Субъекты с государственно-властными полномочиями.
Система таможенных органов нормативно конкретизирована и является статической категорией. При этом следует различать понятие «система» и «структура таможенных органов». В Таможенном кодексе РФ 2003 г. впервые проведено разграничение между таможенными органами и учреждениями, обеспечивающими деятельность таможенных органов (ст. 402). Причем правоохранительная функция (правоохрана) является исключительной функцией таможенных органов. Следует лишь указать на ошибку законодательной техники, допущенную в нем. Содержание ст. 401— 422 не охватывается наименованием его раздела V, главы 39 и §1 ТК РФ, а поэтому нуждается в корректировке. Предпочтительным было бы использование для раздела V, главы 39 и §1 ТК РФ наименования «Система таможенных органов».
Исчерпывающий перечень видов таможенных органов установлен в ст. 402 ТК РФ. Таковыми являются: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты. Организация перечисленных таможенных органов составляет предмет иной учебной дисциплины — «Правоохранительные органы», поэтому отсылаем читателя к соответствующим нашим публикациям.
Федеральная таможенная служба вправе создавать учреждения, которые входят в систему таможенных органов, однако не осуществляют правоохрану.
Во вторую подгруппу субъектов с государственно-властными полномочиями нами включены иные органы государства, управомоченные осуществлять некоторые функции таможенных органов, но не входящие в систему таможенных органов. К таковым, например, относятся органы исполнительной власти, управомоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность1.
Система таможенных органов, в соответствии с ч. 1 ст. 401 ТК РФ, едина, федеральна, централизованна и представлена государственной службой, уполномоченной в области таможенного дела (в настоящее время - ФТС), региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. Кроме того, в нее входят и иные, не являющиеся правоохранительными органами, учреждения, с их специфическими функциями: таможенные лаборатории, вычислительные центры и учебные заведения. Подчиненные непосредственно ФТС, они выполняют вспомогательные задачи, не занимаясь самой таможенной деятельностью. Например, Главный научно-информационный вычислительный центр создает, внедряет и эксплуатирует Единую автоматизированную информационную систему таможенных органов.
Основными элементами системы таможенных органов являются ФТС, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Все звенья этой системы не подчиняются органам государственной власти субъектов Федерации, которые, так же как и органы местного самоуправления и общественные объединения, не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при выполнении ими своих функций. Федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции контроля и надзора в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, отнесенные законодательством Российской Федерации к ведению таможенных органов, - Федеральная таможенная служба. Она выполняет особую управляющую, консолидирующую и организующую роль, имеет специфический характер задач и функций, занимает ведущее положение центрального органа в реализации ТК РФ и практической организации таможенной деятельности.
ФТС РФ в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Таможенным кодексом РФ, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.
Основное место среди нормативных актов занимает Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ 21 августа 2004 г. № 429. К сожалению, принятые в последнее время положения о федеральных органах исполнительной власти не в полной мере отражают нормы проводимой административной реформы. Так, законодатель не регламентировал цели, задачи, принципы деятельности таможенных органов, подменил их права и обязанности установлением полномочий, отказался от определения ответственности публичной власти. Учитывая монопольное положение каждого из названных субъектов в тех или иных сферах деятельности, такое обстоятельство изначально несет в себе элементы негативизма.
В своей деятельности ФТС руководствуется положениями Конституции РФ, федеральных законов, подзаконных нормативных актов, международных договоров. Основные полномочия ФТС состоят в следующем:
взимание таможенных платежей, контроль за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, принятие мер по их принудительному взысканию;
обеспечение соблюдения запретов и ограничений для перемещаемых товаров, предусмотренных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международно-правовыми нормами;
таможенное оформление и таможенный контроль;
принятие решений (в том числе предварительных) о классификации товара в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и о стране его происхождения;
обеспечение в пределах предоставленной компетенции защиты прав интеллектуальной собственности;
ведение реестров лиц, занимающихся в области таможенного дела определенной деятельностью;
валютный контроль в пределах предоставленной компетенции;
правоохранительная деятельность;
реализация программ развития таможенного дела в Российской Федерации;
исполнение иных законодательно установленных функций в конкретной сфере деятельности.
