§ 2. Структура эффекта от валютного регулирования и валютного контроля
Проблема определения эффекта от валютного регулирования и валютного контроля весьма многогранна и неоднозначна. Для упрощения вопроса сделаем ряд некоторых допущений. Первое — в дальнейшем будем рассматривать эффект с точки зрения государства, т. е. с точки зрения только одного из субъектов валютного регулирования и валютного контроля.
Валютное регулирование и валютный контроль являются частью государственного регулирования экономики и, естественно, выполняют задачи государственного регулирования экономики. Поэтому на них приходится часть эффекта последнего. В чистом виде определить эффект от валютного регулирования и валютного контроля проблематично. Эта проблема анализируется в теоретических основах государственного регулирования экономики.
Следующее допущение — рассмотрение эффекта с точки зрения непосредственно предмета валютного регулирования и валютного контроля (валюта, валютные ценности и т. д.). При этом в самом упрощенном виде эффект можно рассматривать как валютные поступления в бюджет и дополнительные поступления от выполнения контрольных функций. Используя эти допущения, структуру эффекта от валютного регулирования и валютного контроля можно представить в виде следующей схемы (рис. 12).
Подробное описание регулирующей и контрольной составляющей перечисленных видов операций ВЭД приведено в предыдущих разделах курса.
Следующее допущение — рассмотрение эффекта от валютного регулирования и валютного контроля по степени участия субъектов валютного контроля. Ими являются органы и агенты валютного контроля. Основная задача контрольной функции — соблюдение законодательства. Участие различных органов и агентов в выявлении нарушений законодательства различно и определяется конкретными результатами их работы в тот или иной период. Основными составляющими эффекта от деятельности органов и агентов валютного контроля в этом случае являются штрафные санкции. Следующая исходная предпосылка определения размера эффекта в каждом конкретном случае — таможенная стоимость. Именно таможенная стоимость определяет конкретную стоимость контрактов и объем налогов, сборов и размеры штрафных санкций. Именно контроль за правильностью расчета таможенной стоимости определяет размер эффекта от валютного регулирования и валютного контроля.
Из всего этого следует, что конечный государственный эффект от валютного регулирования и валютного контроля формируется в результате деятельности всей совокупности органов и агентов валютного контроля, от всех видов операций ВЭД. Рассчитать эффект от деятельности конкретного субъекта, конкретного направления, конкретной операции не всегда представляется возможным. Наиболее правильным, на наш взгляд, является структурное представление экономических выгод, которое получает государство от валютного регулирования и валютного контроля.
§ 3. Эффективность валютного контроля и схемы вывоза капитала
Особо следует остановиться на проблеме эффективности валютного контроля вывоза капитала.
Вывоз капитала нельзя оценивать однозначно. Конечно, «бегство» капитала не на пользу экономике страны. Но Россия становится частью мировой экономики, экспорт капитала — нормальное, неизбежное, более того, необходимое явление. Проблема во многом сводится к противоречию между инвестиционными интересами государства и частных хозяйствующих субъектов: государство заинтересовано в том, чтобы все инвестиционные ресурсы страны направлялись на нужды национальной экономики, а частные фирмы — в максимально выгодном и надежном вложении своего капитала, в том числе и в зарубежные инвестиции.
Суть не в самом факте вывоза капитала, а в его форме. Прямые инвестиции и экспортные кредиты — процесс позитивный, способствующий экономическому развитию страны. Однако российский капитал сейчас уходит в иностранную валюту, портфельные инвестиции, депозиты, покупку недвижимости. Нынешние формы и масштабы «бегства» капитала наносят явный ущерб экономике России:
• сокращаются инвестиционные ресурсы;
• ухудшаются показатели платежного баланса;
• снижается устойчивость всех сегментов денежного рынка (в частности, сокращается предложение валюты на внутреннем рынке, что не позволяет установить реальный обменный курс рубля);
• становится проблематичным наращивание валютных резервов страны и обслуживание ее внешнего долга.
В то же время, вывоз капитала позволяет субъектам хозяйствования решать множество важных задач: инвестировать средства в надежные активы, создавать финансовую и производственно-сбытовую инфраструктуру за рубежом для развития экспортно-ориентированного производства в России; застраховать капитал от инфляции и политических рисков; обеспечить беспрепятственное выполнение обязательств по контрактам как с зарубежными, так и с российскими контрагентами; минимизировать налоги; отложить средства на «черный день». Иными словами, это — проявление рационального экономического поведения частного субъекта, хозяйствующего в условиях рыночной экономики. Более того, вывоз капитала за рубеж для решения таких задач, как минимизация налогов и создание собственной финансовой и производственно-сбытовой инфраструктуры, во всем мире считается нормальной практикой.
