Глава 28 япония

28.1. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Япония — одно из самых экономически развитых государств мира, с очень высокой плотностью населения, которая составляет 333,8 чел. на 1 км², и низкой землеобеспеченностью — 0,30 га на 1 чел.

Общая площадь страны — 377 765 км² (37,8 млн га), площадь суши — 374 744 км² (37,4 млн га). Население — 126,1 млн чел.

Япония — это островное государство, насчитывающее более 3900 островов. Страна характеризуется высокой залесенностью территории — 67 % общей площади занимают леса и кустарники. Сельскохозяйственные угодья составляют 13,3 % территории, пашня — всего 10 %. Длина береговой линии — 29 751 км.

Вследствие этого на 1 чел. в Японии приходится всего 0,04 га сельскохозяйственных угодий и 0,03 га пашни. Это самая низкая землеобеспеченность людей продуктивными угодьями в мире.

Самый важный сектор экономики Японии — промышлен­ность, которая находится в большой зависимости от импорта сы­рья и топлива. В связи с недостатком природных ресурсов разви­ваются прежде всего самые перспективные и высокотехнологич­ные отрасли: производство средств связи, информатики и вычис­лительной техники, новых материалов, биотехнология.

Япония занимает первое место в мире по производству судов, автомобилей, тракторов, металлообрабатывающего оборудования, бытовой электроники, роботов.

Страна отличается высокой урбанизированностью освоенных территорий и хорошо развитой производственной и социальной инфраструктурой. Общая протяженность железных дорог — 27,3 тыс. км, автодорог — более 1,1 млн км, из которых 4,4 тыс. км — скоростные магистрали, 46,8 тыс. км — государственные шоссейные дороги, 128,5 тыс. км —дороги, находящиеся в веде­нии префектур. Длина внутренних водных путей — 1770 км.

361

Доля сельского хозяйства в валовом национальном продукте составляет 2,2 %. Обеспечивая собственные потребности в рисе, морепродуктах, Япония вынуждена импортировать около полови­ны требуемого объема зерновых и кормовых культур.

В стране преобладает в основном мелкое крестьянское земле­пользование. Площадь подавляющего числа хозяйств не превыша­ет 1 га, что сильно сдерживает развитие сельскохозяйственного производства.

Мелкое парцеллярное землепользование — характерная черта Японии, связанная с природными, социально-экономическими и историческими условиями.

Феодальная собственность на землю в стране была ликвидиро­вана во второй половине XIX в. В ходе аграрной и земельной ре­формы 1871 —1873 гг. была упразднена феодальная зависимость крестьян, разрешена купля-продажа земли, введен земельный на­лог и разрешен свободный выбор возделываемых культур.

В процессе земельной реформы право собственности на землю получили все, кто фактически являлся ее владельцем. К ним отно­сились крестьяне, имевшие свои наделы при феодальном строе, выплачивая земельную ренту или другие налоги феодалам или го­сударственным чиновникам. В эту категорию также вошли поме­щики. В Японии так называют землевладельцев, которые всю свою землю или часть ее сдают в аренду. Землю имели зажиточ­ные крестьяне, ростовщики и купцы, получившие земельные уча­стки за долги в качестве залога или осваивавшие целину. Аренда­торы и безземельные крестьяне, имевшие землю ранее, но зало­жившие ее к указанному времени, такого права не получили.

В ходе реформы появились частные и государственные земли. Общинное пользование лугами, лесами и пастбищами в пределах княжеств утратило силу. Был проведен кадастр земель. Их разде­лили на три группы в зависимости от качества: высшую, среднюю и низшую. Соответственно определяли цену земли (3 % ее владе­лец выплачивал в казну в качестве налога). В 1888—1892 гг. зе­мельный налог составлял более 85 % всех налоговых поступлений, в 1893—1897 гг. — 80, в 1898—1902 гг. на него все еще приходилось 63% [112].

Таким образом, в течение длительного времени земельный на­лог обеспечивал финансовую базу промышленного развития Япо­нии.

К концу XJX в. помещикам принадлежала примерно половина обрабатываемой земли, большую часть которой они сдавали мел­кими участками в аренду крестьянам. В то время крестьянство со­ставляло почти 75 % всего населения Японии. Арендная плата была достаточно велика, достигая в натуральном виде 50...60% урожая.

