Г л а в а 26 монголия

26.1. ОСОБЕННОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Монголия — государство Центральной Азии. Территория стра­ны— 1566,5 тыс. км² (156,6 млн га). Это больше, чем общая пло­щадь Великобритании, Германии, Италии и Франции. Население в 1997 г. составляло 2,35 млн чел.

Плотность населения — одна из самых низких в мире— 1,5чел. на 1 км². Землеобеспеченность составляет 66,7 га на одного человека, в том числе 53,4 га сельскохозяйственных угодий и 0,73 га пашни.

Большую часть территории страны (77,8 %) занимают есте­ственные пастбища, находящиеся в среднем на высоте 1500 м над уровнем моря. Площадь пашни за последние годы была незначи­тельной — около 1,3 млн га. Площадь под поселениями составляла 400 тыс. га.

Сложные природные условия на территории страны (среднего­довое количество осадков 210 мм, большая высота над уровнем моря, сильные колебания зимних и летних температур и др.) оп­ределили особенности экономики.

Монголия — это сельскохозяйственная страна. Животновод­ство здесь — главный сектор экономики. За последние годы заре­гистрированное поголовье овец находилось в пределах 14... 15 млн гол., коз — 11, крупного рогатого скота — 3,7, лошадей — 3,1 млн, верблюдов — 356 тыс.

Всего в 1999 г. в стране насчитывалось 32,82 млн сельскохозяй­ственных животных.

Кроме этого, с 1,32 млн га обрабатываемых сельскохозяйствен­ных земель было получено 217,6 тыс. т зерна, 41,3 тыс. т картофе­ля, 19,5 тыс. т овощей [155].

350

До 1921 г. Монголия представляла собой полуколониальное феодальное государство со слабой экономикой, ориентированной на кочевое животноводство экстенсивного типа.

Несмотря на общественное землепользование, земля и значи­тельная часть скота находились в феодальной собственности.

Пастбища, принадлежащие феодалам, использовали крестьяне сообща, между ними распределяли только небольшие участки се­нокосов и пашни. Границы угодий устанавливали по хребтам и живым урочищам [11].

После революции 1921 г. основой земельных отношений в Монголии стала государственная (общенародная) собственность на землю, что было закреплено в Конституции страны, принятой 26 ноября 1924 г. Пастбища, сенокосы и пахотные участки переда­вали крестьянам (аратам) в бесплатное пользование.

До 1940 г. в стране преобладало мелкотоварное крестьянское хозяйство с наличием единичных стойбищ (одна-две крестьянс­кие семьи). В начале 50-х годов аграрная политика государства была полностью ориентирована на СССР, на создание крупных сельскохозяйственных объединений и госхозов, представляющих собой землепользования социалистического типа.

На первом этапе кооперативное движение характеризовалось постепенным развитием начальных форм аратских объединений. Число таких объединений увеличилось с 91 в 1940 г. до 183 в 1954 г., а число их членов — соответственно с 2015 до 15 400 чел.

К 1959 г. процент кооперирования аратских хозяйств достиг 99,3 %, а удельный вес общественного скота, сосредоточенного в сельскохозяйственных объединениях, составил 72,3 %.

К концу 1959 г. в сельском хозяйстве Монголии вместо 185 тыс. мелких, раздробленных индивидуальных хозяйств было создано 389 крупных сельскохозяйственных объединений социа­листического типа, в каждом из которых имелось 59 тыс. гол. скота (в том числе 43,4 тыс. гол. общественного) и 475 аратских хозяйств [67].

К концу 80-х годов в Монголии насчитывали 255 сельскохозяй­ственных объединений (СХО), главным образом животноводчес­кого направления. В среднем на одно СХО приходилось 434 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в основном отгонных пастбищ, 1,3 тыс. га пашни, 67 тыс. голов общественного скота, в том числе 48 тыс. овец [66]. Объединение имело 40 тракторов (в пересчете на 15-сильные) и 17 автомобилей. В пользовании объединений име­лось 85 % всех земельных угодий, в них было сосредоточено около

146. % всего поголовья скота. Они производили 60 % валовой про­дукции сельского хозяйства, в том числе 75 % всех видов мяса,

147. — овечьей шерсти, 82 — козьего пуха, 69 % — верблюжьей шер­сти.

