Тре­бо­ва­ния к пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ре

Г.Ф. Шер­ше­не­вич под­чер­ки­вал: «При­знак за­ко­на со­сто­ит в том, что во­ля ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, тво­ря­щей нор­му пра­ва, долж­на вы­ра­зить­ся в ус­та­нов­лен­ном за­ра­нее по­ряд­ке». Этот при­знак пред­став­лял­ся ему очень зна­чи­тель­ным, он пред­ла­гал в за­ви­си­мо­сти от его реа­ли­за­ции оп­ре­де­лять по­ли­ти­че­ский ре­жим го­су­дар­ст­ва.

Зна­че­ние пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры ис­клю­чи­тель­но ве­ли­ко. Ее на­ру­ше­ние свя­за­но с воз­мож­но­стью от­ме­ны нор­ма­тив­ных пра­во­вых ак­тов. Что­бы это­го не про­изош­ло, она долж­на от­ве­чать оп­ре­де­лен­­ным тре­бо­ва­ни­ям.

Опе­ре­жаю­щее ус­та­нов­ле­ние пра­во­твор­че­ских про­це­дур. Речь идет о том, что­бы про­цесс при­ня­тия нор­ма­тив­ных ак­тов тем или иным пра­во­твор­че­ским ор­га­ном про­ду­мы­вал­ся за­ра­нее и на­хо­­дил от­ра­же­ние в спе­ци­аль­ном ак­те это­го ор­га­на. И лишь за­тем он мо­жет при­сту­пать к при­ня­тию нор­ма­тив­ных ак­тов, от­не­сен­ных к его ком­пе­тен­ции. В про­тив­ном слу­чае пра­во­твор­че­ская дея­тель­ность бу­дет но­сить бес­сис­тем­ный и хао­тич­ный ха­рак­тер, что мо­жет ска­зать­ся на ка­че­ст­ве нор­ма­тив­но­го ак­та.

Со­гла­со­ван­ность пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры и при­ни­мае­мых нор­ма­тив­ных ак­тов. Име­ет­ся в ви­ду ис­поль­зо­ва­ние в рам­ках од­но­го и то­го же пра­во­­тво­рч­еск­ого ор­га­на та­ких пра­во­твор­че­ских про­це­дур, ко­то­рые со­от­­ве­тс­тв­ов­али бы ви­ду при­ни­мае­мо­го нор­ма­тив­но­го ак­та.

Так, ес­ли ин­ст­рук­ция Ми­ни­стер­ст­ва об­ра­зо­ва­ния и нау­ки ка­са­ет­ся уре­­г­ул­ир­ов­ания во­про­са спе­ци­аль­но­го ха­рак­те­ра, но при этом за­тра­ги­ва­ет ин­­т­ер­есы мно­гих гра­ж­дан, то про­це­ду­ра ее при­ня­тия долж­на быть ус­лож­нен­­ной (об­су­ж­де­ние про­ек­та ин­ст­рук­ции на кол­ле­гии, как пра­ви­ло, с при­вле­­ч­ен­ием внеш­них экс­пер­тов). Ес­ли же пред­ме­том уре­гу­ли­ро­ва­ния яв­ля­ет­ся, на­при­мер, по­ря­док со­став­ле­ния учеб­но­го рас­пи­са­ния, то здесь бу­дет уме­­с­тно еди­но­лич­ное ее при­ня­тие при­ка­зом ми­ни­ст­ра.

Мно­го­ва­ри­ант­ность пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры. В прин­ци­пе, это все­гда идет на поль­зу. Ха­рак­тер нор­ма­тив­ных ак­тов бы­ва­ет раз­ным. По­рой вы­пол­не­ние про­це­дур­ных пра­вил по пол­ной про­грам­ме не толь­ко ока­зы­ва­ет­ся не­уме­ст­ным, но и за­труд­ня­ет де­ло.

На­при­мер, в Рег­ла­мен­те Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы пре­ду­смот­ре­на аль­тер­­н­ати­вность при­ня­тия за­ко­на (ус­лож­нен­ный - для кон­сти­ту­ци­он­ных за­ко­­нов, про­стой - для обыч­ных за­ко­нов). Не­сколь­ко ва­ри­ан­тов про­це­дур мож­но ис­поль­зо­вать и при при­ня­тии за­ко­нов од­но­го и то­го же ви­да, на­при­­мер обыч­ных. Так, ес­ли при­ни­ма­ет­ся про­стой за­кон (на­при­мер, За­кон о Го­­с­уда­рс­тве­нном гим­не), вряд ли нуж­но про­во­дить трое­крат­ное чте­ние за­ко­­н­опр­ое­кта.

