Глава 2
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ПРИРОДООХРАННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
2Л. Особенности государственного управления
природопользованием: сущность, методы, функции
Опыт многих развитых стран мира свидетельствует о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит государству. Даже в тех странах, где официально провозглашается принцип невмешательства государства в хозяйственные процессы (например, в США), на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неординарной сфере, как природопользование, где диапазон государственного воздействия может быть весьма широким — от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного саморегулирования тех пли иных областей природопользования.
Управление природопользованием - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению соблюдения хозяйствующими субъектами требований в области охраны окружающей среды.
Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).
2ЛЛ. Методы управления природопользованием
Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Применяются следующие основные методы управления:
административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения;
экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых
экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования;
социально-психологические - методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характер и воздействия на нарушителей (бла1 одарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).
В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые откр: доступом общества к информации экологического характера. Размен в средствах массовой информации, открытых статистических сбор} и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую тех пли иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условия ночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конференция о доступе к экологической информации (1998), которую подписали и ратифицировали Республика Беларусь и другие постсоветские государства обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления.
2.1.2. Функции управления природопользованием
Управление природопользованием предполагает осуществление ц ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:
нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
учет природных объектов и ведение природных кадастров;
осуществление мониторинга окружающей среды;
экологический контроль, экспертиза и аудит;
эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
экономическое стимулирование природоохранной деятельно
разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.
До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природонользователями, а также сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.
Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:
планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;
подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.
Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.
Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований.
В соответствии с белорусским законодательством «государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды устанавливаются требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды к товарам (работам, услугам), технологическим процессам и соответствующим методам контроля... В государственных стандартах и иных технических нормативных правовых актах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды» (Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»).
Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды, и соответственно этому в мировой практике различают следующие их виды.
Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.
Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов/сбросов из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами/сбросами (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов/сбросов всех источников.
В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы - временно согласованные выбросы/сбросы (ВСВ, ВСС). - когда по каким-то объективным причинам нормативы ПДВ(С) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный ограниченный срок с условием достижения уровня ПДВ(С) в результате реализации соответствующей программы по сокращению выбросов/сбросов.
Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, существуют весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.
Стандарты качества продукции, пли товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья и т.п. (нормативы содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.).
Начало рыночных преобразований на всей территории бывшего СССР требует безусловного соблюдения странами СНГ единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организации по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, разрабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и экологического управления - стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство но внедрению и использованию системы экологического управления, руководство по экологическому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции. Изучение, освоение и «принятие на вооружение» международной системы стандартов ИСО 14000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в наших странах.
Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).
Так, прямые запреты на производство продукции пли использование первичных ресурсов применяются, когда это становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ после того, как выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции об охране озонового слоя (22 марта 1985 г.) и Монреальскому протоколу (16 сентября 1987 г.) по веществам, разрушающим озоновый слой, к концу XX в. предполагался полный запрет на производство и потребление хлор- фторуглеродов, приводящих к разрушению озонового слоя. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка лесов и т.п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающпх веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.
Разрешения, или лицензии, выдаются природолользователям, желающим закрепить юридическое право на проведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно- ресурсных лимитах. Лицензии дают право на пользование одним видом природного ресурса (пли на один вид воздействия на окружающую среду) в установленном месте и на определенных условиях, выдаются на определенный срок и возобновляются через установленное время. В большинстве постсоветских государств выдаются специальные лицензии на пользование ресурсами недр, водо-, земле- и лесопользование, а также разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных, вылов рыбы.
В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу хозяйствующими субъектами осуществляется администрацией Штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.
Главный принцип административного управления природопользованием в Беларуси - разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Минприроды Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) устанавливаются лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы/сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д. и в соответствии с ними субъектам хозяйствования выдаются разрешения на природопользование (разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.н.).
Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность хозяйствующих субъектов в случае их несоответствия экологическим требованиям, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушения природоохранного законодател ьства.
Переход экономики па рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания административных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбросов загрязнений и др.
В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится, в основном, к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.
На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени «зарегламентированное™» природоохранной деятельности, отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования, безусловного приоритета командно-распорядительных методов, административного давления.
Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и административных методов управления, исключающее прежнюю «сверхрегламентацию» природоохранной деятельности, позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования. Схематически современная система регулирования природопользования (экологического регулирования) представлена на рис. 2.1
2.1.3. Организационные структуры управления
природопользованием
Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры - система органов власти и управления и области охраны окружающей среды и природопользования. К управлению причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет своп функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования сферы природопользования. Организационно управление природопользованием и природоохранной деятельностью осуществляется посредством территориального и отраслевою принципов.
Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой - ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.
Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и экологических проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент сам пли через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение экологического законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.
Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия.
В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.
Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом госуправления и осуществляет исполнительную
власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую полигику, обеспечивая разработку и выполнение экологических программ и крупных природоохранных мероприятий, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части очраны окружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.
На местах территориальный принцип управления реализуется областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их материально- техническое и финансовое обеспечение.
Отраслевой принцип управления состоит в осуществлении государственного контроля за состоянием окружающей среды и принятии мер по ее охране со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые относятся к органам специальной компетенции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Основным государственным органом управления в области охраны окружающей среды и природопользования в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (Минприроды Республики Беларусь). На него возложены следующие функции:
разработка и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области:
государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;
нормирование и стандартизация в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
ведение мониторинга окружающей среды;
проведение государственной экологической экспертизы;
обеспечение органов государственного управления, юридических лиц и населения экологической информацией; участие в создании системы экологического образования и воспитания; взаимодействие с общественными природоохранными организациями;
осуществление международного сотрудничества в пределах своей метании, оценки выбросов и сбросов загрязняющих веществ и разработки программ по их снижению и т.п. Но для получения указанных льгот предприятия должны были вести раздельный учет прибыли по перечисленным видам работ и услуг.
Развитие льготного налогообложения экологичных видов продукции, работ и услуг целесообразно осуществлять с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджета за счет введения косвенных налогов на экологически опасные изделия с целью реализации так называемого принципа «фискальной нейтральности».
Экологическими критериями регулирования системы налогообложения могут выступать:
степень соответствия фактического уровня ресурсопотребления и ресурсосбережения мировым стандартам (по номенклатуре продукции, ресурсов);
соблюдение нормативных нагрузок на состояние окружающей
среды;
выполнение мероприятий но соблюдению территориальных лимитов природопользования;
обеспечение необходимых темпов структурной перестройки производственных структур с учетом экологических факторов;
уровень и эффективность освоения капитальных вложений на природоохранные цели.
Льготное налогообложение с учетом экологических факторов может предусматривать уменьшение суммы облагаемого дохода, прямое сокращение налогов с использованием соответствующих коэффициентов, а также полное или частичное освобождение плательщика от платежей. С целью стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов предлагается предусмотреть скидки с дохода предприятий для налогообложения в первый год в размере до 100%, включая текущие и капитальные затраты. Известно, что в США налоговая система стала фактором, способствующим возникновению в промышленности сектора научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, ведущее место в котором занимают исследовательские институты, созданные за счет вкладов фирм, освобожденных от налогообложения.
Указанные льготы по налогообложению могут предоставляться в зависимости от типа предприятий, видов потребляемых природных ресурсов, характера и объемов выпускаемо]! продукции с учетом степени воздействия на окружающую среду.
Необходимость активизации предпринимательской деятельности для решения экологических проблем также требует совершенствования фи- 11ансово-кредитной и налоговой политики, для чего должны быть предприняты следующие меры:
- снижены налоговые ставки и расширена налоговая база путем учета всех субъектов хозяйствования и специфики их деятельности, более равномерного распределения налогов среди всех категории потенциальных налогоплательщиков. что обеспечит условия для увеличения общего объема инвестиционных ресурсов и финансирования природоохранного бизнеса;
начата разработка льготной кредитно-финансовой политики, направленной па приоритетное субсидирование природоохранных мероприятий, с целью привлечения предпринимательства в эту сферу деятельности, в том числе установление льготного кредитования работ по созданию рециклинговых фирм по переработке, утилизации и другим формам использования всех видов отходов; - созданы благоприятные условия льготного кредитования для малых и средних фирм, оказывающих посреднические услуги по размещению и продаже отходов, а также фирм по производству экотехники и экотехнологий.
Реформирование нашей экономической модели немыслимо без совершенствования ценовой политики. Существовавшая ранее система цен была ориентирована на дешевизну и доступность природных ресурсов, не учитывала требований экологизации производства, поскольку расходы на оздоровление окружающей среды не находили должного отражения в производственных затратах.
