2. Финансовая деятельность: понятие, методы, формы.

Финансовая деятельность любого государства представляет собой процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования де­нежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций государства и органов местного самоуправления. Финансовая деятельность государства заключается в право­мерном поведении субъектов финансового права, направленном на сохранение либо совершенствование юридического механиз­ма регулирования финансовых отношений. Основными направ­лениями воздействия на механизм финансово-правового регули­рования со стороны финансовой деятельности являются право­творчество, правореализация и государственное принуждение. Правовые формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми.

Итак, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Системе законодательства любого государства свойственно деление на законы и подзаконные акты. Поэтому, по юридической природе финансово-правовые акты делятся на:

законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;

подзаконные акты.

Данная классификация финансово-правовых актов основывается на общеправовых знаниях о таких категориях как "закон" и "подзаконный акт". Закон - это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законы принимаются либо представительными (законодательными) органами власти - как федеральными, так и субъектов Федерации - в процессе законотворческой деятельности, либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). Процедура принятия закона предусмотрена в Конституции России, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования. Детально процесс принятия законов должен определяться регламентами соответствующих законодательных органов. В Регламенте российского парламента специально устанавливается сама процедура законотворчества, предусматривающая все стадии проработки проекта закона, его обсуждения и принятия. Закон регулирует наиболее важные стороны общественной жизни - экономической, политической, духовной, общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательного отражения суверенных пожеланий народа:

установление или изменение конституционных норм;

закрепление прав и свобод человека и гражданина;

определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти;

фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры;

определение общих начал уголовной ответственности;

регламентация принципов местного самоуправления и некоторые другие.

Закон занимает в системе нормативных правовых актов особое место в силу того, что он обладает высшей юридической силой, верховенством в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии с законом они считаются не имеющими юридической силы.

Принятый в установленном порядке закон не требует утверждения со стороны какого-либо органа (кроме необходимого технико-юридического оформления актов референдума). Изменить или отменить закон вправе только орган, его принявший, причем в строго определенном порядке. Так, акт референдума может быть изменен или отменен только в результате референдума. (С юридической точки зрения приостановить или скорректировать закон могут президентские указы, но лишь в условиях чрезвычайного положения и в строго установленном порядке, с последующим утверждением высшим законодательным органом.)

Таким образом, основные качества закона - его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила. Это означает, что законы призваны регулировать наиболее важные общественные отношения, а потому должны быть совершенны по содержанию и форме и подлежат неукоснительному соблюдению и выполнению всеми и повсеместно. Роль закона в современных условиях преобразования общества существенно возрастает.

Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты Президента, Правительства, министерств, ведомств, государственных комитетов, исполнительно-распорядительных органов субъектов Федерации многообразны по своему характеру (указы Президента, постановления Правительства, приказы, инструкции, положения и т.д.) являются подзаконными актами, так как принимаются на основе и во исполнение законов.

Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта - они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его детализировать и конкретизировать.

Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства, которые отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения. Правительство РФ на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории страны. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом.

Среди подзаконных актов важное место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, ведомствами, федеральными комиссиями, федеральными службами и агенствами. Эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, для регулирования общественных отношений в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются: приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.

Основной формой ведомственного акта является приказ, который по своему содержанию может быть как нормативным, так и ненормативным. Приказом опосредуется различная по характеру деятельность, им утверждается и тем самым придается соответствующая юридическая сила нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, является актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое, распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.

Субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных актов. Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. При наличии такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Наименование актов субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и законы, остальные - устав и законы. Конституция России не содержит иного наименования актов, издаваемых субъектами Федерации. Такими актами могут быть законы, постановления, декреты и т.д.

Самостоятельную группу актов образуют решения органов местного самоуправления. Законодательством была установлена только такая форма актов указанных органов. И хотя соответствующее законодательство действовало достаточно длительное время, практика пошла по пути расширения конкретных видов актов нормативного содержания - стали издаваться регламенты, положения. Особенностью актов местного самоуправления является территориальная ограниченность их действия и самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.п.

Применение законодательства всегда предполагает внимательно относится к такому понятию как "юридическая сила нормативно-правового акта". Это обусловлено основополагающим принципом финансового права - принципом приоритета законодательных органов над исполнительными в области финансовой деятельности.

Деление всех нормативных актов на законы и подзаконные акты имеет значение для того, чтобы понять реализацию принципа разделения властей в демократическом государстве студентам не юристам специальностей "Финансы и кредит", "Бухгалтерский учет и аудит", "Антикризисное управление", "Таможенное дело", "Налоги и налогообложение" изучающим юридическую дисциплину "финансовое право". Принцип приоритета законодательных органов над исполнительными в области финансовой деятельности, как уже упоминалось в первой теме, не означает верховенства законодательной ветви власти над исполнительными органами. Это обусловлено некоторой слабостью российского парламента, который устанавливает финансово-правовые нормы, но достаточных возможностей эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти в настоящее время не имеет.

Учитывая вышеизложенное, нужно запомнить одно из важнейших положений правовой науки и российского законодательства - все жизненноважные решения, касающиеся интересов различных субъектов, новые правила поведения устанавливают и регулируют органы законодательной власти посредством приятия федеральных законов. Органы исполнительной власти также вправе участвовать в нормативном регулировании финансовой деятельности, но только в целях конкретизации и во исполнения федеральных законов. Фактически все финансовые решения должны оформляться в форме закона, а не постановлений Правительства РФ или Указов Президента РФ. Например, главные финансовый план государства не будет иметь юридической силы, как нормы-цифры, заложенные в нем, пока не будет принят в форме закона. Отчет об исполнении бюджета оформляется в форме закона. Изменения в финансовое законодательство (налоговое, бюджетное) вносятся теми органами, которые и принимали данные финансово-правовые акты, то есть федеральными законами.

Особой разновидностью финансово-правовых актов является наличие финансово-плановых актов - это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов. Они регулируют не фактически существующие отношения, а будущие, основываясь не предыдущем опыте и прогнозировании.

К финансово-плановым актам относятся:

основной финансовый план государства - федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;

финансово-кредитные и кассовые планы банков;

финансовые планы страховых организаций;

финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;

финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;

сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения - министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт. Финансовая деятельность осуществляется различными методами. Их разнообразие зависит от многих факторов, например, от субъекта финансовых взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств и т.д.

В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод - метод установления налогов. С помощью данного метода в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере изымаются денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств применяется при формировании государственных социальных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). Налоговым Кодексом (гл. 24) установлен единый социальный налог (взнос), с помощью которого и создаются названные фонды. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов - покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т.д.

При распределении и использовании государственных денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Финансирование выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении государственных и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций, кредитование - в отношении как государственных, так и негосударственных организаций. В условиях перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности - бюджетный кредит и кредитная ссуда.