Глас­ность при­ня­тия нор­ма­тив­ных ак­тов. Это­му спо­соб­ст­ву­ет, в ча­ст­но­сти, ос­ве­ще­ние в СМИ ра­бо­ты пра­­в­отво­рч­еских ор­га­нов в час­ти про­хо­ж­де­ния про­ек­та то­го или ино­го нор­ма­тив­но­го ак­та, ком­мен­та­рии жур­на­ли­стов. Од­на­ко ска­зан­ное в боль­шей ме­ре ка­са­ет­ся при­ня­тия за­ко­нов. По­ста­нов­ле­ния и осо­бен­но ве­дом­ст­вен­ные нор­ма­тив­ные ак­ты при­ни­ма­ют­ся в уз­ком ап­па­рат­ном кру­гу. В ино­стран­ных пар­ла­мен­тах прак­ти­ку­ет­ся да­же при­сут­ст­вие пуб­ли­ки на пар­ла­мент­ских де­ба­тах.

На­деж­ность и про­сто­та про­це­ду­ры. Эти ка­че­ст­ва важ­ны для дос­ти­же­ния це­ли, ра­ди ко­то­рой про­це­ду­ра и ус­та­нав­ли­ва­ет­ся.

Од­на­ко ес­ли про­смот­реть Рег­ла­мент Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, то прак­ти­че­ски в ка­ж­дой ее ста­тье мож­но об­на­ру­жить вне­сен­ные из­ме­не­ния и до­­по­лн­ения. Ко­неч­но, это мож­но объ­яс­нить по­сто­ян­ным со­вер­шен­ст­во­ва­ни­­ем Рег­ла­мен­та. Тем не менее, о реа­ли­за­ции дан­но­го тре­бо­ва­ния при­ме­ни­­тел­ьно к за­ко­но­да­тель­ной про­це­ду­ре мож­но го­во­рить с на­тяж­кой.

Га­ран­ти­ро­ван­ность вы­пол­не­ния про­це­ду­ры. Это на­ли­чие обес­пе­чи­тель­ных мер для ее вы­пол­не­ния. Ме­ры за­­щ­иты раз­но­об­раз­ны:

♦ по­зи­тив­ные, т.е. со­дер­жа­щие сти­му­лы к над­ле­жа­ще­му вы­пол­­н­ению про­це­ду­ры. На­при­мер, в Рег­ла­мен­те Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы мо­жет быть ус­та­нов­ле­но пра­ви­ло, со­глас­но ко­то­ро­му оп­ре­де­лен­ное ко­ли­че­ст­во про­шед­ших в ме­сяц по­пра­вок в за­ко­но­про­ек­ты да­ет их ав­­т­орам-де­пу­та­там пра­во па над­бав­ку;

♦ не­га­тив­ные, т.е. со­дер­жа­щие ог­ра­ни­че­ния или дру­гие не­бла­го­­пр­ия­тные по­след­ст­вия. До­пус­тим, про­пуск за ме­сяц де­пу­та­том оп­ре­­д­еле­нн­ого ко­ли­че­ст­ва за­се­да­ний пар­ла­мен­та вле­чет оп­ре­де­лен­ный вы­чет из его ме­сяч­но­го воз­на­гра­ж­де­ния.

14. Кон­цеп­ция нор­ма­тив­но­го ак­та

Кон­цеп­ция нор­ма­тив­но­го ак­та — это до­ку­мент, в ко­то­ром от­ра­­ж­ае­тся на­уч­но-прак­ти­че­ский под­ход к раз­ре­ше­нию со­ци­аль­ных про­блем, ос­но­ван­ный на ре­аль­ной ин­фор­ма­ции о той или иной сфе­ре жиз­ни об­ще­ст­ва, став­шей пред­ме­том пра­во­во­го ре­гу­ли­ро­ва­ния.

Эле­мен­ты (струк­ту­ра) кон­цепции. На этот счет един­ст­ва мне­ний нет. Так, В.М. Ба­ра­нов пред­ла­га­ет по­сле на­зва­ния са­мо­го до­ку­мен­та (кон­цеп­ции) сра­зу точ­но обо­зна­­чить от­но­ше­ния, ко­то­рые бу­дет ре­гу­ли­ро­вать за­ко­но­про­ект, ли­бо пред­мет ре­гу­ли­ро­ва­ния за­ко­но­про­ек­та (на­при­мер, ин­фор­ма­ци­он­ная безо­пас­ность, ох­ра­на здо­ро­вья и т. п.)¹. При­чем сра­зу на­до по­яс­нить, о чем бу­дет ид­ти речь, для то­го что­бы в даль­ней­шем не бы­ло дву­смыс­­ле­нн­ости (на­при­мер, оп­ре­де­лить, что та­кое ин­фор­ма­ци­он­ная безо­­па­сность, что по­ни­ма­ет­ся под ох­ра­ной здо­ро­вья и т.п.).

Да­лее фор­му­ли­ру­ют­ся це­ли за­ко­но­про­ек­та. Они мо­гут быть раз­­н­оуро­вн­евые: глав­ная, или ко­неч­ная, цель и про­ме­жу­точ­ные це­ли. Важ­но, что­бы они взаи­мо­увя­зы­ва­лись. До­пус­тим, глав­ная цель ох­ра­­ны здо­ро­вья — уве­ли­че­ние про­дол­жи­тель­но­сти жиз­ни на­се­ле­ния. Но есть и дру­гая цель — обес­пе­че­ние ка­че­ст­ва жиз­ни лю­дей с точ­ки зре­ния их фи­зи­че­ско­го со­стоя­ния.