Уместно вспомнить предостережение по этому поводу д-ра Э. Вайцзекера, который заметил: бюрократический социализм рухнул потому, что не позволял ценам говорить экономическую правду, а рыночная экономика может погубить себя и окружающую среду, если не позволит ценам говорить экологическую правду (Шимова, О.С. Экономика природопользования/ О.С. Шимова, Н.К. Соколовский. М., 2005)
Расточительное использование природных богатств на территории бывшего СССР в последние 70 лет в значительной степени было обусловлено господством «безрентных» цен на продукцию природоэксплуатирующих отраслей. В силу ограниченности природных ресурсов рыночное регулирование цен на топливо и сырье приводит к их установлению на уровне замыкающих затрат при использовании наименее экономичных, но необходимых для удовлетворения общественной потребности источников этих ресурсов. Такова объективная база механизма формирования мировых, дан внутренних цен в экономически развитых странах на важнейшие виды топливных и сырьевых ресурсов. В СССР же внутренние цены на них десятилетиями устанавливаюсь на уровне среднеотраслевых, а не замыкающих затрат, в результате чего цены на продукты природопользования были низкими, но не за счет меньших издержек, а за счет искусственного исключения из них рентной составляющей.
Не содержащие ренту цены считались преимуществом планового хозяйства (поскольку были низкими), на самом же деле они явились одной из причин экстенсивного развития экономики и нерационального природопользования. «Безрентные» цены не способствовали комплексной переработке минерального сырья, вовлечению в оборот вторичных ресурсов, использованию прогрессивных технологий добычи полезных ископаемых. Если цена нефти, например, ориентирована на среднеотраслевые затраты то внедрение ресурсосберегающих технологий на предприятиях с себестоимостью добычи ниже среднеотраслевой будет, как правило, менее выгодным, чем потеря лишней тонны нефти.
Существование «безрентных» цен в отраслях природопользования делало невозможным установление доходов рентного происхождения и их источника по мере продвижения по производственной цепочке от добычи сырья или топлива к готовой продукции. Кроме того, изымать в бюджет рентные доходы было, конечно, удобнее, собрав их вместе, в конце производственной цепи. В результате же произошла утрата контроля за вкладом в национальный доход как отдельных природных объектов, так и территорий их размещения. Доходы предприятий базовых отраслей хозяйства оказывались искусственно заниженными по сравнению с территориями сосредоточения производств по выпуску готовой продукции. Этим было обусловлено и бедственное положение колхозов и совхозов на протяжении всего периода социалистического строительства, и существование пресловутых «ножниц» между ценами промышленной и сельскохозяйственной продукции: ведь формально бесплатное землепользование сопровождалось фактическим изъятием огромных сумм у производителей через систему искусственно заниженных закупочных цен.
Без восстановления контроля за образованием и движением рентных доходов в народном хозяйстве невозможны рыночные преобразования в ценовой политике и создание эффективной экономической защиты природных ресурсов от расточительного их использования. Рентчый подход к ценообразованию неизбежно ведет к росту цен на сырье и энергоносители, что стимулирует их рациональное расходование в условиях перехода к рыночной экономике. Это в свою очередь будет содействовать активизации инвестиционного процесса и интеграции нашей экономики в мировой рынок.
Ценовая политика на данном этапе должна способствовать реализации экологических требований развития, поощрять внедрение экологически чистых производств и видов продукции. Для этого необходимо обеспечить учет экологических издержек в ценах. Важную стимулирующую роль могут играть скидки и надбавки к ценам в зависимости от степени рациональности природопользования и экологичлости производства (или выпускаемой продукции). Поощрительные надбавки к ценам на продукцию, отвечающую высоким экологическим стандартам, могут устанавливаться на определенный срок и дифференцироваться в зависимости от степени ее экологичности. И, напротив, на продукцию с низкими экологическими характеристиками могут устанавливаться скидки к цепам, например, в форме твердого налога (отчислений) в бюджет.
При установлении соотношений цен на различные виды продукции, введении поощрительных надбавок (или скидок) следует опираться на заключения квалифицированной экспертной комиссии. С учетом мировой практики такие надбавки могут устанавливаться сроком до 2 лет. У нас тоже предпринималась попытка экономического стимулирования хозяйств в производстве экологически чистых продуктов питания: в 1990г. в СССР были повышены закупочные цены на продовольственные зерновые культуры, выращенные без применения пестицидов и предназначенные для выработки продуктов детского и диетического питания.
Ценообразование с учетом экологических факторов может оказывать стимулирующее воздействие на предотвращение эколого-экономического ущерба, если в состав оптовой цены на продукцию отрасли включить величину среднеотраслевого нормативного экономического ущерба, причиняемого в процессе производства единицы продукции, который именуется нормативом ущербоемкости. Оптовая цена на продукцию i-го вида с учетом эколого-экономического фактора (Ц1) будет определяться следующим образом:
Hi = Ci + ni + y*ni,
где Ci - среднеотраслевая себестоимость i-й продукции;
компетенции и др.
Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием на местах являются 6 областных, Минский городской комитеты и 121 гор(рай)инспекция природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры административного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружающей среде: налагают штрафы, направляют представления в судебные органы и пр.
В систему Минприроды входят также департамент гидрометеорологии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; департамент по геологии, в компетенции которого, помимо геолого-разведочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и проведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В систему Минприроды входят и научные организации: Центратьный научно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов (ЦНИИКИВР); Белорусский научно-исследовательский геолого-разведочный институт (БелНИГРИ); Республиканский научно-технический центр дистанционной диагностики природной среды «Экомир»; Белорусский научно-исследовательский центр «Экология».
Иными специально уполномоченными органами госуправления в области охраны окружающей среды являются:
Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. На него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиоактивного загрязнения, последствий, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике;
Министерство здравоохранения Республики Беларусь. В его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитар- Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь. Осуществляет контроль за состоянием, использованием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь: отвечает за качество воды, используемой для орошения, применение пестицидов и их воздействие на экологическое состояние почв;
Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь. Осуществляет координацию и методическое руководство деятельностью местных органов власти по эксплуатации источников водоснабжения, канализационно-очистных систем и систем удаления и переработки твердых отходов;
Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, а также оказывает иное содействие природоохранным органам при осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды. В его составе имеются и подразделения экологической милиции;
Государственный таможенный комитет Республики Беларусь. Выполняет природоохранные функции путем предотвращения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконному ввозу товаров, представляющих экологическую опасность;
Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС при Совете Министров Республики Беларусь. Решает экологические и социальные проблемы, возникшие вследствие радиоактивного загрязнения территорий после чернобыльской катастрофы;
Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь. Занимается вопросами учета земель, ведением государственного земельного кадастра, осуществляет контроль за использованием и охраной земель, руководит землеустроительной службой;
Управление делами Президента Республики Беларусь. Осуществляет руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников;
Государственная инспекция по охране растительного и животного мира при Президенте Республики Беларусь. Обобщает информацию о состоянии ресурсов животного и растительного мира; обеспечивает государственный контроль за использованием охотничье-промысловых видов животных, промысловых запасов рыб и водных беспозвоночных; осуществляет рыбоохранную деятельность.
контролируется районными санитарно-эпидемиологическими станциями, органами водоочистки, Минприроды и его подведомственными организациями. Реализация природоохранных функций субъектов хозяйствования должна способствовать совершенствованию технологии производства, ремонтно-эксплуатационных и наладочных работ, безаварийной работе оборудования, своевременному выполнению планово-предупредительного текущего ремонта.
/
2.2. Прогнозирование и планирование природоохранной
деятельности и рационального природопользования
Важной функцией управления является прогнозирование и планирование природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическое прогнозирование и планирование. Одна из существенных особенностей разработки плана-прогноза природопользования состоит в том, что объектом планирования являются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретает заблаговременное предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Такой прогноз предполагает прежде всего определение основных направлений и масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.
В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и восстановлению природно-ресурсного потенциала страны, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов» был включен в государственный план развития народного хозяйства на 10-ю пятилетку (1975-1980 гг.). Задания по охране природы устанавливались в целом по СССР, союзным республикам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и городам; определялись объемы капитальных вложений и ввод в действие природоохранных мощностей и объектов. К сожалению, эколого- экономическое планирование, как и вся система централизованного планирования, оказалось недееспособным в результате несбалансированности планов, т.е. несоответствия между плановыми заданиями и определенными для их осуществления финансовыми и материальными ресурсами.
Новые подходы к эколого-экономическому планированию были определены при разработке Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 г. В этой программе была дана объективная оценка состояния природной среды по СССР и отдельным регионам, выделены зоны с неблагополучной экологической ситуацией.
Природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом перехода к рыночной экономике. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хозяйственный механизм рационального природопользования на основе применения преимущественно экономических методов управления в сочетании с правовыми и воспитательными мерами.
Соответственно в Беларуси была разработана и принята Республиканская комплексная программа охраны окружающей среды (программа «Экология») на 1991-1995 годы и на перспективу до 2000 года. Развитие кризисных явлений в экономике Беларуси, прекращение финансирования ряда экологических программ из общесоюзных фондов не позволили в полном объеме выполнить эту программу. Особенно негативно это сказалось на ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
После получения статуса независимого государства эколого- экономическое прогнозирование и планирование в Беларуси осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и законодательства Республики Беларусь. С началом рыночного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает свой директивный характер, становится индикативным, т.е. направляющим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и других субъектов хозяйствования. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели (в частности, госзаказ), экономические регуляторы (цены,
налоги, ставки, экономические нормативы).
