Глава 2

МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ, МЕЖДУНАРОДНЫЕ,

ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ, НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ

И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И СОВЕТЫ В ОБЛАСТИ

ПЛАНИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Развивающиеся процессы международного сотрудничества в различных отраслях и сферах деятельности, появление нового от­крытого и доступного информационного пространства привели к пониманию всем мировым сообществом важности организации рационального использования и охраны земли как залога суще­ствования в будущем любой нации и решения все обостряющейся продовольственной проблемы.

Население мира при ограниченных земельных ресурсах еже­годно увеличивается на 90 млн чел. и, по данным ученых, к 2010 г. достигнет 7,3 млрд чел. Поэтому производство продовольствия по сравнению с 80-ми годами XX в. должно быть удвоено, а интен­сивность использования земель существенно повышена.

Однако ввиду изъятия продуктивных земель под территории растущих городов, промышленных центров, транспортных магис­тралей, дорог, энергетических систем, а также вследствие деграда­ции, эрозии, захламления, заражения, загрязнения почв площадь обрабатываемых земель в мире в расчете на одного жителя Земли постоянно сокращается. Только за последние 20 лет она уменьши­лась с 0,40 до 0,24 га, а в зарубежной Азии — до 0,13 га.

Все прогрессивное человечество стало осознавать, что для эко­номического благополучия населения, а в ряде районов мира — и для выживания, требуется бережное, правильное и рациональное

17

использование земли, являющейся источником благосостояния стран и народов.

С целью объединения усилий в области организации рацио­нального землепользования и охраны земель появилась необходи­мость управления земельными ресурсами и проведения единой зе­мельной политики не только в границах одной страны, но и в рамках различных союзов государств (например, Европейского Союза), на территориях, охватывающих огромные природные комплексы (бассейны океанов, морей, рек; пустынные и полупус­тынные регионы и т.п.).

Крупнейшая международная организация государств, создан­ная в 1945 г. для поддержания мира, безопасности и развития со­трудничества между странами, — Организация Объединенных На­ций (ООН). В последние годы, учитывая особую важность земель­ных ресурсов как залога продовольственной безопасности всех стран мира и основного фактора жизни всего живого на планете, ООН на сессиях своих комитетов и советах специализированных учреждений уделяет большое внимание земельным вопросам.

Под эгидой ООН действует Европейская экономическая ко­миссия (United Nations Economic for Europe — UN /ЕСЕ), которая была первой международной организацией, рассмотревшей в ком­плексе вопросы управления земельными ресурсами (земельного администрирования) в Европе. При участии Комитета по насе­ленным пунктам Европейской экономической комиссии (Committee on Human Settlements) для координации земельных дел была создана Рабочая группа по земельному администрирова­нию (UN/ECE Working Party on Land Administration), рабочее на­звание этой группы (UN/ECE WPLA).

На совещании официальных лиц по управлению земельными ресурсами (WPLA) 59-й сессии Комитета по населенным пунктам Европейской экономической комиссии ООН, проходившем в Же­неве 14...16 сентября 1998 г., было принято заявление, в котором было отмечено, что правительства стран всего мира стремятся к социальной стабильности и устойчивой экономической работе своих стран и народов. Страны с различной историей, культурой и средой разделяют общее стремление к устойчивому росту. Для воплощения этих ожиданий необходимо... понимание широкой общественностью роли земли как источника экономического бла­гополучия... В основе эффективного государственного админист­ративного управления лежит признание того факта, что источни­ком всего богатства является земля [30].

Только в 2001 г. при участии экспертов UN/ECE WPLA были подготовлены и опубликованы следующие фундаментальные ра­боты: «Анализ систем земельного администрирования в Европе и Северной Америке» (Inventory of Land Administration Systems in Europe and North America. — 3-d edition. — London, July, 2001.— 221 p.) и «Системы массовой оценки земли (недвижимости) для

18

целей налогообложения в Европе» (Land (Real Estate) Mass Valuation Systems for Taxation Purposes in Europe. — Moscow, November, 2001. - 143 p.).