Сле­дую­щий эле­мент кон­цеп­ции — до­ка­за­тель­ст­ва не­об­хо­ди­мо­­сти под­го­тов­ки и при­ня­тия кон­крет­но­го за­ко­на. Здесь тре­бу­ет­ся вы­­стр­оить це­лую сеть раз­лич­ных ар­гу­мен­тов и обос­но­вать, что толь­ко при­ня­тие дан­но­го за­ко­на мо­жет спо­соб­ст­во­вать дос­ти­же­нию це­ли. До­во­ды мо­гут ка­сать­ся раз­лич­ных сфер жиз­ни. В на­шем при­ме­ре, ко­­не­чно, са­мы­ми дей­ст­вен­ны­ми бу­дут ар­гу­мен­ты де­мо­гра­фи­че­ские.

Очень важ­но пред­по­ла­гае­мый за­ко­но­про­ект со­от­не­сти с дру­ги­ми нор­ма­тив­ны­ми ак­та­ми (в том чис­ле с нор­ма­ми ме­ж­ду­на­род­но­го пра­ва) и от­ве­тить на во­прос, впи­сы­ва­ет­ся ли он в сис­те­му за­ко­но­да­тель­­с­тва. Что­бы не бы­ло дис­ба­лан­са в сис­те­ме за­ко­но­да­тель­ст­ва, воз­мож­­но, по­тре­бу­ет­ся при­ня­тие под­за­кон­ных ак­тов или кон­кре­ти­за­ция за­­к­онов.

Са­мый глав­ный эле­мент кон­цеп­ции — струк­ту­ра са­мо­го за­ко­на. Воз­мож­но, она бу­дет слиш­ком об­щей, и в ней бу­дут от­ра­жать­ся толь­ко раз­де­лы с крат­ким из­ло­же­ни­ем их со­дер­жа­ния. Но да­же это мо­жет про­яс­нить суть де­ла и по­зво­лит при­нять прин­ци­пи­аль­ное ре­ше­ние от­но­си­тель­но то­го, ну­жен ли дан­ный за­ко­но­про­ект.

Ме­ха­низм обес­пе­че­ния реа­ли­за­ции за­ко­но­про­ек­та — это то, о чем по­рой за­бы­ва­ют, ко­гда со­став­ля­ют кон­цеп­цию. Глав­ное здесь — оп­ре­де­лить про­це­ду­ры реа­ли­за­ции пре­дос­тав­ляе­мых за­ко­ном прав. Ес­ли это­го нет, за­кон не бу­дет эф­фек­тив­ным.

Очень важ­но про­ду­мать и по­след­ст­вия (как по­ло­жи­тель­ные, так и от­ри­ца­тель­ные), ко­то­рые пред­по­ло­жи­тель­но мо­гут воз­ник­нуть в свя­зи с при­ня­ти­ем за­ко­на. Ведь они мо­гут за­тро­нуть мил­лио­ны лю­дей.

И, на­ко­нец, в кон­цеп­ции дол­жен быть от­ра­жен во­прос о стои­мо­­сти, ре­аль­ной це­не бу­ду­ще­го за­ко­на. Для про­ра­бот­ки фи­нан­со­во­го раз­де­ла кон­цеп­ции луч­ше при­гла­шать спе­циа­ли­стов и об­лас­ти бух­­га­лте­рск­ого уче­та, при­чем не­за­ви­си­мых.

Зна­че­ние кон­цеп­ции. Здесь пред­став­ля­ют­ся важ­ны­ми сле­дую­щие мо­мен­ты.

Кон­цеп­ция нор­ма­тив­но­го ак­та по­вы­ша­ет уро­вень и эф­фек­тив­ность пра­во­твор­че­ской дея­тель­но­сти, де­ла­ет ее упо­ря­до­чен­ной.

Она по­зво­ля­ет впи­сать но­вый нор­ма­тив­ный акт в сис­те­му за­ко­но­да­тель­ст­ва и не на­ру­шать ба­ланс в пра­во­вой сис­те­ме.

Кон­цеп­ция по­зво­ля­ет дос­ти­же­ни­ям юри­ди­че­ской нау­ки быть не про­сто са­мо­цен­но­стью, а во­пло­тить­ся на прак­ти­ке и при­дать им при­клад­ной ха­рак­тер.

Она мо­жет слу­жить ос­но­вой для по­сле­дую­ще­го тол­ко­ва­ния за­ко­на.

Впол­не пра­во­мер­но ее мож­но ис­поль­зо­вать и в пра­во­при­ме­ни­тель­ном про­цес­се, осо­бен­но в слу­чае об­на­ру­же­ния не­яс­но­стей или про­бе­лов в за­ко­не.