Порядок прогнозирования и программирования мероприятий по охране окружающей среды закреплен в законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (ст. 80 в редакции 2002 г.). Принятая в Беларуси государственная экологическая политика нашла отражение также в программах (прогнозах, планах) социально-экономического развития страны и других документах, разрабатываемых и реализуемых в соответствии с законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» (1998). Данным законом определено, что основополагающим документом для всех долго-, средне- и краткосрочных государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны является Национальная стратегия устойчивого социально- экономического развития (НСУ Р), разрабатываемая один раз в пять лет на 15-летний период. НСУР разрабатывается в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро и международными методиками. В ней намечаются основные стратегические цели, задачи, базовые принципы и основные приоритеты социально-экономической и экологической политики Республики Беларусь. На основе НСУР осуществляется разработка Основных направлений социально-экономического развития на 10-лет- мий период, в которых есть обязательный раздел «Состояние окружающей среды и меры по ее улучшению».
На 5-летпий период разрабатывается Программа социально- экономического развития Республики Беларусь, содержащая разделы «Природно-ресурсный потенциал» и «Рациональное природопользование и охрана окружающей среды». В годовых прогнозах социально- экономического развития имеется раздел «Охрана окружающей среды н использование природных ресурсов», в котором наиболее детально представлены экологические параметры - лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, показатели использования природных ресурсов, расчет объема капитальных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень природоохранных мероприятий и затраты на их проведение, доведение заданий до областей и Минского горисполкома, отдельных министерств, ведомств и предприятий.
Помимо плановых документов социально-экономического развития, содержащих прогнозные показатели в области реализации экологической политики, в Республике Беларусь разрабатывается целый ряд «специализированных» программ, комплексных схем, планов, прогнозов природоохранного планирования на государственном, территориальном и отраслевом уровнях. Основополагающим документом такого рода следует назвать принятый на период 2001-2005 гг. Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь (НПДООС). Мероприятия, намеченные в нем, в свою очередь конкретизируются в документах отраслевого и территориального планирования.
НПДООС предполагает логическое продолжение реализации природоохранных мер, предусмотренных предыдущими национальными программами по рациональному использованию природных ресурсов и окружающей среды (на периоды 1991-1995 гг. и 1996-2000 гг.), и ставит следующие цели:
дальнейшее снижение вредного антропогенного воздействия на окружающую среду и улучшен не экологи ческой обстановки - одного из факторов, обеспечивающих физическое, психологическое и социальное благополучие населения республики;
последовательную экологизацию всех звеньев общественного производства как неотъемлемой части процесса достижения устойчивого развития и жизнедеятельности общества;
защиту наиболее уязвимых и ценных экосистем и биологических видов.
Исходя из этих целей, НПДООС предусматривает меры но решению следующих первоочередных задач:
реализации конкретных мероприятий, направленных на снижение вредного воздействия на окружающую среду;
решения экологических проблем наиболее эффективными способами, включая:
совершенствование техники и технологических процессов, надлежащую организацию производства и обеспечение предприятий необходимым природоохранным оборудованием;
совершенствование экономического механизма природопользования;
совершенствование организационной структуры управления природопользованием и охраной окружающей среды;
совершенствование нормативной правовой базы природопользования и охраны окружающей среды;
совершенствование системы информации по природопользованию и охране окружающей среды, включая расширение доступа общественности к экологически значимой информации;
улучшение контроля за состоянием окружающей среды и здоровья населения;
совершенствование образования и воспитания в области природопользования и охраны окружающей среды;
расширение и укрепление международного сотрудничества.
В НПДООС дана оценка современного состояния природной среды, определен приоритет в использовании природных ресурсов и природоохранной деятельности, отмечены первоочередные задачи по обеспечению управления и контроля за выполнением требований и мероприятий, нормативно-правовому и информационному обеспечению, совершенствованию экономического механизма природопользования и т.п. Выделяются неотложные природоохранные меры в отдельных отраслях народнохозяйственного комплекса страны - промышленности, энергетике, на транспорте, в сельском и лесном хозяйстве, приводится перечень основных строек и объектов и пр.
