Глава 8 южная америка

8.1. ОСОБЕННОСТИ ПЛАНИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИХ СТРАНАХ

За несколько последних десятилетий во всех странах Латинской Америки были проведены земельные реформы, масштабы и труд­ности осуществления которых зависели от различных факторов:

политического режима, устойчивости политической власти, степени влияния внешней политики США и СССР;

исходного состояния земельных отношений, включая формы собственности на землю, землевладения и землепользования;

площади используемых земель, их плодородия, размещения, потенциальных резервов вовлечения земель в сельскохозяйствен­ный оборот;

численности населения, традиционного уклада жизни, доли крестьян, их социальной активности и землеобеспеченности.

Указывая на политический аспект земельных реформ, следует отметить три варианта их осуществления: в результате гражданс­ких войн, военных переворотов и обычных законодательных дей­ствий. Так, в Мексике и Боливии в свое время реформы начались после гражданских войн, в Перу их провело военное правитель­ство, а в Чили и Коста-Рике — законодательная власть. Идеологи­ческая направленность земельных реформ в странах, ориентиро­вавшихся на США и Западную Европу, предполагала безальтерна­тивную идею семейной фермы как основного производителя про­дукции сельского хозяйства. В странах, находившихся ранее под влиянием СССР, приоритетными направлениями считали сельс­кохозяйственные кооперативы и другие формы коллективного хо­зяйства.

Традиционные земельные отношения в странах Латинской Америки базировались на господстве крупной земельной соб-

101

ственности. Например, в Колумбии 4 % лендлордов контролиро­вали 43 % сельскохозяйственных угодий, в то время как 66 % крес­тьян полностью или почти полностью безземельны. Даже после проведения земельной реформы в Сальвадоре 1 % землевладель­цев контролируют 41 % угодий, а 60 % крестьян практически не имеют земли. Примерно 88 % всех ферм в Гватемале размещаются на 16 % обрабатываемых земель. В то же время фермы размером 450 га и более (около 1 % всех ферм) занимают около 34 % всех пахотных земель страны.

В Бразилии мелкие фермы размером до 50 га занимают 12% всей земельной площади, однако они производят 50 % всей сельс­кохозяйственной продукции. В них занято около 70 % трудовых ресурсов аграрного сектора.

В странах с высокой землеобеспеченностью земельные рефор­мы не представляли большой важности. Например, в Аргентине на душу населения приходится относительно много земли, при­чем крестьяне в основном проживают в районах с наиболее плодо­родными почвами. Напротив, в Перу, где ощущается нехватка пригодных для сельскохозяйственного использования земель, лучшие из них еще в колониальные времена были монополизиро­ваны землевладельческой элитой, масса крестьян страдала от без­работицы, что обусловливало его дискриминацию и бедность.

Земельные реформы в странах Латинской Америки проводили в целях:

наделения крестьян землей, ослабления благодаря этому соци­альной напряженности между крупными землевладельцами и ос­новной массой населения;

обеспечения роста экономики, увеличения сельскохозяйствен­ного производства как для внутренних потребностей, так и на экс­порт, в том числе за счет освоения, «колонизации» новых земель.

Образование новых форм землевладения и землепользования привело к повышению занятости трудоспособного населения. Вместе с тем нередко политические аспекты явно превалировали над экономическими. Так, в Сальвадоре и Никарагуа земельные реформы проходили с переменным успехом и определялись ходом гражданских войн.

В процессе реформирования земельного строя осуществляли:

национализацию земли с последующей передачей ее крестья­нам, образованием государственных предприятий и сельскохозяй­ственных кооперативов (Куба, 1959—1981 гг.; Никарагуа, 1979— 1983 гг.);

колонизацию земель — создание преимущественно семейных ферм на пограничных территориях, на неиспользуемых или вы­купленных государством у частных лиц землях (Бразилия, 1964— 1969 гг.; Аргентина, 1940-1968 гг.);

частичную экспроприацию или выкуп земель с образованием на них новых семейных ферм или сельскохозяйственных произ-

102

водственных кооперативов (Боливия, 1953—1975 гг.; Гватемала, 1954-1969 гг.).

