1.2. Нормативно - законодательная база в области государственной политики здравоохранения современной России.

Здравоохранение – отрасль деятельности государства, целью которой является организация и обеспечение доступного медицинского обслуживания населения, сохранение и повышение его уровня здоровья, поддержание его долголетней активной жизни. Для осуществления этих мер создаются специальные социальные институты. Здравоохранение – это система и каждодневная реальность жизнеобеспечения нации и каждого конкретного человека, это один из важнейших институтов безопасности нации, это высший приоритет цивилизованного государства.⁴ Законодательство — внешняя форма выражения права, представленная совокупностью всех действующих в государстве законодательных актов. Это: совокупность действующих в данной стране нормативных правовых актов, в более узком значении понятием «законодательство» охватываются законодательные акты (законы), нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Одним словом, здравоохранительное законодательство – это весьма большой массив законов и подзаконных актов, которые находят своё применение в ежедневной практике обращения и оказания медицинской помощи, профилактике заболеваний и организации системы здравоохранения. История законодательства здравоохранения насчитывает не одно столетие. Ученые считают, что регулирование деятельностью медицины в России делится на пять этапов: регламентация врачевания (Х-ХVII века), законодательное регулирование медицины при Петре I, правовая регламентация медицинской помощи с середины ХVII века и до 1917 года, законодательная база советского времени и современный период. _________________________ 4. http: //medi.ru/doc/7100301. htm

Начальный период ученые связывают с появлением первого писаного свода законов, а заканчивается данный период с приходом к власти Петра I. В период его правления произошли существенные изменения в российском праве и в частности в медицинском деле. Во времена своего правления Петр I направил Россию на путь прогресса, как в области медицины, так и в области народного здоровья.⁵ Самыми древними медицинскими книгами на Руси, из которых можно сделать вывод о качестве и доступности медицины того времени являются: «Сборник великого князя Святослава Ярославовича», «Архангельское евангелие», «Остромирово евангелие», а также лечебники и травники, которые являются одними из древнейших памятников медицинской письменности. Для этого периода характерны три разновидности оказания медицинской помощи: городская медицина, монастырская медицина и народная медицина. Некоторым изменения подверглась законодательная база в области медицины во времена татаро-монгольского ига, а именно было запрещено бесплатное оказание медицинской помощи в монастырях. Так же некоторые изменения коснулись законодательной базы в годы правления Ивана IV Грозного. В период его правления был создан центральный ведомственный орган – Аптекарский приказ («царская» аптека). Данный орган был призван организовывать централизованное медицинское обеспечение, снабжение лекарственными средствами, выдачу разрешения на право медицинской деятельности, а также врачебное свидетельствование. В 1667 году в Новгороде было открыто первое официальное медицинское заведение. Второй этап начинается правление Петра I. В данный период времени наблюдалось отсутствие нормального законодательства, не было должного количества больниц, госпиталей, наблюдалась нехватка медицинских _____________________ 5. Разумовский В.Н. Медицинское дело в царствование первых Государей Дома Романовых. Саратов,1913.С. 15

работников. Основными направлениями политики Петра I в области медицины были: появление совершенно новой законодательной базы, подготовка отечественных медицинских работников, создание иерархического разделения медицинских учреждений, госпиталей, создание новых и перестройка старых медицинских школ и аптек. Основные законодательные акты при Петре I: Указ «Об организации московского госпиталя», Устав «Об аптекарском деле», Указ «Об открытии Петербуржской академии наук». Одним из важнейших указов того времени, был Указ «Об открытии медицинских канцелярий», так как именно этот указ положил начало системе государственного управления в сфере здравоохранения в России. Третий период формирования законодательства в области здравоохранения в России ознаменован формированием первых научных медицинских школ: анатомическая (П.А. Загорский), хирургическая (И.Ф. Буш и Е.О. Мухин), терапевтическая (М.Я. Мудров, И.Е. Дядьковский). Также этот период характеризуется появлением «Общества охранения народного здравия» (1878 г.), участковой системы оказания медицинской помощи, организацией санитарного дела, инфекционных стационаров (1882 г.), первых научных гигиенических школ, появление «Врачебного Устава», развитием системы медицинского страхования населения. Согласно историческим сводкам и мнению ученых четвертый этап связан с появлением единого государственного здравоохранения (1918 г). Единое государственное здравоохранение того времени объединило все раннее существующие системы и формы российской медицины. Именно в этот период появилось первое министерство здравоохранения – Наркомздрав, который был преобразован в Минздрав СССР в марте 1946 года. Характеризуя нормативные акты советского времени, стоит остановиться на таких, как: Декрет «О страховании на случай болезни», Постановление СНК СССР «О порядке проведения медицинских операций, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О правах медицинских работников», Постановление СНК СССР «Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о здравоохранении 1969 года», а также ряд актов, принятых Минздравом и Наркомздравом СССР. По данным на 1988 года, общее число нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения достигло отметке пять тысяч. В настоящее время количество нормативных актов намного превышает нормативно - законодательную базу того времени. В настоящее время для регулирования вопросов здравоохранения применяют следующие виды правовых актов: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, указы Президента и постановления Правительства, Федеральные законы и подзаконные акты, распоряжения Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации, акты представительных органов местного самоуправления, ратифицированные международные договоры, законы Субъектов Российской Федерации. Согласно статье 3 Федерального закона «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» законодательство Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан состоит из положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов и уставов автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга. Таким образом, законодательная система Российской Федерации в области здравоохранения представляет собой двухуровневую систему, состоящую из законодательства Федерации и субъектов Российской Федерации. Так же можно выделить два подуровня: законы и нормативно правовые акты органов исполнительной власти. Однако только закон может являться источником высшей юридической силы на всей территории страны, так как он регулирует важнейшие элементы механизма социального управления. Система нормативно правовых актов в отличие от системы законодательства, которая в себя включает акты только законодательной природы, охватывает собой все источники, которые посвящены урегулированию здравоохранительных отношений. Делая выводы относительно вышесказанного, можно представить следующую иерархическую систему источников относительно охраны здоровья населения: 1) Конституция РФ; 2) Нормы международного права; 3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан: – Федеральное законодательство об охране здоровья граждан; – Региональное законодательство об охране здоровья граждан; – Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования. 4) Общее законодательство об охране здоровья граждан 5) Подзаконные нормативные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья граждан:

Конституция РФ является основным законом нашей страны. Поэтому среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое, главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция основывается на «Всеобщей декларации прав человека», принятой 10 декабря 1948 года, «Конвенции о защите основных прав человека и основных свобод», принятой 4 ноября 1950 года, а так же на основании «Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины», принятой 4 апреля 1997 года и вступившей в силу 1 декабря 1999 года. Согласно статье 41 Конституции Российской Федерации: «Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений».⁶ Однако несмотря на это в настоящее время по словам исполнительного директора Ассоциации медицинских обществ по качеству (АСМОК) Гузель Улумбековой,⁷ которая участвовала в разработке «Концепции развития здравоохранения и охраны здоровья населения РФ до 2020 года» право на бесплатные лекарства имеют только 3,5% населения. Доктор медицинских наук, профессор, академик РАЕН Игорь Гундаров жестко критикует государственную политику в области здравоохранения: «Согласно расчетам, государство оплачивает только половину, остальное мы уже добавляем из своего кармана в нарушение Конституции. Я считаю надо объявить импичмент тому, кто не может выполнять роль гаранта Конституции».⁸

________________________

6. Конституция Российской Федерации. СПб, ООО «Виктория плюс», 20012. – 48 стр.

7. http://www.km.ru/v-rossii/2011/10/06/lekarstvennoe-obespechenie-v-rossii/platnoe-zdravookhranenie-eto-narushenie-kons

8. http://www.km.ru/v-rossii/2011/10/06/lekarstvennoe-obespechenie-v-rossii/platnoe-zdravookhranenie-eto-narushenie-kons

Федеральный закон Российской федерации от 22.07.1993 г. «Основы Законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». Согласно этому закону пациент имеет право на: уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала; выбор врача с учетом его согласия, а также выбор лечебно-профилактического учреждения в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, и многое другое.⁹ Больной человек – личность с ослабленной способностью бороться за соблюдение и защиту своих прав. В тяжелой жизненной ситуации его единственной целью является скорейшее выздоровление, а вопрос защиты нарушенных прав уходит на второй план. Именно по этой причине необходима защита, а также более детальная регламентация закрепленных в статье 30 Федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». На сегодняшний день на разных уровнях государственной власти существуют должностные лица, прямой обязанностью которых является непосредственно контроль за соблюдением прав граждан, а в случае нарушения этих прав – защита их интересов. В первую очередь это должностные лица медицинских организаций, органов управления здравоохранением и медицинским страхованием. Однако наличие пробелов в законодательстве делает такую помощь менее эффективной. Главная проблема это неосведомленность граждан о своих правах. Федеральный закон Российской Федерации от29.11.2010. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». С принятием данного Закона с 1 января 1993 г. была введена

_________________________ 9. http://www.med-help.ru/zakonu/legislation/index.php/

система страховой медицины, как формы социальной защиты граждан РФ. Благодаря данному закону у здравоохранения, как системы, появился дополнительный источник финансирования – средства обязательного и добровольного медицинского страхования. Закон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования граждан. Вследствие этого, согласно статье 1 действующий закон обязан гарантировать гражданам в случае необходимости получение медицинской помощи, включая и профилактическую, за счет накопленных средств. Закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определяет экономические, правовые, а также и организационные основы медицинского страхования граждан в Российской Федерации. Согласно действующему закону – медицинское страхование является формой социальной защиты интересов граждан в охране здоровья. Однако, как показывает практика, пациенты, которые обращаются за медицинской помощью в соответствующие учреждения здравоохранения, совершенно не ознакомлены с тем, что такое обязательное медицинское страхование и какие у них есть права, как у застрахованных лиц, какие услуги им должны предоставляться бесплатно, а за какие необходимо платить. Эта проблема вызвана тем сложностью системы отношений и относительной новизной института обязательного медицинского страхования. Также систему здравоохранения Российской Федерации осложняет тот факт, что полномочия государства в сфере охраны здоровья граждан разделены между Российской Федерацией и ее субъектами, а также источниками финансирования.