С самого начала своего существования ООН активно участво­вала в разработке программ и рекомендаций, организации семи­наров и рабочих встреч по кадастровым вопросам через свои раз­личные подразделения. Данная линия была продолжена также в рамках Повестки XXI в. и Глобального плана действий по про­грамме ХАБИТАТII по населенным пунктам (United Nations Human Settlements Programme «UN-HABITAT»), где признается, что эффективные и действенные земельно-кадастровые системы и землеустройство имеют важнейшее значение для обеспечения экономического развития, управления окружающей средой и со­циальной стабильности как в развитых, так и в развивающихся странах.

Например, в Богоре (Индонезия) в период 18...22 марта 1996 г. была проведена Международная встреча экспертов по землеуст­ройству и кадастру, организованная Отделом ООН по поддержке и управлению развитием (DDSMS) в тесном взаимодействии с Министерством сельского хозяйства Индонезии (BNP), Государ­ственным координационным управлением Индонезии по геоде­зии и картографии (BAKOSURTANAL) и Международной феде­рацией геодезии (МФГ-FIG). Встреча также получила значитель­ную помощь по линии Австралийского агентства международного развития — AusAID [13].

Встреча была организована в ответ на существующие проблемы землеустройства и охраны окружающей среды, определенные в Глобальном плане действий по программе ХАБИТАТ II, а также в рекомендациях Повестки XXI в., вытекающих из Конференции ООН по окружающей среде и развитию (UNCED), получившего название «Саммита Земли», состоявшейся в Бразилии в 1992 г. Ввиду международной значимости тематики встреча была включе­на в список календарных мероприятий по подготовке Конферен­ции ХАБИТАТ II («Городского саммита») в Стамбуле в июне 1996 г. В 1996 г. эксперты UN/ECE издали серию рекомендаций по землеустройству для стран переходного периода экономики.

Для изучения земли и управления земельными ресурсами под патронажем ООН создаются глобальные земельно-информа­ционные системы. Например, ФАО — Продовольственной и сель­скохозяйственной организацией ООН — за последние годы созда­ны специализированные системы информации о земельных и водных ресурсах: Всемирная почвенная карта в цифровой форме; Всемирная база цифровых данных о почвах и грунтах (СОТЕР); Всемирный обзор подходов и технологий в сфере охраны земель (ВОКАТ); статистическая система по вопросам водоснабжения, в ко­торой особое внимание уделено орошению и дренажу (АКВАСТАТ). К землеустроительным вопросам ФАО обратилось еще в 1953 г.,

19

когда опубликовала ряд монографий, включая материалы по реги­страции земельных прав.

С 1994 г. в рамках программы «Африка — вер» ведется подго­товка унифицированной геологической базы данных о раститель­ном покрове (масштаб 1:1 000 000) в целях обеспечения информа­цией мероприятий по управлению земельными и водными ресур­сами. При поддержке ФАО созданы национальная географическая информационная система Бангладеш и база данных агроэкологи-ческого зонирования территории страны, не имеющая аналогов в мире. Под эгидой ООН проводятся также различные конферен­ции по землепользованию и землеустройству. Так, в 1999 г. в Ав­стралии проходила совместная конференция ООН и Международ­ной федерации геодезистов по проблемам земельных отношений, кадастровым инфраструктурам и поддержки устойчивого разви­тия.

В Таиланде также в 1999 г. проходила Вторая международная конференция по вопросам деградации земель, которая рекомен­довала всем странам организовать мониторинг деградированных территорий, контроль за деградацией почв и восстановление нару­шенных земель.

В связи с тем что землеустроительные действия в разных стра­нах осуществляют разные министерства и ведомства, а также из-за различных подходов к землеустройству международных организа­ций, координирующих землеустроительную деятельность, в мире (в нашем понимании), нет. Объединяет землеустроителей и геоде­зистов Международная федерация геодезистов (землемеров) (МФГ) — The International Federation of Surveyors (FIG).