С включением ФТС в ведение Минэкономразвития России центральное таможенное ведомство лишилось права нормотворчества. Пунктом 15 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции Государственного таможенного комитета РФ по принятию нормативных правовых актов переданы Минэкономразвития России. ФТС может издавать правовые акты (ч. 1 ст. 5 ТК РФ), однако они, как правило, ненормативны.
Руководитель ФТС назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ по представлению министра экономического развития и торговли и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФТС полномочий.
Все подразделения ФТС можно разделить на две группы: производственные, отвечающие за отдельные участки таможенной деятельности (управления: таможенного контроля, по борьбе с контрабандой, федеральных таможенных доходов), и штабные, которые обеспечивают подразделения, занятые внутриаппаратной работой (финансовое, материально-технического снабжения, капитального строительства, кадров, собственной безопасности).
Расходы на содержание Федеральной таможенной службы финансируются из федерального бюджета.
Основная цель ФТС - обеспечение оптимального режима работы таможенных органов на местах, так как именно они выполняют основные таможенные процедуры, выявляют конкретные факты контрабанды, взимают таможенные платежи.
Вся территория России поделена на таможенные округа, в которых ведут деятельность региональные таможенные управления, участвующие во внешнеэкономической деятельности регионов или субъектов Федерации. К территориальным федеральным таможенным органам относятся региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Правовые основы их деятельности регламентированы нормами Общих положений о таможенных органах Российской Федерации. Региональные таможенные управления (РТУ) входят в единую систему таможенных органов России и руководят таможенным делом на территории подведомственного региона под непосредственным руководством Федеральной таможенной службы. Создание такого промежуточного звена объясняется географическими масштабами России; руководить таможнями и таможенными постами из центра весьма затруднительно.
В связи с созданием на территории России федеральных округов система региональных таможенных управлений подверглась трансформации - их число с пятнадцати сократилось до семи. К ним относятся: Северо-Западное (Санкт-Петербург), Приволжское (Нижний Новгород), Южное (Ростов-на-Дону), Дальневосточное (Хабаровск), Сибирское (Новосибирск), Уральское (Екатеринбург), Центральное (Москва).
Опыт становления российского государства показал глубокую взаимосвязь федеративных и таможенных отношений субъектов Федерации между собой и с федеральным центром. Эта взаимосвязь очевиднее всего выявляется в политической сфере, где таможенная политика выступает индикатором устойчивости Федерации, и в экономической, где торговые и таможенные соглашения определяют эффективность решения экономических задач в рамках Федерации и ее субъектов.
Региональные управления исходя из выполняемых задач претворяют в жизнь правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики Российской Федерации, обобщают и анализируют практику этого процесса, делают обзор и анализируют складывающуюся в подведомственном регионе обстановку в интересах обеспечения единства таможенной территории России, участвуют в устранении угроз экономической безопасности страны, организуют, координируют и контролируют, применение нижестоящими таможенными органами средств таможенного регулирования экономической деятельности, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу.
Региональные управления вправе требовать от физических и юридических лиц представления документов и предметов, необходимых для таможенного контроля, проводить контрольно-ревизионное инспектирование местных таможенных органов и таможенное обследование, рассматривать в порядке надзора дела о нарушениях таможенных правил, отменять или изменять постановления по этим делам, выносимые таможнями региона.
Таким образом, региональные таможенные управления действуют с позиций субъекта, наделенного полномочиями государственного органа внешнеторгового регулирования, а также в роли регионального представителя внешнеэкономической деятельности.
Таможни и таможенные посты выполняют функции непосредственного таможенного контроля, таможенного оформления, предотвращения контрабанды, сбора и анализа статистической информации; они действуют как «организационный фундамент системы таможенных органов».
Таможня, по сути, является связующим звеном между отечественной и мировой экономикой. Несмотря на сложности исторического развития различных государств таможня была и остается их «неотъемлемым институтом государственности». История многократно подтвердила особое место, роль и заслуги таможни в протекционизме, в пополнении государственной казны, регулировании внешнеэкономических связей, в защите национальной экономической безопасности, в борьбе с контрабандой.