Особая статья — вывоз за рубеж криминального капитала. Одна из причин — нечеткое разграничение прав собственности и слабая защита прав собственника в России. Реальные хозяева российской экономики — не собственники, а их менеджеры. Вывод активов за рубеж — основной элемент большинства схем, позволяющий надежно спрятать активы от собственников и правоохранительных органов, а затем полностью легализовать их для дальнейшего использования в разных целях.
Способы вывоза капитала многообразны. Традиционно их классифицируют по степени нарушения действующего законодательства:
• «белый» вывоз — капитальные операции на основе лицензий органов валютного контроля;
• «серый» вывоз — внешнеторговые операции, капитальные операции, носящие притворный характер;
• «черный» вывоз — контрабандный или легальный вывоз наличных денег.
«Белый» вывоз — роскошь, которую могут себе позволить лишь самые крупные и богатые компании, содержащие мощное политическое лобби в высших органах государственной власти.
«Черные» схемы при всей своей простоте — способ наименее эффективный: контрабандные наличные остаются незаконными, и в стране, куда они вывезены, их необходимо легализовать либо инвестировать в сугубо криминальный бизнес. Даже в том случае, если вывезенные деньги задекларированы и имеется справка о покупке валюты — в большинстве развитых стран операции с крупными наличными суммами подпадают под категорию «подозрительных» и привлекают пристальное внимание государственных контролирующих органов.
«Серые» схемы отличаются самым большим разнообразием, но среди них можно выделить два основных вида: операции с использованием финансовых инструментов и внешнеторговые.
Использование финансовых инструментов требует специальных знаний и навыков. Например, манипулирование с котировками акций (их продажа нерезиденту по одной цене, а затем выкуп у него же по гораздо более высокой) требует, чтобы акции прошли листинг, но не котировались на рынке. Тогда крайне трудно доказать, что акции были проданы по заведомо заниженной цене, а куплены по завышенной, по сравнению с рыночной, и следовательно, сделка носит мнимый характер.
Кредитование российскими банками нерезидентов — тоже сделки мнимого характера: эти кредиты не возвращались. Особо массовыми они стали сразу после «черного августа». К сентябрю - октябрю 1998 г. такие банки — будущие банкроты, как «Российский кредит», «Менатеп», «Инкомбанк» и «СбС-Агро», выдали нерезидентам кредитов на суммы от 300 долл. до 600 долл. млн каждый. Смысл операций очевиден: банки уводили деньги за рубеж от кредиторов и вкладчиков.
Однако вывоз капитала по линии капитальных операций довольно сложен и дорог, поскольку подразумевает участие в схемах большого числа участников. Зато по нынешнему российскому законодательству все они формально законны, и мнимость их необходимо доказывать в суде, что крайне сложно, учитывая пробелы в законодательстве.
Наиболее популярным и доступным стало использование внешнеторговых операций. За последнее десятилетие российский бизнес разработал ряд очень простых и эффективных (несмотря на все усилия государственных контролирующих органов!) схем вывоза капитала при совершении экспортных и импортных операций. Пользоваться ими могут практически все, кто желает вывезти средства за пределы России.
В принципе, речь идет о четырех наиболее популярных и эффективных схемах: невозврат экспортной выручки, невозврат авансов по импортным контрактам, импорт услуг и манипулирование ценами.
Первые две схемы находятся в сфере валютного регулирования и контроля, поддаются более точной количественной оценке. Их применение связано с прямым нарушением валютного законодательства, поэтому в них используются подставные фирмы-однодневки.
Импорт услуг до 2000 г. был «черной дырой» валютного законодательства. Дело в том, что адекватность стоимости услуги и факт ее «ввоза» (приобретение авторских прав, оплата консультаций, лекций, гастролей и т. д.) проверке практически не поддаются.
Манипуляции с экспортными и импортными ценами — возможно, самый эффективный способ вывоза капитала. Зарубежными контрагентами в сделках с российскими экспортерами сырьевых товаров часто выступают оффшорные компании. Цены при этом зачастую значительно ниже биржевых. Трудно доказуемо, но можно допустить, что в большинстве случаев речь идет о сознательном занижении цен с целью оседания разницы между реальной и контрактной ценой (предъявляемой в контракте экспортером органам валютного контроля) на зарубежных счетах российских экспортеров.
Подобный способ, видимо, стал наиболее безопасным, поскольку манипуляции с ценами не достаточно эффективно отслеживаются и не фиксируются действующей системой валютного контроля, а доказать в суде, что экспортер сознательно занизил, а импортер сознательно завысил контрактную цену крайне сложно. Вывоз капитала в таких случаях полностью вписывается в уставную деятельность компании и, если она занимается этим в «разумных пределах», вряд ли привлечет внимание государственных проверяющих органов. Не удивительно, что установить точно масштабы вывоза капитала таким путем просто невозможно.