МФГ — международная неправительственная организация, ос­нованная в Париже в 1878 г., объединяющая ассоциации, комите­ты, союзы более ПО стран, включая Россию. Роль головной орга­низации по участию в МФГ в России отведена Роскартографии, Росземкадастру, Российскому обществу геодезии, картографии и землеустройства (до 2004 г.).

С 13 по 17 апреля 2003 г. в Париже проходила юбилейная сес­сия МФГ, посвященная 125-летию со дня основания этой органи­зации.

Научно-техническая деятельность МФГ осуществляется в рам­ках работы его комиссий. Комиссии готовят и проводят каждые четыре года международные симпозиумы. В МФГ работают десять комиссий (2003 г.) [133]: 1 — профессиональная деятельность; 2 — профессиональное образование; 3 — специальные информацион­ные системы и управление; 4 — гидрографические съемки; 5 — геодезические инструменты и методы; 6 — инженерно-геодези­ческие работы; 7 — кадастр и землеустройство; 8 — специальное планирование и развитие; 9 — оценка и управление недвижимос­тью; 10 — экономика и управление в строительстве.

Вопросами землеустройства, обменом научно-техническим

20

опытом, идеями и достигнутыми результатами в области планиро­вания использования и охраны земель, организации городских и сельских территорий, управления земельными ресурсами наряду с другими задачами занимаются 7-я и 9-я комиссии МФГ. Землеус­троительное и геодезическое образование находятся в компетен­ции 2-й комиссии.

Административными органами МФГ являются Генеральная ас­самблея, постоянный комитет, бюро и эксперты-контролеры по финансам. Высший орган МФГ — Генеральная ассамблея, заседа­ния которой проводят каждые четыре года одновременно с конг­рессами. Заседания Генеральной ассамблеи — это место встречи представителей национальных ассоциаций геодезистов стран — членов МФГ.

В период между заседаниями Генеральной ассамблеи ежегодно заседает постоянный комитет, который состоит из членов бюро делегатов национальных ассоциаций (комитетов, союзов) геодези­стов, членов МФГ (обычно представителей) и руководителей тех­нических и научных комиссий. Бюро ответственно за руководство деятельностью МФГ в рамках решений постоянного комитета и Генеральной ассамблеи, состоит из президента, трех вице-прези­дентов, генерального секретаря, казначея и директора предстоя­щего конгресса и избирают его на четыре года. Исполнительные органы МФГ — технические и научные комиссии и их постоян­ные институты.

Во время работы конгрессов и симпозиумов проводят коммер­ческие выставки технических средств и технологий. Предпослед­ний, XXI конгресс МФГ проходил в г. Брайтоне (Великобрита­ния) 19...25 июля 1998 г., а XXII конгресс — 19...26 апреля 2002 г. в Вашингтоне (США).

Специальные комиссии МФГ проводят большую работу, пред­ставляя на конгрессы свои отчеты [131]. Например, седьмой ко­миссией МФГ в 1994 г. было подготовлено «Заявление по Кадаст­ру», в котором дано его собирательное определение и намечены перспективы развития. В период 1998—2002 гг. данная комиссия разработала предложение по «Реформированию кадастра» и улуч­шению землеустройства на основании инвентаризации систем уп­равления земельными ресурсами различных стран [164].