С точки зрения местонахождения таможни подразделяются на пограничные и внутренние. До принятия Таможенного кодекса СССР 1991 г. таможенный контроль проводился только в местах пересечения границы. Пограничные таможни проверяли наличие и правильность заполнения документов, предъявляемых в таможенных целях; проводили таможенный и личный досмотр, т.е. выполняли функции контроля непосредственно на таможенной границе. Впоследствии, в связи с ростом числа участников экспортно-импортных операций, возникла необходимость перенести основной объем таможенного оформления и контроля в глубь страны. В настоящее время и пограничные, и внутренние таможни фактически уравнены в своих полномочиях и исполняют идентичные функции. Иными словами, и те и другие имеют право таможенного оформления и контроля товаров при ввозе-вывозе.
В соответствии с возложенными задачами таможня выполняет следующие основные функции:
в подведомственном регионе контролирует соблюдение всеми юридическими и физическими лицами правил, порядка и условий таможенного дела, обобщает и анализирует складывающуюся практику;
оформляет товары и транспортные средства, проводит таможенный контроль, в том числе товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации;
организует, координирует и контролирует таможенное оформление и проведение таможенного контроля нижестоящими таможенными постами;
подготавливает предложения о совершенствовании таможенного оформления и таможенного контроля; собирает, обобщает и анализирует сведения о грузовых и пассажирских потоках в части, имеющей отношение к таможенному делу;
проверяет достоверность и полноту сведений, предоставляемых для таможенных целей;
контролирует доставку товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами России;
организует и выполняет таможенное сопровождение товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем;
начисляет и взимает пошлины, налоги и таможенные сборы;
контролирует фактическую уплату таможенных платежей;
взыскивает невнесенные таможенные платежи, в том числе в бесспорном порядке;
обеспечивает полноту взимания и своевременного перечисления денежных средств в федеральный бюджет.
Место первичного звена системы таможенных органов весьма специфично. Таможенные посты, как правило, не самостоятельны, не являются юридическими лицами, действуют под непосредственным руководством таможни или РТУ. Они не имеют собственной печати, расчетного счета, штатного расписания, хотя и выполняют возложенные на них функции в области таможенного дела.
По сути на подведомственной территории они представляют вышестоящий таможенный орган, т.е. действуют в качестве его своеобразных агентов. Следовательно, таможенный пост есть структурное подразделение таможни или регионального таможенного управления.
Существует мнение о существовании не четырех-, а трехзвенной (без постов) системы таможенных органов. Такая позиция представляет определенный интерес, однако является дискуссионной. Отдельные таможенные посты могут быть признаны юридическими лицами по решению Федеральной таможенной службы. Кроме того, существуют и специализированные таможенные посты. Все таможенные посты выполняют функции, закрепленные нормами права: взимают таможенные платежи, ведут таможенный контроль, пресекают правонарушения в таможенной сфере. Не включать эти органы в таможенную систему было бы неправомерно. Лишение большинства таможенных постов статуса юридического лица повлияло лишь на их организационно-правовую форму. Это обстоятельство представляется нам формальным и не умаляет значимости таможенных постов в системе таможенных органов. Сущность их остается неизменной, хотя форма может быть подвергнута определенной трансформации.
Таким образом, четырехзвенная система таможенных органов является оправданной, устоявшейся и отвечающей поставленным перед ней задачам.
Пост обычно действует на железнодорожных станциях, в аэропортах, речных портах вдоль государственной границы. Таможенные посты могут быть созданы и на крупных промышленных предприятиях. Их деятельность распространяется на один-два района области, объекты транспортной инфраструктуры (речные порты, аэропорты, железнодорожные станции). Создание, реорганизацию и ликвидацию таможенного поста проводит ФТС по согласованию с Минэкономразвития России.
В системе таможенных органов могут быть выделены и звенья, обладающие особой компетенцией. Частью 2 ст. 402 ТК РФ предусмотрено право ФТС «создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров». К числу таких в настоящее время относятся, например, Центральная энергетическая таможня, а также таможенные посты по оформлению ввоза-вывоза драгоценных металлов и драгоценных камней. ФТС определяет также и места декларирования отдельных видов товаров, например, сахара.
Таможенным органам присущи следующие основные признаки.
Во-первых, будучи органами исполнительной власти, входящими в структуру федеральных органов, они ведут исполнительно-распорядительную деятельность, а именно: контроль и надзор в таможенной сфере; издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции.
Контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную. Они следят за правильностью исчисления и своевременностью таможенных платежей, обеспечивают их перечисление в федеральный бюджет, пресекают нарушения таможенного законодательства.
