулировку, указав, что должностное лицо органов прокуратуры может обратиться в суд кассационной инстанции с представлением, «если в рассмотрении дела участвовал прокурор» (п. 3 ст. 376 ГПК РФ). Возникает вопрос: что означает формулировка «участвовал прокурор»? Не лучше ли указать «...с кассационным представлением по делам, в рассмотрении которых предусмотрено участие прокурора»?

На мой взгляд, помимо вполне оправданного и жизненно востребованного вывода, изложенного в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, о том, что обращение должностного лица органов прокуратуры в суд кассационной инстанции с представлением не должно ставиться в зависимость от того, участвовал ли непосредственно (т.е. присутствовал) в судебном заседании суда первой инстанции прокурор, законодатель также должен внести изменения в ст. 376 ГПК РФ. Оптимальной представляется следующая формулировка ч. 3 ст. 376 ГПК РФ: «Право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу постановлений суда по делам, в рассмотрении которых настоящим Кодексом и другими федеральными законами предусмотрено участие прокурора, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в статье 377 настоящего Кодекса²».

Учитывая, что на практике может сложиться ситуация, когда в силу каких-либо причин прокурор не принимал участия в рассмотрении дела судом с участием лица, которое не способно полноценным образом отстоять свои интересы либо которое после принятия судом решения было, например, признано недееспособным, а решение явно ущемляет его интересы, следует ограничивать возможность обращения прокурора в суд кассационной инстанции с представлением необходимостью непосредственного участия должностного лица органов прокуратуры в рассмотрении дела судом первой инстанции. Это обусловлено правозащитным статусом прокурора, который непременно должен отстаивать права незащищенных граждан, в том числе в стадии пересмотра судебных постановлений судом кассационной инстанции.

Отсутствие права прокурора истребовать гражданские дела из суда общей юрисдикции на практике вызвало серьезные затруднения при проверке жалоб граждан на судебные постановления по гражданским делам, поскольку копий документов, представляемых стороной, недостаточно для того, чтобы разобраться в деле, и поэтому необходимо изучать сами дела¹. Прокурорам следует активно использовать имеющиеся у них возможности в рамках действующего гражданско-процессуального законодательства. В частности, как это обозначено в Приказе Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181, прокурору, участвующему в деле, надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: искового заявления (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных постановлений, апелляционных, кассационных представлений (жалоб) и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в представлении прокурора².

Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в соответствующую судебную инстанцию³.

Право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.

Ст. 391.2 ГПК устанавливает трех месячный срок для обжалования в порядке надзора судебных постановлений, со дня вступления их в законную силу. Надзорные представления подаются непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации.

При рассмотрении дела в надзорном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривающими дело, в пределах доводов представления прокурора. В интересах законности суд надзорной инстанции вправе выйти за пределы доводов представления прокурора. При этом суд надзорной инстанции не вправе проверять законность судебных постановлений в той части, в которой они не обжалуются, а так же законность судебных постановлений, которые не обжалуются¹.

Глава 42 ГПК РФ, регламентирует четвертую стадию гражданского судопроизводства, т. е. производство по проверке правильности вступивших в законную силу судебных постанов­лений в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. Согласно ст. 394 ГПК РФ заявление, представление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам подаются сторонами, прокурором, другими лицами, участвующими в деле, в суд, принявший эти постановления. Указанные заявление, представление могут быть поданы в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра.

Необходимость участия прокурора в над­зорной форме на стадиях: апелляции, кассации, судебного надзора и вновь открывшихся обстоятельств – не вызывает сомнений с точки зрения задач, которые призвана ре­шать прокуратура как орган надзора за законностью².

Участие прокурора на заключительной стадии гражданского судопроизводства – исполнении судебных решений, регламентируется Законом о прокуратуре, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», Федеральным законом от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» – прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Прокурор имеет юридические основания для надзора, т. е. наблюдения за ходом исполнительного производства, а в случае необходимости вправе принести представление на незаконное действие или бездействие судебного пристава-исполнителя в порядке, определяемом по аналогии со ст. 441 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 2 октября 2007 г. № 225-ФЗ) и ст. 128 Закона об исполнительном производстве.

III. Особенности участия прокурора в гражданском процессе.

3.1. Участие прокурора в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений в ГПК РФ, выделено в качестве отдельного вида гражданского судопроизводства. Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, защитой избирательных прав, обжалованием незаконных действий (бездействия), имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает.

Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы ¹.

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами².

Анализ прокурорской практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об активизации прокурорского надзора на указанном направлении, достижении положительных результатов. Следует согласиться с мнением ученых полагающих, что действующее гражданское процессуальное законодательство, несмотря на его крайнюю противоречивость, сегодня позволяет прокурору специфическими правовыми средствами участвовать в защите публичного интереса, осуществлять прокурорский надзор¹.

Вместе с тем данная работа прокуроров была бы более эффективной при учете всех особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в суде.

Так., прокурор г. Петрозаводска в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельного положения Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета, как противоречащих, по его мнению, федеральному законодательству. Заявитель указывает, что ч. 9 ст. 15 данных Правил установлен неправомерный запрет на формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).