Решение экологических проблем требует проведения глубоких и всесторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована разработка и реализация государственных научно-технических программ. Главной целью таких программ является обоснование научных и технических решении, обеспечивающих повышение уровня обеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту среды и уменьшение антропогенного воздействия на природные экологические системы.
Спецификой эколого-экономического планирования в Беларуси является поиск взаимосвязанного решения экологических проблем и ликвидации последствий катастрофы па Чернобыльской АЭС. Беспрецедентное по площади, уровням и продолжительности действия радиационное загрязнение резко ограничило природно-ресурсный потенциал страны, потребовало огромных затрат на снижение радиационной опасности. Ряд с южных научно-технических проблем в зоне экологического бедствия решается в соответствии с государственными программами Республики Беларусь по минимизации и преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, начиная с 1991 года, были приняты три пятилетние программы. В целях минимизации последствий катастрофы на ЧАЭС и социально- экономической реабилитации территорий, загрязненных радионуклидами, предусматривается регулярное проведение на пострадавших территориях радиационно-экологического мониторинга, осуществление комплекса мероприятий по реабилитации загрязненных сельхозугодий, предотвращение переноса радионуклидов на более чистые территории. Важное место отводится разработке радиацнонно-гигиенических паспортов населенных пунктов, что служит основой планирования и реализации мероприятий по обеспечению радиационной безопасности загрязненных территорий.
Объектами природоохранного прогнозирования и планирования являются и отдельные природные комплексы, и экологические системы. По некоторым природным комплексам Беларуси составлены схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздействия, комплекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения природной среды, В разный период разрабатывались схемы комплексного использования и охраны водных и земельных ресурсов бассейна р. Западная Двина, оз. Нарочь и других природных объектов. Были составлены Схема рационального природопользования Белорусского Поозерья и Схема рационального размещения особо охраняемых природных территорий Республики Беларусь. Взаимосвязанный анализ современного и перспективного состояния природной среды и развития хозяйства как источника антропогенных нагрузок на экологические системы позволяет в названных схемах определить стратегические направления использования природных ресурсов, охраны природы и создания условий для достижения экологической стабильности на территории природного комплекса.
Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы- прогнозы охраны окружающей среды разрабатываются соответствующими территориальными исполнительными органами управления с участием общественных экологических организаций. Составлены областные, районные, городские планы действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Намечаемые в них мероприятия увязываются с основными положениями НПДООС. Проектно- планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяйственных территорий, пригородных зон, курортов, районов массового отдыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоохранных мероприятий.
С начала 90-х годов ведется разработка территориальных комплексных схем охраны окружающей среды Беларуси. Цель подобных схем - определение комплекса мероприятий по охране природы, предотвращению и ликвидации негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду, сохранения ее параметров и поддержания экологического равновесия. Такие схемы составлены для ряда городов и регионов Беларуси: Речицы и Гомеля с прилегающими районами, Жлобина, Могилева и области, намечается их разработка для Минска, Витебска, Новополоцка, Мозыря и некоторых других городов с неблагополучной экологической ситуацией.
Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов.
Примером отраслевого природоохранного планирования является Государственная программа охраны и рационального использования земель, Схема рационального использования и охраны торфяных ресурсов Республики Беларусь на период до 2010 года. Намечается разработка еще ряда отраслевых программ, отражающих экологические аспекты отдельных народнохозяйственных комплексов и отраслей экономики, — «Экология и энергетика», «Экология и транспорт», «Экологизация сельского хозяйства» и др.
На крупных и средних предприятиях (объединениях) самостоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тесной увязке с бизнес-планами производства. Обычно в них находят отражение следующие аспекты природоохранной деятельности: разработка и совершенствование технологических процессов с целью сокращения негативного воздействия на окружающую среду строительство, реконструкция и оборудование природоохранных и ресурсосберегающих объектов; содержание и эксплуатация очистных сооружений и утилизационных установок, повышение эффективности их использования; планируемое снижение (при расширении производства возможно увеличение) выбросов (сбросов, отходов) по отношению к предыдущему году; разработка экологического паспорта предприятия; контроль за работой природоохранных объектов, экологический аудит и др. Определяется общая сумма природоохранных затрат, в т.ч. объем капитальных вложений; источники финансирования (собственные природоохранные фонды, местные бюджеты и др.); сроки начала и окончания работ; освоение средств поквартально; ожидаемый природоохранный эффект.
Таким образом, в стране функционирует достаточно отлаженная система природоохранного планирования, основанная на соподчиненности и чановых документов и прогнозных показателей как по горизонтали, гак и повременной вертикали (по «принципу матрешки»).