В ст. 10 Конституции РФ закреплен принцип разделения властей. В государственном управлении в широком смысле слова участвуют самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из ветвей власти занимает свое место в государственной системе и подразумевает выделение обособленных органов, имеющих собственные полномочия, сферу и методы деятельности. Конституционные нормы предопределяют публично-правовой характер деятельности таможенных органов и их относительную самостоятельность от органов представительной и судебной власти.
Исполнительно-распорядительные отношения в государстве нацелены на исполнение законов и решений представительных органов. С помощью исполнительной власти ведется исполнительно-распорядительная деятельность государственного аппарата. Как органы исполнительной власти таможенные органы ведут подзаконную деятельность: они выполняют государственные задачи, а результатами их деятельности распоряжается государство.
Указанные отношения составляют основное содержание государственного управления, которое возможно и необходимо там, где есть организованная система, т.е. оно не может существовать при дезорганизации, хаосе, беспорядке. Орган государственной власти представляет собой «структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества». Исполнительная деятельность таможенных органов основывается на общественных отношениях, складывающихся в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Такие отношения касаются правового регулирования таможенного режима, порядка таможенного оформления, взимания таможенных платежей и других таможенных процедур. Именно таможенно-правовое регулирование общественных отношений, лежащих в основе таможенного дела, позволяет ориентировать действия служащих таможенных органов в соответствии с общепринятым принципом деятельности государственных органов: «то, что не разрешено законом - запрещено».
Во-вторых, согласно ч. 3 ст. 1 ТК РФ деятельность таможенных органов происходит под общим руководством Правительства РФ. Правительство РФ согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики1. Оно наделено большими полномочиями и в области таможенного дела (обеспечивает общее руководство, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с другими государствами).
Непосредственная координация и контроль поручены Минэкономразвития России. Создание, реорганизацию и ликвидацию региональных таможенных управлений и таможен проводит Минэкономразвития России, а таможенных постов - ФТС по согласованию с министерством. Назначает и освобождает от должности руководителя ФТС Президент РФ. Все это свидетельствует лишь об относительной автономности таможенных органов, так как они действуют в рамках государственной политики, вырабатываемой Минэкономразвития России.
В-третьих, будучи органами специальной компетенции, таможенные органы реализуют свои полномочия в сфере перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Для них таможенная деятельность - главнейшая производственная задача, которую они исполняют на постоянной и систематической основе. В-четвертых, таможенные органы отнесены законодательством к правоохранительным органам, так как они правомочны пресекать неправомерные деяния и привлекать виновных к ответственности. Под содержанием правоохранительной деятельности принято понимать охрану законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека, борьбу с преступлениями и иными правонарушениями. Правоохранительный характер деятельности этих органов обусловлен их соответствующими функциями, регламентированными п. 6 ст. 403 ТК РФ: они ведут борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в таможенной сфере, пресекают незаконный оборот через границу предметов, запрещенных к перемещению, оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом.
В-пятых, таможенные органы выступают в качестве федеральных органов, т.е. они предназначены для реализации полномочий федеральной власти. Именно эта отличительная особенность аккумулирует их административно-правовой и финансово-правовой статусы. В зависимости от того, из какого бюджета финансируется государственный орган, принято различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Финансируются таможенные органы исключительно из федерального бюджета.
Следует отметить, что федеральные органы подразделяются на центральные (министерство, служба, агентства) и территориальные. Федеральная таможенная служба относится к центральным органам, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты - к территориальным органам.
В-шестых, немаловажную особенность таможенных органов составляет наличие официальных символов: флага, вымпела и эмблемы, описание которых утверждается Президентом РФ (ст. 404 ТК РФ). Эти геральдические знаки размещаются как на зданиях таможенных органов и их представительств за рубежом, так и на их транспортных средствах - автомобилях, морских, речных и воздушных судах.
Наличие символики означает определенную обособленность таможенных органов в системе органов исполнительной власти. Этот признак, содействует восстановлению традиций российской таможенной службы, а также отвечает требованиям международного права. При поступлении на службу в таможенные органы сотрудники принимают присягу.
Все звенья системы таможенных органов состоят в строгой иерархической подчиненности: каждый нижестоящий орган подчинен вышестоящему, контролирующему его деятельность. Места нахождения таможенных органов определяются исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников внешней торговли, а также иных факторов.