С МФГ сотрудничает созданное в Российской Федерации в 1992 г. Российское общество геодезии, картографии и землеустрой­ства (РОГКЗ). Это общество является межрегиональной обще­ственной организацией — объединением ученых, инженерно-тех­нических работников и специалистов, работающих в области гео­дезии, землеустройства, кадастра, изысканий, картографии, марк­шейдерии, аэрокосмических съемок, преподавателей, студентов и учащихся высших и средних учебных заведений, готовящих выше­названных специалистов. Оно продолжает традиции существовав­ших в начале XX в. Общества русских землемеров и Общества ме-

21

жевых инженеров, оказавших положительное влияние на развитие науки, образования и землеустроительного производства. Подоб­но МФГ осуществляют свою деятельность и другие международ­ные научно-технические организации, информацию которых ис­пользуют землеустроители. К ним относятся:

Международная федерация строительства и планирования — The International Federation of Housing and Planning (IFNP);

Международная ассоциация геодезистов — The International Association of Geodesy (IAG);

Международная картографическая ассоциация — The

International Cartographic Association (ICA);

Международное общество по фотограмметрии и дистанцион­ному зондированию — The International Society for Photogrammetry and Remote Sensing (ISPRS);

Международный совет по ценообразованию —The International Cost Engineering Council (ICEC);

Международное общество по маркшрейдерскому делу — The International Society for Mine Surveying (ISM);

Международный комитет стандартов оценки земли и иной не­движимости — The International Valuation Standarts Committee (1VSC);

Международная федерация недвижимости — The International Real Estate Federation (FIABCI).

В нашей стране в 90-е годы образованы Российский нацио­нальный комитет фотограмметрии и дистанционного зондирова­ния Земли (РНКФДЗ) и Национальный комитет картографов России (НККР), которые также выходят на международный уро­вень.

В Европейском Союзе также есть определенные единые евро­пейские стандарты в области землепользования и землеустрой­ства. Например, во всех странах ЕС действуют стандарты, догово­ры, директивы и положения об охране окружающей природной среды, о планировании землепользования, о консервации земель, о гармонизации налогообложения, о предприятиях, о конкурен­ции, об оценочной деятельности и др.

Так, оценщики земли и иной недвижимости могут подлежать Европейской аттестации.

В 1994 г. решением Межгосударственного совета по вопро­сам аграрной науки и информации в агропромышленном комп­лексе стран Содружества Независимых Государств (СНГ) был создан Межгосударственный научный проблемный совет по зе­мельным отношениям и землеустройству (председатель — ака­демик РАСХН, первый заместитель председателя Росземкадаст-ра Н.В. Комов), насчитывающий в своем составе в 2000 г. 36 че­ловек. Представительство совета действует в Москве. На заседа­ниях совет рассматривает вопросы, связанные с изменением землепользования и землеустройства в странах-участниках, и

22

определяет приоритетные направления земельной политики го­сударств, совершенствования земельных отношений, землеуст­ройства и земельного кадастра, развития землеустроительной на­уки и практики.

Кроме того, в Российской Федерации с середины 90-х годов функционирует Международная академия аграрного образования (МААО), в которой действует отделение землепользования и зем­леустройства, имеющее в своем составе на начало 2001 г. более 20 академиков и членов-корреспондентов, представляющих землеус­троительное образование России и других зарубежных стран.

Учебно-методическую деятельность вузов, ведущих подготов­ку инженеров по землеустроительным специальностям, органи­зует, координирует и контролирует Учебно-методическое объе­динение высших учебных заведений России в области землеуст­ройства и кадастров при Государственном университете по зем­леустройству (председатель с 1997 г. ректор ГУЗ профессор С.Н. Волков). УМО разрабатывает для всей страны государствен­ные образовательные стандарты по землеустроительным специ­альностям, типовые учебные планы, программы, организует из­дание учебников, учебных пособий и другой учебно-методичес­кой литературы. В состав УМО входят 12 представителей иност­ранных государств.

Научную деятельность в области землеустройства в России координирует Российская академия сельскохозяйственных наук —отделение экономики и земельных отношений. Данное отделение осуществляет и международное сотрудничество в об­ласти планирования и организации рационального использова­ния земель и их охраны с зарубежными партнерами. На начало 2004 г. в состав отделения входили два академика (Н. В. Комов,

B. Н. Хлыстун) и шесть членов-корреспондентов (А. А. Варламов,

C. Н. Волков, П. Ф. Лойко, Ю. К. Неумывакин, А. П. Огарков, А. 3. Родин) по базовому образованию, являющиеся инженерами- землеустроителями (Ю. К. Неумывакин — инженер-геодезист).