Приведенный выше краткий анализ схем вывоза капитала из России ставит под сомнение эффективность системы государственного контроля за ним. Создавалась она в начале 1990-х гг., в условиях «дикого» первоначального накопления, и именно как система борьбы с вывозом капитала. С 1994 г. введен контроль за репатриацией выручки при осуществлении экспортных операций. С 1996 г. — контроль за импортными операциями, призванный пресечь перевод валютных средств за рубеж по фиктивным импортным контрактам, а также контроль за эквивалентностью товарообмена при совершении бартерных операций. В те же годы формировалась система контроля за операциями, связанными с движением капитала, развитие которой шло по двум направлениям: лицензирование капитальных операций и борьба с операциями не-лицензированными. Наконец в 2000 г. введен контроль за операциями по импорту услуг — с той же целью: предотвратить отток капитала за границу.
В ходе создания системы контроля за вывозом капитала выявилась очень непростая проблема: если регулирование капитальных операций можно делать сколь угодно жестким без видимого ущерба для экономики в целом, то контроль за текущими операциями по экспорту и импорту товаров требует куда более осторожного подхода. Экспорт товаров обеспечивает страну валютой, давая жизнь важнейшим отраслям экономики. Импорт — товарами народного потребления, а также инвестиционными (машины и оборудование), без которых страна уже не может обходиться.
Функционирование российской экономики, относительная политическая и социальная стабильность в стране намертво связаны с бесперебойной внешней торговлей. Слишком жесткое регулирование может ее торпедировать.
С другой стороны, созданная у нас система валютного контроля за текущими операциями и операциями, связанными с движением капитала, весьма громоздка и затратна, вынуждает содержать огромные штаты сотрудников. За несколько лет изданы сотни различных инструкций, приказов и распоряжений, которые порой противоречат друг другу и серьезно нарушают интересы участников внешнеэкономической деятельности. До недавнего времени система ответственности экспортеров и импортеров за нарушение валютного законодательства носила откровенно карательный характер. Этот пресс в виде валютного контроля ограничивает деловую инициативу российских резидентов
Понятно, что капитал перестанут вывозить, когда станет выгодней, надежней и безопасней вкладывать его в РФ и держать свободные средства не в наличных долларах, а в безналичных рублях.
В настоящее время борьба с вывозом капитала идет на двух уровнях. Первый — стадия зарабатывания криминальных или околокриминальных денег, где без особого успеха работают правоохранительные и налоговые органы. До перевода за рубеж (за исключением случаев контрабанды наличных) криминальный или околокриминальный капитал (незадекларированные доходы, нарушения закона в процессе их получения и т. д.) должен пройти первоначальную легализацию: перевод наличных денег в безналичные, перевод средств через цепочку подставных фирм — резидентов и нерезидентов и т. д.
Второй — валютный контроль на стадии вывоза капитала из России. Он имеет важную особенность — это последующий контроль: факт вывоза капитала устанавливается не на стадии его перевода из страны, а по прошествии длительного срока. Причем агенты валютного контроля, обслуживая внешнеторговые операции российских резидентов, не обязаны устанавливать законность происхождения средств или подробно идентифицировать реальность сделки за пределами требований, которые установлены валютным законодательством и носят весьма ограниченный характер. В таких условиях «грамотная» организация вывоза капитала сводит к минимуму возможность подпадания под штрафные санкции.
До недавнего времени два уровня работали совершенно независимо друг от друга, не достигая при этом особых успехов. Создаваемая система финансового контроля станет связующим звеном между ними, заставит оба уровня работать вместе. Очевидно, что эффективность всей системы существенно повысится.
Надо надеяться, что Комитет по финансовому мониторингу позволит выявить многие подобные операции внутри страны и даст возможность еще на этой стадии отсечь от общего потока капитал, имеющий криминальное или околокриминальное происхождение.
Следует, однако, отметить, что проблема эта — лишь наполовину российская. Практически во всех схемах вывоза капитала из России вместе с нашими резидентами участвуют нерезиденты. Многие страны, призывая к борьбе с криминальным капиталом, на деле заинтересованы в притоке из России «грязных» денег. Нерешенной пока остается и проблема оффшоров.
Следует отметить, что необходимо кардинально изменить базовые принципы системы государственного контроля за вывозом капитала — система борьбы должна превратиться в систему регулирования и базироваться на следующих принципах:
• уведомительный характер вывоза капитала;
• прозрачность операций по вывозу капитала;
• контроль не столько за вывозом, сколько за легальностью происхождения самого капитала,,
Целью такой системы должно стать не столько сокращение объемов, сколько изменение формы вывоза капитала. Даже если объемы сохранятся, а структура изменится и доминировать в ней будут инвестиционные проекты за рубежом и кредитование экс-
порта, то выигрыш будет безусловным — такой вывоз капитала стимулирует экономическое развитие страны. Начало действия «антиотмывочного» закона и изменения, внесенные в закон о валютном регулировании и валютном контроле, дают надежду на позитивные перемены.