Во всех случаях наиболее остро стоял вопрос о способах пере­дачи земель, а также о преимуществах или недостатках мелких се­мейных ферм и более крупных производственных кооперативов.

Например, в Чили, Перу, Доминиканской Республике, отчасти в Сальвадоре, Гондурасе, Никарагуа, Панаме и приближенных райо­нах Эквадора сразу же после земельной реформы были созданы про­изводственные кооперативы, базирующиеся в основном на коллек­тивной собственности на средства производства и разделе доходов в конце года пропорционально числу отработанных в хозяйстве дней.

103

В Колумбии, Венесуэле, Парагвае (после 1964 г.), в Боливии, Коста-Рике и ряде других стран в результате земельных реформ возникали прежде всего новые семейные фермы. Основные ре­зультаты проведения реформ и площадь земель, охваченных пере­делом, приведены в таблице 7.

104

Производственные коопера­тивы в Латинской Америке не выдержали испытания време­нем. В 80-х годах XX в. страны региона одна за другой отказы­вались от такого способа сельс­кохозяйственного производства и переходили к индивидуально­му фермерству (табл. 8).

Даже в Никарагуа идея госу­дарственных ферм и производ­ственных кооперативов была поддержана только там, где вы­ращивали культуры на экспорт.

В послереформенный период никарагуанские крестьяне явно стали склоняться к созданию сво­их собственных ферм, а государ­ственные сельскохозяйственные предприятия были сильно ослаб­лены в ходе войны. Производ­ственные кооперативы, первона­чально созданные в Сальвадоре в ходе аграрной реформы, в после­дующем так же стали дробить.

Переход к индивидуальному фермерству был обусловлен ря­дом причин:

правые правительства искали поддержку крестьян, поэтому всячески поощряли раздел зе­мель государственных и коопе­ративных структур;

для налаживания производ­ства кооперативам нужны были крупные кредиты и высококва­лифицированные специалисты (экономисты, менеджеры, бух­галтеры), которые практически отсутствовали;

с получением земли крестья­не были заинтересованы в осво­бождении от опеки различных инстанций и обретении самосто­ятельности;

при распределении доходов в кооперативах почти всегда име-

ла место уравниловка, оплату труда практически не дифференци­ровали в зависимости от его количества и качества;

наиболее деятельные крестьяне были заинтересованы в получе­нии земли в собственность, чтобы свободно распоряжаться ею, передавать по наследству и осуществлять другие операции. Кроме того, большинство крестьян предпочитали свободу выбора раз­личных форм землевладения и землепользования;

эффективность мелкого крестьянского хозяйства выше в усло­виях преобладания ручного труда, отсутствия кредитов и матери­ально-технической поддержки.

Однако следует отметить, что при наделении крестьян землей, в особенности в условиях крайней их бедности, определенная сте­пень производительной кооперации абсолютно необходима. В дальнейшем, когда доходы крестьян возрастают, производствен­ную кооперацию можно заменять обслуживающей и маркетинго­вой. Кроме того, при правильной организации и оплате труда, стимулировании экономических интересов производителей круп­ные коллективные предприятия за счет применения системы ма­шин и прогрессивных технологий получают большие преимуще­ства по сравнению с мелкими.

Проведение земельных реформ в латиноамериканских странах сопровождалось осуществлением системы мер по развитию зе­мельного кадастра и регистрации новых землевладений и земле­пользовании, хотя эти меры воплощались в жизнь с большим трудом, так как требовали наличия специально подготовленных землеустроительных кадров, организационных структур, управля­ющих земельными ресурсами и осуществляющих землеустрои­тельные действия.

Например, в Чили процесс либерализации земельного рынка с 1973 г. включал «оздоровление» титулов на владение земельной собственностью, т. е. формирование и регистрацию новых земель­ных участков с выдачей соответствующих документов, а также приватизацию общинной и государственной земли. Приватизация сопровождалась реституцией, т. е. возвращением земли ее быв­шим владельцам, а также продажей с торгов части земель рефор­мированного сектора.