Помимо сельскохозяйственных объединений в Монголии по­степенно складывалась система землепользовании госхозов —

351

крупных государственных сельскохозяйственных предприятий, основанных на общенародной собственности на средства произ­водства.

Если в 1940 г. было всего 10 госхозов, имеющих 8 тыс. га посев­ных площадей, в 1960 г. — 25 предприятий и 204 тыс. га посевов, то в 1980 г. их число составило 49, а площадь посева — 556,2 тыс. га. В начале 90-х годов число госхозов составляло 60. Они возде­лывали сельскохозяйственные культуры на площади более 570 тыс. га.

Госхозы производили около 20 % валовой продукции сельского хозяйства, 85 % всех зерновых, основную часть картофеля и ово­щей, имели около 80 % всех посевных площадей. Каждое пред­приятие занимало в среднем около 300 тыс. га сельскохозяйствен­ных угодий, из которых 9,8 тыс. га была пашня, имело 27,5 тыс. голов скота, 262 трактора (в 15-сильном исчислении), 36 комбай­нов, 40 автомобилей.

Землеустройство в Монголии в период с 1921 по 1954 г. было связано с образованием сельскохозяйственных объединений и госхозов, хотя технические проекты землеустройства не составля­ли, проектные решения имели вид землеуказаний.

Впервые землеустроительные работы в полном комплексе ста­ли проводить после 1954 г. при участии и под руководством земле­устроителей из СССР, работавших в составе землеустроительных экспедиций. С 1954 по 1959 г. были установлены границы между административно-территориальными единицами (самоннами), закреплены земли за 359 сельскохозяйственными объединениями и 24 госхозами.

В это же время в связи с развитием промышленности начали осуществлять землеустроительные работы по отводам земель под железные дороги, линии электропередач, для развития горнодо­бывающей промышленности, городов, лесохозяйственных пред­приятий, заповедников.

В марте 1959 г. землеустроители начали поиск целинных земель для их освоения и вовлечения в сельскохозяйственное производ­ство. Уже в 1960 г. посевные площади в Монголии были расшире­ны на 150 тыс. га и доведены до 265,5 тыс. га. Для выявления па-хотнопригодных земель и сенокосных угодий была организована совместная Монголо-Советская землеустроительная экспедиция. За 1961—1963 гг. экспедицией было отобрано 1360,5 тыс. га пахот-нопригодных целинных земель, 422,6 тыс. га старопахотных зале­жей и 422,6 тыс. га сенокосов. С 1976 по 1980 г. было освоено 279 тыс. га целины, и к 1980 г. площадь пашни увеличилась до 1182 тыс. га.

С 1974 г. начался новый этап межхозяйственного землеустрой­ства, связанный с определением границ городов и сельских посе­лений, санаториев, домов отдыха, а также с укрупнением и час­тичным изменением границ сельскохозяйственных предприятий.

352

В 1977 г. всем землепользователям были выданы акты на право пользования землей.

В связи с тем что природные условия Монголии близки к ус­ловиям Казахстана и ряда регионов России, за основу проведе­ния землеустройства взяли советскую методику составления про­ектов.

С 1964 г. в связи с необходимостью организации рационально­го использования и охраны земель сельскохозяйственных пред­приятий при помощи советских специалистов стали составляться проекты внутрихозяйственного землеустройства. В период с 1964 по 1967 г. и в 1971 г. указанные экспериментальные проекты были разработаны на территории 20 госхозов и 18 сельскохозяйствен­ных объединений [47].

Для целей планирования использования земель в 70-е годы в Монголии начали разрабатывать схемы землеустройства аймаков по советской методике.

Их содержание было аналогично схемам землеустройства обла­стей, краев, автономных республик бывшего Советского Союза.