В период до 2004 г. Росземкадастр реализовывал важные меж­дународные проекты, крупнейшие из которых следующие:

проект Мирового банка ЛАРИС, поддерживающий создание единой системы государственного земельного кадастра;

проекты Комиссии ЕС по программе ТАСИС — «Регистрация зе­мель в России», «Содействие созданию земельного рынка в Рос­сии» и «Консультационная помощь в вопросах массовой оценки земель»;

инвестиционный проект «Гермес», финансируемый в рамках со­глашения, заключенного между Правительством Российской Фе­дерации и немецкими банками в целях информатизации феде­ральных органов исполнительной власти;

проект технической помощи по созданию земельно-кадастровой системы Российской Федерации, который по поручению Прави-

23

тельства Швеции осуществляет Национальная земельная служба Швеции.

С 1994 г. Государственный университет по землеустройству осуществляет совместно со Шведским королевским политехни­ческим институтом в Стокгольме программу обучения «Подготов­ка магистров землеустройства Швеции». К началу 2004 г. обучение в Стокгольме прошли более 50 российских инженеров-землеуст­роителей, часть из них получила дипломы магистра землеустрой­ства Швеции.

В большинстве стран мира, наряду с государственными, суще­ствуют частные землеустроительные предприятия (организации, учреждения), имеющие в уставном фонде частный капитал, а так­же самостоятельно практикующие частные землемеры, выполня­ющие землеустроительные работы. Такие юридические и физи­ческие лица имеют государственные лицензии на право осуществ­ления землеустроительных действий. Кроме того, в ряде стран, например в США, частные землемеры дают присягу государству на добросовестное и честное выполнение своих профессиональ­ных обязанностей, в связи с чем их называют «присяжными» зем­лемерами.

Для координации и унификации действий, внедрения прогрес­сивных технологий выполнения землеустроительных и земельно-кадастровых работ частные землеустроительные предприятия и землемеры объединяются в ассоциации. Такие ассоциации дей­ствуют в США, Германии, Франции, Дании, Швейцарии и других странах. Финансирование работ, осуществляемых частными зем­лемерами, может идти со стороны государства (в основном на конкурсной основе), а также за счет средств других заказчиков.

Например, в США действует Национальное общество (ассоци­ация) профессиональных землеустроителей (в 2001 г. президентом являлся Ричард Барр).

В Германии — Bund der offehtlich bestellten vermessuhgsihgeieure E.V. (президент В. Тициан), в Нигерии — Институт аккредитован­ных землемеров Нигерии (Nigerian Institute of Quantity Surveyors), в Палестине — Ассоциация лицензированных землемеров (Licenced Surveyors Association of Palestine), во Франции — Обще­ство землемеров-экспертов и Ассоциация французских топогра­фов (Ordre des Geometres-Experts — OGE, Association Francaise de Topographie), в Бельгии — Бельгийский союз землемеров-экспер­тов (Union Beige des Geometres-Experts Immobiliers), в Аргенти­не — Федерация землеустроителей Аргентины (Federacion Argentina de Agrimensores), в Италии — Общество национальных землемеров (Consiglio Nazionale Geometri), в Китае — Китайское общество геодезии, фотограмметрии и картографии.

Данные союзы и объединения землеустроителей, картографов, геодезистов, фотограмметристов выпускают профессиональные журналы. Например, Канадский союз геоматиков (Canadian

24

Institute of Geomatics) издает периодический журнал «Геоматика», в Дании выпускают журнал «Земельный инспектор» (Landinspektren), во Франции — «Землемер» (Geometre, OGE), в Голландии — «Геодезия», в Испании — «Топографическая картог­рафия», в Великобритании — журнал «Землемерие в строитель­стве» (Civil Engineering Surveyor).

