Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы 20 в. в условиях перехода от централизованной плановой системы управления к социально ориентированной рыночной экономике. Это было связано с распадом бывшего СССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности (включением в республиканскую собственность предприятий и организаций союзного подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах. Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего реформирования экономики предъявляли очень высокие требования к системе государственного управления с точки зрения ее структурной и функциональной стройности, целенаправленности и эффективности управляющего воздействия на экономику.

Реформирование структуры органов государственного управления должно было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований:

• полной адекватности деятельности органов государственного управления основам функционирования суверенного государства и законам рыночной экономики;

• формировании системы органов государственного управления преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования командно-распорядительных методов управления в узкоотраслевых интересах;

• обеспечении необходимой степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в период становления и развития рыночных отношений;

• отказе от прямого вмешательства органов государственного управления экономикой в деятельность хозяйствующих субъектов, использование ими косвенных, экономических регуляторов, особенно в отношении деятельности субъектов негосударственных форм собственности;

• гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных экономических субъектов;

• децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления;

• формировании органов государственного управления на основе принципа разделения властей, необходимости создания условий для зарождения и утверждения новых рыночных управленческих структур.

Формирование и развитие системы органов государственного управления в Республике Беларусь основывалось на необходимости их дальнейшего совершенствования для достижения следующих стратегических целей:

• формирования и укрепления государственных институтов власти республики как суверенного государства;

• обеспечение перевода экономики к функционированию ее на основе рыночных механизмов социально ориентированного типа;

• оперативного принятия управленческих решений;

• повышения эффективности государственного управления.

За период 1991-2007 гг. организационная структура государственного управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить пять этапов ее реформирования: первый – август 1991-июнь 1994 гг.; второй – июль 1994 – ноябрь 1996 гг.; третий – декабрь 1996 - сентябрь 2001 гг.; четвертый – сентябрь 2001 г. – май 2006 и пятый май 2006 - до настоящего времени.

Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.

В собственность государства были переданы предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В конце 1991 – начале 1992 годов были созданы Главное управление пограничных войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994 году, в соответствии с Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 марта 1994 года № 145 «О совершенствовании структуры органов государственного управления Республики Беларусь и сокращении расходов на их содержание» в республике функционировало 22 министерства и 9 государственных комитетов.

Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд коммерческих банков.

Конституция Республики Беларусь, принятая 15 марта 1994 г. явилась фундаментом формирования новой системы государственного управления, основанной на реализации принципа разделения властей. Появились новые государственные институты – институт президентства, Конституционный суд, Национальный банк, Контрольная палата.

Второй этап реформирования системы органов государственного управления начался с избрания в июле 1994 года Президента Республике Беларусь.

Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы государственного управления стал Указ Президента №122 от 23 сентября 1994 года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь». В соответствии с этим документом были преобразованы, реорганизованы и созданы некоторые государственные органы: Государственный планово-экономический комитет был преобразован в Министерство экономики, было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ и др.

Дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера привели к уточнению полномочий Президента, Парламента и Правительства, вместо однопалатного Верховного Совета был создан двухпалатный парламент – Национальное собрание.

С началом третьего этапа начинают реализовываться новые подходы к формированию организационного механизма государственного управления. Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 1996-2000 годы. Важнейшие из них:

• построение эффективной системы государственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;

• обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления;

• оптимизация структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности;

• эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов управления, включая органы самоуправления.

На этом этапе система республиканских органов управления была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» №30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября 2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений, подчиненных Правительству.

К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики.

В целом она соответствовала системе органов государственного управления суверенного государства, по структуре была близка к составу органов других стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации, позволяла решать сложные задачи этого периода. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т.д.

Следующим шагом по пути реформирования системы управления стала Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. №18. Данной Директивой перед Правительством ставились следующие задачи по руководству системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти:

• разработка эффективной и быстро адаптирующейся модели управления экономикой и социальной сферой на отраслевом и территориальном уровнях;

• повышение роли и ответственности Президиума Совета Министров Республики Беларусь, руководителей министерств, других республиканских органов государственного управления, объединений, подчиненных Правительству, местных исполнительных и распорядительных органов в решении задач социально-экономического развития;

• исключение дублирования и несогласованности в планировании и принятии решений подчиненными Правительству государственными органами, повышение ответственности руководителей этих органов за исполнение принятых решений.

Начало четвертого этапа формирования структуры государственного управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских органов государственного управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.

В результате проведенной реорганизации система органов государственного управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось количество органов государственного управления, количество министерств и госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном коснулись органов, относящихся к экономической сфере.

Рассматриваемый законодательный акт идентифицировал каждый вид государственных органов и организации, очертил их полномочия.

В систему республиканских органов государственного управления вошли концерны, совмещающие функции государственного управления с предпринимательской деятельностью, что по сути своей не является правомерным и, в определенной мере, противоречит антимонопольной политике, и требовало преобразования.

Принятые меры способствовали развитию более тесных взаимосвязей в деятельности отраслевых и территориальных органов управления, исключению параллелизма и дублирования, оптимизации соотношения территориальных и отраслевых начал в государственном управлении. Однако в полной мере указанные недостатки не были устранены. Требовались дополнительные меры по оптимизации организационной структуры государственного управления Республики Беларусь.

Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления определил указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. №289 «О структуре Правительства Республики Беларусь», ознаменовавший начало современного этапа ее реформирования, основные направления которого будут рассмотрены в главе: «Система исполнительно-распорядительных органов Республики Беларусь».

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 гг. в качестве приоритетной определяется задача формирования единой национальной информационной сети, объединяющей локальные сети государственных органов всех уровней и звеньев. Особое внимание обращено на совершенствование системы местного управления и самоуправления, в том числе – оптимизации полномочий местных исполнительных и распорядительных органов.

Суть оптимизации системы республиканских органов государственного управления состоит в том, что Правительство освобождается от лишних управленческих звеньев, получает больше возможностей для реализации стоящих перед ним задач.

В целом созданная организационная система государственного управления должна стать более эффективной и отвечать интересам народа.