В период с 1978 по 1980 г. была создана совместная Монголо-Советская энциклопедия для подготовки тематических карт при­родных ресурсов Монгольской Народной Республики масштаба 1:1 000 000. Карты составляли с использованием космических фо­томатериалов, полученных с советских космических аппаратов. В серию входили следующие карты:

геолого-структурная с элементами неотектоники;

среднего многолетнего стока поверхностных и подземных вод;

земельного фонда;

• использования почв;

• кормоботаническая; лесного фонда;

ландшафтно-типологического районирования. Комплексный анализ серии карт позволил в последующем в

80-е годы локализовать и выделить наиболее перспективные райо­ны Монголии, в пределах которых было продолжено более деталь­ное и целенаправленное изучение природных ресурсов на основе аэрокосмической информации и картирование территории в мас­штабах 1:200 000 и 1:100 000.

Геодезическими работами в Монголии в это время ведало Го­сударственное управление геодезии и картографии при Госкоми­тете строительства, архитектуры и технического контроля. Воп­росами регулирования землепользования занимались также Ми­нистерство сельского хозяйства, Министерство геологии и гор­нодобывающей промышленности, Министерство лесов и деревообрабатывающей промышленности, Министерство водно­го хозяйства.

353

26.2. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНА

До начала 90-х годов земельными ресурсами в Монголии уп­равляли по советской модели. В стране существовало Главное уп­равление землепользования и землеустройства, в ведении которо­го находились управления землеустройства аймаков (областей). В каждом районе (округе — сомонне) работала группа землеустрои­телей, возглавляемая главным землеустроителем. Имелся также проектный институт по землеустройству, который занимался про­ектными и изыскательскими землеустроительными работами, по­чвенными и геоботаническими обследованиями, разработкой проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеуст­ройства. Всю землеустроительную документацию вели на русском языке.

Земельные преобразования в современной Монголии начались активно с 1994 г. с принятием Закона о земле и Закона о плате за землю. Все сельскохозяйственные угодья по-прежнему остались в государственной собственности, и их передавали в пользование (аренду). Единицей земельного налогообложения считали овцу, за которую уплачивали 54 тугрика (1 долл. США равен 1000 тугри­кам).

Управление землеустройства перешло в ведение Министерства сельского хозяйства Монголии. В 2000 г. оно насчитывало 30 ра­ботников. Отделы землеустройства (3...4 чел.) находятся в 18 ай­маках и трех муниципалитетах (Улан-Баторе, Дархане, Эрденете). В городских отделах по землеустройству работает от 5 до 20 чел. В каждом из 329 районов (сомоннов) имеется районный инженер-землеустроитель. Вся землеустроительная служба в 2000 г. насчи­тывала 428 чел.

В 90-е годы в Монголии был взят курс на переход к экономике рыночного типа. В этой связи началась перестройка форм земле­пользования и организационно-правовых структур в сельском хо­зяйстве. Сельскохозяйственные объединения и госхозы были фак­тически ликвидированы, а их имущество — приватизировано, хотя земля оставалась в государственной собственности.

Сельскохозяйственные предприятия приобретали форму акци­онерных обществ, товариществ и др. Реорганизация сельскохо­зяйственных предприятий привела к снижению эффективности земледельческих отраслей. Так, производство зерна снизилось с 800 тыс. т в 80-е годы до 100... 120 тыс. т к концу 90-х годов, а пло­щадь пашни — с 1,2 млн га до 300 тыс. га. Более 900 тыс. га пашни перешло в залежь.

Поэтому правительство стало искать новые пути совершен­ствования земельных отношений и землеустройства.

Так, в 2002 г. в Закон о земле были внесены изменения, принят Закон о приватизации земель (2002 г.). В соответствии с этими

354

нормативными правовыми актами стало возможным получить в частную собственность земельные участки, находящиеся в черте поселений, а также участки пашни. Пастбища по-прежнему оста­лись в государственной (общенародной) собственности.

Земля стала считаться не только природным ресурсом, главным средством производства в сельском хозяйстве, но и объектом не­движимого имущества. Учитывая это, в 2002 г. была начата пере­стройка землеустроительных органов. Было предложено Управле­ние землеустройства, Управление геодезии и картографии, Служ­бу земельных отношений и регистрации недвижимого имущества объединить в одно земельное ведомство и подчинить это ведом­ство непосредственно премьер-министру.

Руководители Монголии, аймаков, сомоннов стали понимать, что недооценка значения и опыта землеустройства в земельных преобразованиях может привести к катастрофическим изменени­ям в экономике страны и даже к разрушению территориальной целостности государства.