К началу 80-х годов из 10 млн га экспроприированной площади бывшим землевладельцам было возвращено 3 млн га. Еще 3,6 млн га было распродано на торгах, в первую очередь производителям животноводческой продукции, фруктов, винограда, а также леса. Оставшиеся 3,4 млн га передали крестьянам (асигнаторьос). Их число составляло 37,5 тыс., а средняя площадь наделов — 8...10 га орошаемых земель.

В первой половине 90-х годов общее число крестьянских хо­зяйств в Чили достигало 260 тыс. Их размер по группам и доля в земельной площади и товарном производстве приведены в таб­лице 9.

105

Взятый курс на поддержку частных фермерских хозяйств по­требовал для последних гарантий прав земельной собственности со стороны правительства. Это было возможно только после про­ведения землеустроительных работ по установлению границ зе­мельных участков, их площади, закреплению в натуре межевыми знаками поворотных точек на границах землевладений (т. е. после землеустроительного процесса формирования недвижимос­ти), а также после выдачи правоустанавливающих документов (ти­тулов) и их регистрации.

Несмотря на большие усилия, в 1993 г. доля хозяйств, не имею­щих легальных титулов на землю, составляла 45 %. Это ограничи­вало их доступ к кредиту, сокращало возможности инвестиций в производство, снижало заинтересованность крестьян в развитии своего хозяйства [122].

Проектом развития системы регистрации землевладений и зем­лепользовании к 2000 г. предусматривалось предоставить права на владение землей всем крестьянам. Этот проект частично финан­сировался Мировым Банком, но из-за нехватки средств у чилийс­кой стороны его выполнение затормозилось.

Насаждение частных хозяйств, а также отсутствие нормального государственного контроля за использованием земель и других природных ресурсов стало угрожать в ряде латиноамериканских стран ухудшению экологической ситуации.

В Чили, например, после 1973 г., пожары и вырубки есте­ственных лесов вызвали опасность исчезновения некоторых по­род деревьев, а интенсивное использование земельных ресурсов, невозможность отдельных частных хозяйств финансировать и выполнять природоохранные мероприятия усилили эрозию почв. В связи с этим в марте 1994 г. был принят Закон об общих основах охраны окружающей среды, который определил систему мер по улучшению экологической ситуации. Контроль за выпол­нением этого закона возложен на Национальную комиссию по охране окружающей среды. Помимо нее отраслевые министер­ства и ведомства обязаны проводить в жизнь систему природоох­ранных мер.

В Мексике к концу 80-х годов ущерб от эрозии, засоления и опустынивания огромных территорий, загрязнения поверхност­ных вод и воздуха достиг таких размеров, что в 1988 г. власти были

106

вынуждены принять Всеобщий закон об экологическом равнове­сии и охране окружающей среды. В 1990—1994 гг. была разработа­на Национальная программа по защите окружающей среды. Для этого в 1992 г. было создано Министерство по защите окружаю­щей среды и охране природных ресурсов, которое взяло на себя организацию рационального использования и охрану земельных, водных, лесных и других природных ресурсов.

Вопросы, связанные с улучшением сельскохозяйственного зем­лепользования в Мексике, решают Министерство сельского хо­зяйства и гидроресурсов, а также Министерство аграрной рефор­мы. При последнем образована Аграрная прокуратура, которая обеспечивает защиту прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей, ведет государственный контроль за соблю­дением аграрного законодательства, оказывает юридические услу­ги и осуществляет посреднические функции во взаимоотношени­ях между государственными органами и предпринимателями, раз­решает различные спорные ситуации.

Возглавляет Прокуратуру Аграрный прокурор, назначаемый Президентом Мексики [15].

В каждой из латиноамериканских стран землеустройство имело свои особенности, что было обусловлено не только проводимой земельной политикой, но и разнообразием природных, истори­ческих, социально-экономических и других условий.

Например, в Мексике в 90-х годах прошлого столетия землеус­тройство стали проводить в соответствии с новым Аграрным зако­ном, принятым Национальным конгрессом в феврале 1992 г. Этот закон предусматривает возможность сочетания различных органи­зационно-правовых форм ведения сельского хозяйства.