Помещичье землевладение сдерживало развитие сельскохозяй­ственного производства, так как они не были заинтересованы в

362

капиталовложениях в сельское хозяйство и вкладывали денежные средства от арендных платежей в другие отрасли экономики.

Положение крестьян постоянно ухудшалось, производитель­ные силы в сельском хозяйстве не развивались, с 20-х годов XX в. начали возникать «арендные конфликты».

Чтобы улучшить положение в сельском хозяйстве, прави­тельство решило поддержать крестьянство и улучшить условия землепользования. В этой связи в 1924 г. был принят Закон об арбитраже арендных конфликтов, в 1926 г. — Закон о создании и поддержании хозяйств крестьян-собственников, в 1938 г. — Закон об упорядочении сельскохозяйственных земель. С этого времени крестьяне могли выкупить арендуемую у помещика землю, для чего им предоставляли ссуды; арендаторы получили право покупать у помещика и необрабатываемую землю; для разрешения арендных конфликтов создавали специальные ко­миссии из помещиков, арендаторов и крестьян-собственников. Арендаторов стало гораздо труднее согнать с обрабатываемой ими земли.

В 1939 г. был издан Указ о контроле над арендной платой, раз­меры которой были зафиксированы на уровне сентября того же года, а изъятие земель у арендаторов запрещалось. В 1941 г. вышло Положение о контроле над ценами на землю.

В 1940—1942 гг. в стране утвердилась система обязательных по­ставок продовольствия государству, условия оплаты которых ста­вили крестьян в лучшее положение, чем помещиков: за их продук­цию платили в 2, а иногда в 3 раза больше, чем за поступающую от помещиков. Изменилась и форма арендной платы: теперь рис в счет оплаты аренды поступал от крестьян непосредственно госу­дарству, которое затем выплачивало деньги помещику [34].

Земельная политика Японии в послевоенные годы (50—60-е) была направлена на выкуп государством у помещиков земли, об­рабатываемой сверх установленных норм, и последующую прода­жу ее крестьянам, прежде всего арендаторам, по достаточно низ­ким ценам. У помещиков, не проживающих в деревне, землю вы­купали полностью. То же касалось и лиц, не обрабатывающих землю, но проживающих в сельской местности.

По Закону об особых мерах по созданию хозяйств крестьян-собственников и Закону о поправках к Закону об упорядочении сельскохозяйственных земель (1946 г.) каждый крестьянин мог об­рабатывать участок площадью не более 3 га. По префектурам этот показатель различался. Например, для Хиросимы и Осаки он со­ставлял 1,8 га, Нагасаки — 2,3, Аомори — 4,6 га. Площадь арендуе­мой земли не должна была превышать 1...4 га.

Цель данных ограничений заключалась в недопущении возвра­та к крупному землевладению помещичьего типа, эксплуатации чужого труда.

В результате этих мер в Японии был создан земельный строй,

363

основанный на частном мелкокрестьянском хозяйстве на соб­ственной земле.

После 1962 г. собственники земли, эффективно ведущие хозяй­ство в основном силами семьи, получили право увеличивать раз­меры обрабатываемой площади сверх установленных ранее норм. За юридическими лицами, образованными в аграрном секторе, признавалось право на приобретение земли при условии, что дан­ные организации состояли из хозяйств крестьян-собственников. С 1966 г. была официально разрешена обработка земли на условиях подряда. Стала широко развиваться кооперация.

Тем не менее размеры обрабатываемых земель в крестьянских хозяйствах были малы и препятствовали внедрению высокопроиз­водительной техники, новых технологий возделывания культур. Доля хозяйств, имеющих земельные участки площадью до 1 га, доходила до 70 %. Кроме этого, землевладения состояли из не­скольких частей, расположенных на большом удалении друг от друга.

Поэтому начиная с 1980 г., когда был принят Закон о расшире­нии использования сельскохозяйственной земли, пересмотрены Закон о сельскохозяйственной земле и Закон о сельскохозяй­ственных комитетах, земельная политика стала направляться на улучшение условий землепользования, укрупнения хозяйств в аг­рарном секторе экономики.