Поэтому было намечено разработать следующие виды землеус­троительной документации — планы:

Генеральный государственного землеустройства;

землеустройства территории аймаков и столицы (г. Улан-Бато­ра с окрестностями);

землеустройства территории сомоннов и округов;

землеустройства (территориального — межхозяйственного и внутрихозяйственного) [70].

Опыт разработки таких планов и проектов землеустройства у специалистов Монголии имеется. Так, в 1975 и 1986 гг. были раз­работаны Генеральные планы (градостроительные схемы) г. Улан-Батора. Землеустраиваемая территория в 1975 г. охватывала 21 тыс. га из 131 тыс. общей площади столицы, а в 1986 г. — 30,7 тыс. га из 135,8 тыс. га.

В рамках Генерального плана были подготовлены следующие схемы:

водоснабжения, канализации и очистных сооружений;

электроснабжения и связи;

транспортная;

состояния окружающей природной среды и охраны территории;

защиты водного бассейна и воздушного пространства;

развития пассажирского транспорта и сети дорог;

общая планирования землепользования.

Во второй половине 90-х годов была начата разработка нового Генерального плана г. Улан-Батора. При этом было принято ре­шение составить Схему землеустройства территории столицы, включающую в себя не только всю площадь города, но и прилега­ющую сельскую пригородную местность. Вся эта территория раз­вивается по принципу «расселение — оседание», что требует учета при развитии города кочевых и оседлых крестьянских хозяйств.

355

Например, на территории столицы без учета поголовья скота граждан, временно приезжающих в город с периферии на летний период, находилось в 1998 г. 296,3 тыс. гол., что привело к увели­чению допустимой нагрузки на пастбища в 4,6 раза в целом по метрополии и в 5,8 раза непосредственно в границах г. Улан-Бато­ра. В некоторых округах города перегруженность пастбищ в 13 раз превышала нормативный уровень.

Результатом перегруженности территории явилось изменение традиционных типов расселения — оседания. Так, в радиусе от 5 до 50 км от границы города появились 70 мелких поселений и оча­гов оседания, что усилило нагрузку на землю. В некоторых местах отмечено, что из-за этого произошли снижение покрытия почвы растениями на 35...40 % и замена фитоценозов: луговых — степны­ми, а степных — сухостепными.

В районах, где на ограниченном пространстве скопились люди, скот и техника и таким образом на протяжении многих лет наблю­дали нерациональное землепользование, растительный покров не только ухудшился, но и были уничтожены ивовые насаждения вдоль рек, лесные опушки поредели, лес потерял свои водонакап-ливающие и водоудерживающие свойства, увеличились линейный и площадный смыв почв с верхних частей и склонов гор. В резуль­тате этого в отдельных местах произошел смыв почвы и у подно­жия гор скопились почвенные наносы, а также образовались ко­нусы выноса.

Преодоление этих негативных последствий в схеме землеуст­ройства территории столицы потребовало проведения ее функци­онального зонирования.

Выделенные функциональные зоны территории, определяю­щие регламент ее использования, показаны на рисунке 28.

В соответствии с разработанной схемой начали составлять проекты землеустройства, связанные с отводами земли под строительство, межеванием и установлением границ округов и других административно-территориальных единиц и участков, а также осуществлять контроль за состоянием и использовани­ем земли.

Для включения земельных ресурсов в экономические отноше­ния в отдельных районах Монголии в 90-е годы была проведена также экономическая оценка земель. Например, первая оценка земли в Улан-Баторе была проведена в 1992 г. Тогда базовая сто­имость 1 га была оценена в 430 тыс. тугриков. В 1997 г. 1 га земель столицы стал стоить в среднем 440 млн тугриков. Для сравнения: 1 га земли в поселениях численностью до 500 чел. стоит 5 млн туг­риков, т. е. в 88 раз меньше.

Таким образом, перестройка земельных отношений в Монго­лии показала, что землеустройство — основной механизм государ­ства в ходе земельной реформы. С помощью землеустройства лег­ко разрушить земельный строй и снизить эффективность произ-

356

водства. И наоборот, рациональное землеустройство может обес­печить процветание государства и эффективный переход к новым, более прогрессивным формам организации территории.