Основные блоки эколого-экономического прогнозирования во взаимосвязи с системой государственных прогнозных документов социально- экономического развития страны представлены на рис. 2.3.
Реализация государственной экологической политики требует дальнейшего совершенствования системы прогнозирования природопользования и природоохранной деятельности в целях обеспечения плановых и прогнозных документов необходимыми для их выполнения материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами; достижения реальности и эффективности каждого из выделенных блоков эколого-экономического планирования; соблюдения технологической последовательности разработки планов по охране окружающей среды и их согласования с частными и комплексными прогнозами (программами, планами) экономического и социального развития страны.
1 .Нормирование качества окружающей природной среды.
Под качеством окружающей природной среды понимают степень
1
соответствия ее характеристик потребностям людей и технологическим требованиям. В основу всех природоохранных мероприятий положен принцип нормирования качества окружающей природной среды. Этот термин означает установление нормативов (показателей) предельно допустимых воздействий человека на окружающую природную среду.
Соблюдение экологических нормативов, т. е. нормативов, которые определяют качество природной среды, обеспечивает:
экологическую безопасность населения;
сохранение генетического фонда человека, растений и животных;
рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития.
Чем меньше пороговая величина экологических нормативов, тем выше качество окружающей природной среды. Однако более высокое качество требует соответственно больших затрат, эффективных технологий и высокочувствительных средств контроля. Поэтому нормативы качества окружающей природной среды по мере подъема уровня развития общества имеют тенденцию к ужесточению.
Основные экологические нормативы следующие:
предельно допустимая концентрация вредных веществ (ПДК);
предельно допустимый уровень воздействий (ПДУ);
предельно допустимый выброс вредных веществ (ПДВ);
предельно допустимый сброс вредных веществ (ПДС);
предельно допустимая нагрузка на окружающую природную среду (ПДН).
Нормативы ПДК и ПДУ относят к санитарно-гигиеническим, ПДВ и ПДС —
к производственно-хозяйственным, а ПДН — к комплексным показателям качества окружающей природной среды.
Предельно допустимая концентрация (ПДК) — представляет собой количество загрязнителя в почве, воздушной или водной среде, которое при постоянном или временном воздействии на человека не влияет на его здоровье и не вызывает неблагоприятных последствий у его потомства. В последнее время при определении ПДК учитывается не только степень влияния загрязнения на здоровье человека, но и воздействие этих загрязнений на диких животных, растения, грибы, микроорганизмы, а также на природные сообщества в целом.
В настоящее время действуют более 1900 ПДК вредных химических веществ для водоемов, более 500 для атмосферного воздуха и более 130 для почв. ПДК устанавливают на основании комплексных исследований и постоянно контролируют органами гидрометеорологической службы Госкомсанэпиднадзора. ПДК не остаются постоянными, их периодически пересматривают и уточняют.
После утверждения норматив становится юридически обязательным.
Для нормирования содержания вредного вещества в атмосферном воздухе установлены два норматива — разовый и среднесуточный ПДК. Максимально разовая предельно допустимая концентрация (ПДК м. р.) — это такая концентрация вредного вещества в воздухе, которая не должна вызывать при вдыхании его в течение 30 мин рефлекторных реакций в организме человека (ощущение запаха, изменение световой чувствительности глаз и др). Среднесуточная предельно допустимая концентрация (ПДК ) — это такая концентрация вредного вещества в воздухе, которая не должна оказывать на человека прямого или косвенного вредного воздействия при неопределенно долгом (годы) воздействии.
Под предельно допустимой концентрацией вредного вещества в почве (ПДК, мг/кг) понимают такую максимальную концентрацию, которая не может вызвать прямого или косвенного влияния на среду, нарушить самоочищающую способность почвы и оказать отрицательное воздействие на здоровье человека.
Для водной среды ПДК загрязняющих веществ означает такую концентрацию этих веществ в воде, выше которой она становится непригодной для одного или нескольких видов водопользования. ПДК загрязняющих веществ устанавливаются отдельно для питьевых вод (табл. 2) и рыбохозяйственных водоемов.
Требования к качеству вод в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, специфичны и в большинстве случаев более жестки, чем таковые для водных объектов хозяйственно-бытового назначения. Так, рыбохозяйственные ПДК для ряда моющих веществ в три раза ниже санитарных норм, нефтепродуктов — в шесть раз, а тяжелых металлов (цинка) — даже в сто раз. Объяснить это ужесточение требований к качеству воды в рыбохозяйственных водоемах нетрудно, если вспомнить, что при переходе вредных веществ по пищевой (трофической) цепи происходит их биологическое накопление до опасных для жизни количеств.