В этой связи в конце 80-х — середине 90-х годов были осуще­ствлены мероприятия по созданию и поддержке крупных доста­точно высокопроизводительных хозяйств. При этом были внесе­ны поправки в законы о сельскохозяйственной земле, сельскохо­зяйственных кооперативах, улучшении земли, Государственной корпорации по кредитованию сельского, лесного и рыбного хо­зяйства. Были введены налоговые льготы при продаже земли крупным хозяйствам, оформлении актов дарения или наследова­ния, приобретении земли в собственность или пользование, обра­зовании совместных хозяйств для ведения производства на кол­лективной основе; расширены объемы кредитов на покупку земли индивидуальными хозяйствами; снижены проценты по ссудам, выдаваемым сельскохозяйственными кооперативами на модерни­зацию, и по кредитам государственной корпорации. В ряде случа­ев, например, для улучшения земли кредиты корпорации стали беспроцентными. Был учрежден также новый вид долгосрочных (на 25 лет) низкопроцентных (3,5 % годовых) кредитов корпора­ции на развитие хозяйства (целевые ссуды, предназначенные для увеличения размеров землевладения и землепользования и улуч­шения сельскохозяйственной земли); разрешена покупка земли некрестьянскими хозяйствами, в том числе компаниями, но толь­ко для ведения сельскохозяйственного производства [2].

В Концепции развития сельского хозяйства Японии предусмат­ривается, что в начале XXI в. в рисоводстве, где конкурентоспо-

364

собность особенно острая, будет действовать 150 тыс. индивиду­альных (по 10...20 га) и до 20 тыс. объединенных (по 35...50 га) хо­зяйств. По расчетам специалистов, это позволит снизить себесто­имость продукции в 2 раза. Однако в середине 90-х годов такие результаты достигнуты лишь на Хоккайдо, на остальной террито­рии уборочную площадь более 5 га имело лишь 53 тыс. рисовод­ческих хозяйств (в 1990 г. было всего 6 тыс. таких хозяйств) из 2,8 млн дворов, выращивающих рис на затопляемых полях.

Поэтому проблема укрупнения мелких крестьянских хозяйств Японии долгое время будет тормозить развитие сельского хозяй­ства страны.

Основной механизм регулирования земельных отношений в стране — землеустройство.

28.2. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Учитывая то, что Япония испытывает острый недостаток зе­мель, основным механизмом осуществления жесткой политики государства в области землепользования является землеустрой­ство, включающее в себя систему планирования использования земель, рациональную организацию территории, улучшение и ох­рану земель.

Основные национальные принципы развития землевладения и землепользования на современном этапе в Японии сформулиро­ваны в Основном экологическом законе (1993 г.), Концепции раз­вития сельского хозяйства с учетом защиты окружающей среды (1994 г.), Законе о национальном планировании использования земли.

В соответствии с последним законом в стране разрабатывают Национальный план использования земли, который определяет дол­госрочную перспективу развития землепользования, устанавлива­ет рамки использования земель в различных отраслях и в приро­доохранных целях, служит руководящим документом при состав­лении планов использования земель на уровне префектур и муни­ципалитетов.

Третий Национальный план использования земли был разра­ботан в Японии в феврале 1996 г. В нем особое внимание было уделено сбалансированному национальному землепользованию, обеспечивающему охрану окружающей среды, сохранение ланд­шафтов, содействие сельскому развитию и других «общественных благ». Понятие общественного блага включает в себя в том числе и обеспечение продовольственной безопасности страны.

План обеспечивает сохранение площадей сельскохозяйствен­ных угодий, повышение продуктивности сельского хозяйства с учетом тенденций предложения и спроса на продовольствие на

365

внутреннем и мировом рынках. Наиболее значительное отличие этого плана от предыдущих — законодательное выделение и зак­репление особых природоохранных зон.

Характерная черта современного сельского хозяйства Япо­нии — постепенное сокращение посевных площадей сельскохо­зяйственных культур. При незначительных площадях сельскохо­зяйственных угодий за 35 лет с 1960 по 1995 г. они сократились на

I млн га — с 6 млн га до 5 млн га. Это произошло в результате строительства промышленных предприятий и спортивных соору­ жений, прокладки дорог, стихийных бедствий, прекращения об­ работки из-за нехватки рабочих рук и т. д. Ежегодно часть земли вновь вводят в оборот за счет подъема целины, осушения, обра­ ботки ранее заброшенных участков и др., но эти площади невели­ ки и постепенно сокращаются: в 1975 г. — 15 тыс. га орошаемых и 41 тыс. га богарных земель, в 1991 г. — соответственно 560 га и

II тыс. га. В 1995 г. орошаемая площадь полей составила 54%, культурных пастбищ — 13 %. Животноводство в основном базиру­ ется на концентрированных кормах, сырье для которых, как пра­ вило, импортируют.