В судебном заседании прокурор указанное обращение и его доводы поддержал.

Заслушав пояснения участвующих в деле лиц и исследовав письменные материалы, суд считает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению. При этом оно рассматривается с учетом обязанности суда разрешать его исключительно в пределах заявленных требований (ч. 3 ст. 196 ГПК РФ), но в то же время будучи не связанным с их основаниями и доводами (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

По общему правилу граждане в силу ст.ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (ст. 78). В защиту неопределенного круга лиц подобное обращение в суд может быть подано прокурором, который тем самым реализует возложенные на него полномочия по осуществлению прокурорского надзора (ст.ст. 45, 251 ГПК РФ, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

Оспариваемая прокурором часть Правил является частью принятого органом местного самоуправления правового акта, затрагивающего права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере земельных, жилищных и градостроительных отношений. Эти Правила с очевидностью для суда, подтвержденной и участвующими в деле лицами, содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Обладая перечисленными характерными признаками, изданные в установленном порядке управомоченным органом, они, как и указано в их преамбуле, являются нормативным правовым актом. При этом при его принятии нарушений своей компетенции Петрозаводским городским Советом не допущено. Не выявлены по делу и данные, указывающие на несоблюдение порядка принятия решения  и порядка его опубликования. Вместе с тем суд принимает во внимание следующее.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. К их полномочиям согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесены также вопросы территориального планирования и застройки городских округов, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство.

Разработка и принятие правил землепользования и застройки предусмотрены нормами Градостроительного кодекса РФ. Причем, из положений его ст.ст. 41, 45 и 46, регулирующих вопросы подготовки документации по планировке территории, следует, что отсутствие проекта планировки района не является законным основанием для отказа от исполнения обязанности по утверждению схемы расположения спорного земельного участка и не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка. Ни Градостроительный кодекс РФ, ни Земельный кодекс РФ не содержат запрета на формирование в границах территориальной зоны перспективной застройки земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).

Приведенная правовая позиция, неоднократно обозначенная различными судебными инстанциями с рамках разрешения дел о защите прав и законных интересов граждан, касательно которых имело место применение Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, оценивалась как свидетельство их противоречия в указанной прокурором части установкам федерального законодателя.

При таких обстоятельствах заявленные требования признаются обоснованными. Формой их удовлетворения судом согласно ст. 253 ГПК РФ и п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 может быть признание оспоренного нормоположения недействующим (полностью или в части) со дня его принятия или иного времени.

По смыслу закона, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Но если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, допустимо признание его недействующим полностью или в части со дня вступления судебного решения в законную силу. Однако в связи с действием оспариваемой части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа имело место существование незаконно установленного запрета, а не реализация чьих-то прав. Как следствие, указанная прокурором часть ч. 9 ст. 15 Правил признается недействующей с момента принятия решения.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 12, 103, 194-199, 245, 246, 249, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора г. Петрозаводска об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать часть 9 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета в части «В границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе «К.» недействующей¹.

Представляется необходимым проанализировать некоторые процессуальные особенности, связанные с рассмотрением дел, возникающих из публичных правоотношений, в целях более эффективной работы прокуроров по обращению в суды с заявлениями по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Во – первых по гражданским делам, возникающим из публичных правоотношений, в отличие от искового производства подаются не исковые заявления, а жалобы и заявления (ч. 2 ст. 4 ГПК)¹

Во - вторых, следует отметить, что особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены характером рассматриваемых споров ².

Прежде всего, в данной процессуальной форме рассматриваются материально-правовые споры, относящиеся к публичному праву, которое определяется как совокупность отраслей права, регулирующих отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). К таким отраслям относятся: международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное, уголовно-процессуальное право и ряд других³.

Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях.

Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган.

Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.

Кроме того, нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров.

Так, согласно ч. 2 ст. 247 ГПК РФ обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность ¹.

Кроме того, по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлены сокращенные сроки обращения в суд (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - 3 месяца; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации - 3 месяца, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства, 8 дней со дня голосования по заявлениям об отмене регистрации кандидата; в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи.

Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ).

Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Причем если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями.

Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает указанные выше органы и лица представить соответствующие доказательства. При вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства. Должностные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказательств, согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждаются каждой из них.

Также по-иному, в отличие от искового производства, распределены обязанности по доказыванию в процессе, возникшем из публичных правоотношений. Поскольку данная норма возлагает бремя доказывания на орган публичной власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления таких доказательств. Вместе с тем он должен привести соответствующие доводы в обоснование правомерности обращения в суд с таким заявлением, т.е. доказать факт нарушения своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК РФ заявление должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения субъективных прав заявителя не подтверждается, в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Кроме того, как обоснованно указано в методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, установленные главой 22 ГПК РФ (ст. 246).

Публично-правовой характер рассматриваемых дел обусловливает значимость участия прокурора и дачи им заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации¹.

Знание прокурорами процессуальных особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит повысить качество подготовки заявлений по делам указанной категории и будет способствовать более эффективной защите прав граждан.