Предельно допустимый уровень (ПДУ) радиационного воздействия на окружающую среду — это уровень, который не представляет опасности для здоровья человека, состояния животных, растений, их генетического фонда. ПДУ определяется на основании норм радиационной безопасности (НРБ-76/87), основных санитарных правил (ОСП-72/87) и санитарных норм проектирования (СН- 254-71).
Установлены также предельно допустимые уровни (ПДУ) воздействия шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий.
Предельно допустимый выброс (ПДВ), или сброс (ПДС), — это максимальное количество загрязняющих веществ, которое в единицу времени может быть выброшено данным конкретным предприятием в атмосферу (ПДВ) или сброшено в водоем (ПДС), не вызывая при этом превышения в них предельно
допустимых концентраций загрязняющих веществ и неблагоприятных экологических последствий.
Нормативами установлено, что если в воздухе городов или других населенных пунктов, где расположены предприятия, концентрации вредных веществ превышают ПДК, а значения ПДВ по объективным причинам не могут быть достигнуты, вводится поэтапное снижение выброса вредных веществ до значений, обеспечивающих ПДК. При этом могут быть установлены временно согласованные выбросы (ВСВ) на уровне выбросов предприятий с наиболее совершенной или аналогичной технологией.
ПДС устанавливается санэпидслужбой для каждого предприятия или другого источника загрязнения.
Основным комплексным нормативом качества окружающей природной среды является предельно допустимая норма нагрузки (ПДН).
Предельно допустимые нормы нагрузки на природную среду (ПДН) — это максимально возможные антропогенные воздействия на природные ресурсы или комплексы, не приводящие к нарушению устойчивости экологических систем.
Для оценки общей устойчивости экосистем к антропогенным воздействиям используют следующие показатели:
запасы живого и мертвого органического вещества;
эффективность образования органического вещества или продукции растительного покрова и
видовое и структурное разнообразие.
Ученые-экологи установили, что стабильность среды обитания не только растительного, но и животного мира, а в конечном счете и человека определяется, в первую очередь, массой живого органического вещества и его основной части — фитомассы (древесина, травянистая растительность и др.). Чем значительнее эта масса, тем стабильнее среда. Главенствующее значение при этом имеют фотосинтезирующие организмы, так как они являются основным источником у биомассы, а также определяют пищевые условия для всех остальных звеньев
экосистемы и в значительной мере состав атмосферного воздуха.
Способность экосистем в минимальные сроки восстановиться в случае антропогенного нарушения определяется другим показателем — эффективностью образования продукции растительного покрова в результате вторичной сукцессии. Чем выше структурное и видовое разнообразие экосистем, тем большее число комбинаций структурных элементов может создать она в ответ на внешнее антропогенное воздействие. Структурное разнообразие экосистемы можно оценить, сравнивая запасы фитомассы (древесина, травянистая растительности, и др.) и зоомассы (хищники, копытные, грызуны и т. д.).
Потенциальная способность природной среды перенести ту или иную антропогенную нагрузку без нарушения основных функций экосистем определяется термином «емкость природной среды», или экологическая емкость
территории.
Понятие о предельно допустимой антропогенной нагрузке на природную среду должно лежать в основе всего природопользования. В связи с этим он различает экстенсивное и равновесное природопользование. Экстенсивное (расширяющееся) природопользование — когда рост производства осуществляется за счет возрастающей нагрузки на природные комплексы, причем эта нагрузка растет быстрее, чем увеличивается масштаб производства. Экстенсивное природопользование может привести к полному разрушению природного комплекса и подобно тому, как безграничный рост биологической емкости популяции приводит к ее краху, крах потерпит и техносфера. Равновесное природопользование — когда общество контролирует все стороны своего развития, добиваясь того, чтобы совокупная антропогенная нагрузка на среду не превышала самовосстановительного потенциала природных систем.
Отсюда вытекает важный вывод о том, что регулирование качества природной среды должно начинаться с определения нагрузок, допустимых с экологической точки зрения, а региональное природопользование должно соответствовать экологической «выносливости» территории. При формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, строительства, реконструкции городов и т. д. применение ПДН предусматривается в обязательном порядке. Региональные ПДН устанавливают предельную хозяйственную нагрузку на территориальные природные комплексы. Отраслевые — на отдельные виды природных ресурсов, например, предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий, предельное число посетителей в национальном парке и т. д.