Определенные возможности для расширения обрабатываемой площади существуют, но они весьма ограничены, и освоение новых земель в большинстве случаев экономически нецелесообразно. По­мимо того, из-за нехватки рабочих рук сократилась и посевная пло­щадь, которая в 60-е годы превышала обрабатываемую примерно на одну треть, так как в некоторых районах климатические условия позволяют получать два и даже три урожая в год. В 1993 г. количе­ство посевной площади сравнялось с обрабатываемой [2].

Намечаемые в национальных планах природоохранные мероп­риятия приводят к тому, что все меньше обрабатываемых земель выходит из оборота из-за стихийных бедствий. Так, если в 60-е годы Япония по этой причине теряла 4 тыс. га продуктивных зе­мель ежегодно, в 70-е — 2, в 80-е — 1 тыс. га, то в 1990—1995 гг. — всего 900 га.

В состав страны входит 47 префектур. Поэтому национальный план использования ее земель развивается в префектурных пла­нах, которые утверждают префекты.

В свою очередь, префектурные планы служат основой для фор­мирования муниципальных планов. При утверждении националь­ного плана премьер-министр должен учитывать мнение префек­тур, а те, в свою очередь, — мнение муниципалитетов. Националь­ное законодательство, устанавливающее правила изменения видов использования земель, предусматривает, что при разработке му­ниципальных планов муниципалитет обязан заблаговременно предпринять необходимые меры для полного учета пожеланий на­селения.

Префектурные планы землепользования выделяют пять видов зон (городские, сельскохозяйственные, лесные, природоохранные,

366

природные парки) и обеспечивают координацию деятельности по различным конкурирующим видам землепользования. Данные планы являются средством комплексного административного воз­действия, и при их разработке учитывают законодательство в сфе­ре городского планирования, лесного хозяйства и национальных парков. Они непосредственно регулируют операции с землей и косвенно (через отдельные законодательные акты) территориаль­ное развитие [79].

Муниципальные планы землепользования разрабатывают для тер­риторий конкретных муниципалитетов для решения сбалансиро­ванного обеспечения землей всех отраслей с учетом компромисса общественных, коллективных и личных интересов.

Организация рационального использования и охраны земель в Японии также находится в ведении центрального правительства, префектур и муниципалитетов. Ее решают на основе соответству­ющих программ, планов и проектов.

Мелиорацию сельскохозяйственных земель выполняют под ру­ководством департамента по вопросам сельскохозяйственных зе­мель Министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства, а также соответствующих отделов префектурных управлений со­гласно законам об улучшении земель (1949 г.), об улучшении па­хотных земель (1952 г.), о борьбе с загрязнением почвы (1970 г.), о повышении почвенного плодородия (1984 г.).

Подробные почвенные карты в стране были составлены лишь в 1978 г., хотя обрабатываемые земли обследуют в течение примерно 100 лет. По японской классификационной системе продуктивнос­ти земли разделены на четыре класса. К первому отнесено 0,4 % орошаемых и 0,3 % богарных земель, не требующих мелиоратив­ных работ для выращивания сельскохозяйственных культур; ко второму — соответственно 62 и 35 (необходимы небольшие рабо­ты); к третьему — соответственно 37 и 59 (требуются крупные ра­боты по улучшению), к четвертому — 0,6%и5,7% (требуются ка­питальные работы).

С 1965 г. (после поправок, принятых в 1964 г., к Закону об улучшении земель) мелиоративные и другие землеустроительные работы проводятся согласно соответствующим десятилетним про­граммам. Примерно 90 % таких работ выполняют при помощи го­сударственных субсидий, остальные — с использованием ссуд Корпорации по кредитованию сельского, лесного и рыбного хо­зяйства и пособий местных организаций. Мероприятия этих про­грамм включают в себя реконструкцию старых и строительство новых оросительных и дренажных систем, внутрихозяйственных дорог, перепланировку полей, террасирование склонов, насыпку грунта, предотвращение водной и ветровой эрозии земли, а также загрязнения почвы и воды, создание условий для универсального использования полей.

Одна из серьезных проблем, с которой сталкивается Япония в

367

последние годы, — изменение почвенного плодородия на фоне применения больших доз минеральных удобрений и пестицидов, дополняемое переуплотнением почвы ходовыми частями машин­но-тракторных агрегатов. На богарных землях в связи с небольши­ми размерами хозяйств по земельной площади отсутствуют сево­обороты.