Федеральный закон Российской Федерации от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» регулирует отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Согласно Федеральному закону: «Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, материалов и изделий, оказанию услуг в сфере розничной торговли пищевыми продуктами, материалами и изделиями в сфере общественного питания, обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов, материалов и изделий и оказании таких услуг».¹⁰ К полномочиям РФ в соответствии с данным законом относится: разработка и проведение единой государственной политики; принятие федеральных законов, а также иных актов РФ; разработка и реализация федеральных целевых и научно-технических программ, обеспечение безопасности и качества пищевых продуктов, материалов и изделий; государственное нормирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий; организация и установление порядка и осуществление лицензирования отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; организация и проведение обязательной сертификации отдельных видов пищевых продуктов, материалов и изделий, а также услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, систем качества; организация и проведение государственного надзора и контроля; осуществление международного сотрудничества Российской Федерации. Однако, несмотря на данный список полномочий Российской Федерации в этой области, наблюдаются противоречия закона с реальностью. Как отмечает Лысиков Юрий Александрович, старший научный сотрудник и кандидат медицинских наук в Научно-исследовательском институте питания РАМН, безопасность пищи и _______________________ 10. http://www.med-help.ru/zakonu/legislation/index.php/index.php

питания – эта проблема намного шире, чем кажется.¹¹ Безопасность пищи имеет и политический аспект, который связан не только с продовольственной независимостью (безопасностью) страны, но и с экономической стратегией государства в области производства и импорта продовольствия. Проблема безопасности питания также связана с физиологией питания. Федеральный закон Российской Федерации от 02.07.92 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Данный Федеральный закон отмечает, что отсутствие должного законодательного регулирования психиатрической помощи может быть одной из причин использования ее в немедицинских целях, может наносить ущерб здоровью, человеческому достоинству и правам граждан, а также международному престижу государства. ¹² Благодаря закону «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» за гражданами закрепляется такое право как обжалование в вышестоящих органах неправомерных действий, а также бездействие медицинских работников. Гражданским процессуальным Уголовно процессуальным кодексами предусмотрен порядок защиты прав населения Российской федерации. Однако, существует существенный недостаток в этой области, а именно то, что специфика процедуры реализации данного права пациента не урегулирована отечественным законодательством. Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно – эпидемическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ (в ред. ФЗ № 122 от 22.08.2004). Согласно данному закону, каждый человек имеет право на благоприятную среду обитания факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека; получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в органах государственной ________________________ 11. http://www.ns-mbz.ru/infocenter/articles/85-ns-mbz.htm 12. http://www.med-help.ru/zakonu/legislation/index.php/index.php

власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд.¹³ Однако, несмотря на это, данный закон не выполняется в полной мере. В последнее время все более ощутимо становится загрязнение окружающей среды, которая плохо сказывается на здоровье населения страны. Это уже противоречит одному из пунктов данного закона. Что относительно получения информации о санитарно-эпидемиологической обстановке в стране, то согласно статье «Плюсы и минусы нового закона о здравоохранении» в газете Выборг №6 (19.01.2012) в этом плане наметились большие перемены. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 января 2005 г. № 84 «О порядке осуществления деятельности врача общей практики (семейного врача)». Данное постановление регулирует деятельность врача общей практики (семейного врача). Согласно закону врач общей практики осуществляет следующие действия: формирует врачебный участок из прикрепившегося контингента; осуществляет санитарно-гигиеническое образование; консультирует членов семьи по вопросам формирования здорового образа жизни; осуществляет профилактическую работу, направленную на выявление ранних и скрытых форм заболеваний, социально значимых болезней и факторов.¹⁴ В ноябре был подписан Федеральный закон № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан РФ". Согласно новому закону повышается значимость участковых врачей. Теперь только участковый врач может ______________________ 13. http://www.med-help.ru/zakonu/legislation/index.php/index.php 14. http://base.garant.ru/12138926/

направлять пациентов к врачам узкой специальности. По значимости участковый врач теперь приравнивается к семейному врачу. Но, к сожалению, этот вопрос не до конца решен. Врачей не хватает. Нагрузка педиатрам и терапевтам увеличивается, а престиж работы медика уменьшается.