В США Американское объединение по землеустройству и кар­тографии (American Congress on Surveying and Mapping, ACSM) из­дает журнал «Профессиональный землемер» (Proffessional Surveyor).

В связи с большими объемами землеустроительных работ в ходе земельной реформы в Российской Федерации, изменением законодательства в области предпринимательской деятельности к 1993 г. в России создались условия для образования частных зем­леустроительных предприятий. Так, в 1993—1995 гг. только в Мос­ковской области для выделения земель под крестьянские (фермер­ские) хозяйства, установления границ личных подсобных хозяйств было зарегистрировано около 100 землеустроительных предприя­тий с различными формами собственности: от частных предпри­нимателей до товариществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ различного типа.

Такие предприятия создавались и в других субъектах России. Поэтому в 1996 г. в нашей стране была образована «Российская ассоциация частных землемеров».

Во многих зарубежных странах планированием использования земель в городах и других поселениях занимаются особые специа­листы. Их называют планировщиками (planners), синьорами-пла­нировщиками или архитекторами-планировщиками.

В США, например, планировщики были объединены в Амери­канскую ассоциацию планирования (The American Planning Association), которая сотрудничала с Международной ассоциацией городского управления (The City Management Association).

При планировании использования земель в городах планиров­щики работают совместно с другими специалистами: землемера­ми, архитекторами, менеджерами, дизайнерами территории, лан­дшафтными архитекторами и др.

Большое значение для изучения земельной политики, зе­мельных реформ и опыта землеустройства во всем мире имеет Институт по изучению земельных отношений им. Джона Лин­кольна (Lincoln Institute of Land Policy), расположенный в шт. Массачусетс. Институт основан в 1966 г. Фондом Джона Лин­кольна, действующим с 1947 г. с целью изучения земельных от­ношений и налогообложения с точки зрения философии Генри Джорджа.

Институт по изучению земельных отношений им. Джона Лин­кольна явился одним из спонсоров создания Международного Центра по изучению земельной политики и повышению квалифи-

25

кации (The International Center of Land Policy Studies and Training — ICLPST), расположенного на Тайване (КНР).

Центр был основан 26 сентября 1968 г. как Институт повыше­ния квалификации кадров в области земельной реформы (Land Reform Training Institute) и переименован в 1998 г. Центр является независимой некоммерческой организацией.

Основная деятельность Центра — повышение квалификации кадров и организация научных исследований по проблемам зе­мельной реформы, налоговой политики, а также социального раз­вития села. Главные цели центра:

1. Демонстрация возможностей достижения экономического процветания на основе проведения земельной и налоговой поли­тики.

2. Повышение квалификации государственных служащих сред­него и высшего звена из развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки, а также стран Восточной Европы и бывшего СССР.

3. Развитие исследований в области земельной реформы и на­логовой политики.

4. Организация международного сотрудничества и оказание по­мощи национальным, региональным и международным организа­циям при проведении земельных реформ и разработке налоговой политики.

5. Оказание помощи на финансирование проведения междуна­родных конференций, совещаний, семинаров по вопросам аграр­ной реформы и налоговой политики.

Руководит Центром Правление, которому подчиняются Ис­полнительный Комитет и Администрация, состоящая из отдела программ и научных исследований и отдела администрирования и финансов.

Правление определяет основные принципы политики Центра, а также утверждает план работы на календарный год и бюджет. Исполнительный комитет возглавляет директор, который осуще­ствляет текущее руководство деятельностью Центра.

Повышают квалификацию по следующим основным направле­ниям:

6. Аграрная реформа и социальное развитие села.

7. Налоговая политика.

8. Городское планирование и развитие.

В Центре широко используют опыт проведения земельных ре­форм и землеустройства Республики Китай на Тайване, Японии, Южной Кореи и других стран Юго-Восточной Азии.

С начала основания в Центре прошли подготовку 6000 специа­листов из 100 стран мира. Ежегодно в программах Центра прини­мают участие 200 слушателей.

26