Известно, что одной из главных форм сельскохозяйственных предприятий в Мексике были производственные общины (эхи-дос). Их образовывали еще в 20-х годах прошлого века в ходе лик­видации крупной помещичьей (латифундистской) собственности и наделения землей крестьянства.

Землей крестьян наделяли либо бесплатно за счет земельной собственности, изъятой у помещиков и иностранных собственни­ков, либо за счет колонизации государственных и пустующих час­тных земель, продаваемых в личную собственность. Согласно за­конам того времени экспроприированные земли переходили в собственность государства, которое передавало право пользования ими беднейшему крестьянству, организуемому в виде производ­ственных общин (эхидос).

Леса и пастбища в эхидос находились в общем пользовании их членов, а пашню обрабатывали коллективно или индивидуально. Закон запрещал куплю-продажу и аренду эхидальных земель, а также использование наемного труда для их обработки.

В отличие от эхидос колонизация земель была направлена на создание крепких капиталистических хозяйств фермерского типа.

107

Согласно Аграрному закону 1992 г., эхидальные хозяйства по­лучили статус юридических лиц, а их члены стали полными соб­ственниками выделенной им земли. Крестьянам предоставлено право самостоятельно решать судьбу своих эхидос. При этом как юридическое лицо каждое эхидос распоряжается землей по своему усмотрению: выделяет общественные и коллективные земли, а также участки индивидуального использования, определяет про­порциональное участие отдельных лиц в структуре землевладения хозяйства в соответствии с их материальным и трудовым вкладом.

Передача местной администрацией в концессию эхидальных земель без согласования с органами управления эхидос не допус­кается.

Права эхидатариев на индивидуальные участки закрепляют специальными документами, принятыми на общем собрании.

При проведении землеустройства в сельской местности пользу­ются предельными размерами частных владений, которые уста­новлены Аграрным законом и не допускают возврата к латифун-дизму. Так, предельные площади землевладений ограничивают и они составляют: под продовольственные культуры — 100 га, под хлопчатник— 150, под тропические и садовые культуры, а также пастбища, необходимые для содержания 500 гол. крупного рогато­го скота, — 700 га.

Закон разрешает также создание производственных, обслужи­вающих и кредитных ассоциаций. Ими могут быть объединения эхидос; аграрные ассоциации по интересам для лучшего использо­вания трудовых, природных, финансовых и технических ресурсов при строительстве промышленных, транспортных и других объек­тов; общества сельскохозяйственных производителей акционер­ного типа.

Верхний предел земельной площади ассоциаций установлен 2500 га. В зависимости от качества земли, специализации и терри­ториальных условий его можно увеличить на орошаемых землях — до 7,5 тыс. га, на богарных —до 15, на пастбищных землях —до 30, а в засушливых районах — до 375 тыс. га пастбищ [63].

Частные собственники согласно закону могут проводить следу­ющие операции с землей: купить ее у другого собственника, эхи-датария, получившего документ на полное владение индивидуаль­ным паем, или у государства; приобрести участок на территории города или поселка для строительства жилого дома; заключить контракт на аренду земли или на ее залог; участвовать в товарище­стве по использованию земли со сроком действия 30 лет и с воз­можностью его пролонгации. К. этим операциям теперь допускают и иностранных граждан, но с некоторыми ограничениями: они не могут приобретать землю в закрытых зонах, к которым относятся лесозащитные насаждения и пограничные прибрежные террито­рии, и имеют право владеть только 49 % капитала в акционерных обществах, действующих в сфере сельского хозяйства.

108

Кроме того, правительство считает, что для получения эхидос дополнительных доходов и одновременного сдерживания мигра­ции сельского населения в города необходимо развивать сельскую инфраструктуру: осуществлять гидротехническое и дорожное строительство, развивать первичную и более глубокую переработ­ку сельскохозяйственной продукции на местах, улучшать условия жизни и быта сельского населения и т. п.

ЕВРОПА