Рисовые поля, которые при монокультуре на орошаемых участ­ках существенно не снижают своего плодородия, тоже достаточно сильно загрязнены.

В связи с этим работники Государственной службы распрост­ранения сельскохозяйственных знаний и технические специалис­ты из сельскохозяйственных кооперативов пропагандируют необ­ходимость таких мероприятий, как увеличение использования органических и регулирование применения минеральных удобре­ний, соблюдение севооборотов, внесение почвоулучшателей, вне­дрение биологических методов борьбы с вредителями и болезнями растений и применение минимальной обработки почвы.

В 1997 г. по инициативе сельскохозяйственной и потребительс­кой кооперации был создан Всеяпонский совет содействия разви­тия сельского хозяйства с учетом защиты окружающей среды.

Меры, принимаемые в Японии по предотвращению экономи­ческих загрязнений, соблюдаются очень строго, и их жестко конт­ролируют власти [96].

По данным ученых Высшей школы приватизации и предпри­нимательства Минимущества РФ, жесткие меры государственного регулирования по использованию лесных земель применяют в рамках «Системы охраняемых лесов». К ним относят леса, являю­щиеся значимым «общественным благом», и зоны, которые уста­навливают Министерство сельского, лесного хозяйства и рыбо­ловства или префект. Перевод охраняемых лесных земель для дру­гих видов использования ограничен рамками Системы. В частно­сти, для участков собственности, превышающих площадь 1 га, при изменении вида использования необходимо разрешение префек­та. В результате данных мероприятий площадь лесных угодий ос­тается достаточно стабильной — 25 млн га.

Законом о национальном планировании использования земли в Японии предусмотрено также и то, что городское развитие дол­жно быть обязательно увязано с перспективами сельского, лесно­го и рыбного хозяйства.

Поэтому в стране введены ограничения на использование про­дуктивных пахотных земель для других целей. Предусмотрено, что любое лицо должно обращаться за получением официального раз­решения на перевод пахотных земель для другого вида использо­вания (жилищной застройки или рекреационных целей) у пре­фекта или Министра сельского, лесного хозяйства и рыболовства. Исключением из данного правила могут быть случаи, когда эти действия предпринимают государственные национальные или ме-

368

стные организации, а также когда подобные действия направлены на обеспечение общественного блага.

При отводах сельскохозяйственных земель Японии под заст­ройку учитывают их типы.

Первый тип сельскохозяйственных земель — это высокопро­дуктивные сельскохозяйственные угодья. Как правило, на эту тер­риторию не выдают разрешений на ее использование в несельско­хозяйственных целях.

Второй тип — это сельскохозяйственные земли, находящиеся в зоне, подлежащей застройке в будущем. Разрешения для ее ис­пользования в несельскохозяйственных целях выдают только при отсутствии земель третьего типа.

Третий тип — это сельскохозяйственные земли, где уже реали­зуют проекты реконструкции недвижимости, где проходят комму­никации, размещают системы водоснабжения, теплообеспечения, газоснабжения, а также территории, которые окружают города или находятся в местности с сильно урбанизированной средой. Разрешение на застройку в этих зонах выдают в первую очередь.

Земельные участки для несельскохозяйственных целей отводят на основании проектов территориального землеустройства (меже­вания земель) после оформления соответствующих разрешений.

Такие проекты составляют также и в сельской местности. Они связаны, в первую очередь, с консолидацией земель, так как до сих пор в целом по стране в хозяйствах площадью 2 га насчитыва­ется по 5...6 земельных участков, расположенных в разных местах. Если учесть, что на Хоккайдо хозяйства площадью 10 га размеще­ны в 3...4 участках, то на остальной территории хозяйства площа­дью менее 2 га состоят из 11... 12 участков.

В проектах консолидации земель намечают действия по обмену земельными участками, передаче их в аренду, купле-продаже, а также обосновывают предложения по созданию различных эконо­мических объединений, кооперативов и других форм ведения сельскохозяйственного производства.

Несмотря на проводимые мероприятия, средний размер крес­тьянских хозяйств растет медленно. Если в 60-е годы он составлял 1 га, то в 1995 г. —всего 1,4га.

АФРИКАНСКИЕ МОДЕЛИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА