Глава 25 китай

25.1. РАЗВИТИЕ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ХОДЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕФОРМ

Китайская Народная Республика (КНР) занимает третье место по площади территории среди стран мира. Общая площадь стра­ны—9,6 млн км^ (960 млн га), площадь суши— 932,6 млн га, на которой проживает 1,3 млрд чел.

Плотность населения — 130 чел. на 1км², землеобеспечен-ность — 0,77 га общей площади на человека, в том числе 0,44 га сельскохозяйственных угодий и 0,07 га пашни.

Общая протяженность границы 22 143 км, длина береговой ли­нии — 14 500 км.

338

Китай — преимущественно горная страна. Всего 30 % его тер­ритории находится ниже 1000 м над уровнем моря. Сельскохозяй­ственная освоенность территории — 57,1 %, распаханность—

15,1%.

Большая часть населения (80 %) сосредоточена в сельской мес­тности. Сельское хозяйство Китая — одна из главных отраслей экономики; на его долю приходится около 70 % национального дохода.

Основные отрасли земледелия — производство зерновых, тех­нических, овощных и сахаросодержащих культур (сахарный трос­тник, свекла); в животноводстве наибольшее развитие получило свиноводство. Хорошо развиты птицеводство и рыбное хозяйство. По разнообразию сельскохозяйственной продукции Китай зани­мает ведущее место в мире. Здесь возделывают более 50 видов по­левых культур, около 100 овощных, более 60 плодовых, около 700 видов грибов, лекарственные травы, развиты производство чая и шелководство. Посевная площадь составляет 145 млн га, из кото­рых почти треть орошают. В основных земледельческих районах получают два-три урожая в год. Средний коэффициент повторных посевов — 1,4, а в основных районах земледелия — 3,8.

Земельная реформа в Китае стала основой сельскохозяйствен­ного развития и представляет собой неотъемлемую часть общей экономической реформы и государственной политики в целом.

Первый этап земельной реформы в КНР проходил в 1949— 1952 гг.; он был связан с конфискацией земли и других средств производства (сельскохозяйственной техники, скота, инвентаря и другого имущества) у крупных землевладельцев и их передачей безземельным крестьянам. Начиная с первой пятилетки социали­стического строительства в Китае (1953 г.) земельная реформа обеспечивала реализацию принципов коллективизации — от пер­воначального до полного кооперирования на селе (1955 г.). В 1958 г. в Китае начался так называемый «большой скачок». В це­лях скорейшей реализации принципов коммунизма повсюду в централизованном порядке повышали нормы и конечные показа­тели производства. На селе активно создавали коммуны и госхо­зы, укрупняли сельскохозяйственные кооперативы. Это позволи­ло государственным органам управления монополизировать зем­лю как объект хозяйствования, полностью контролировать произ­водство, использование выделяемых ресурсов, распределение излишков продукции и частную деятельность крестьян. Преобла­дающей стала общественная собственность на землю.

Оплата труда в соответствии с отработанным временем по сво­ей сути была уравнительной, что не стимулировало увеличение производства продукции и отчуждало крестьянство от земли. Вме­сте с тем за счет мобилизации крестьянства в коммуны и принуди­тельного изъятия государством большей части прибавочного про­дукта развивалось агропромышленное производство, создавали аг-

339

рарную инфраструктуру, в сельскую местность привлекали сред­ства промышленности. Однако общественная собственность на землю вскоре стала сдерживающим фактором в развитии сельско­хозяйственного производства и экономики всей страны.

Третий пленум ЦК КПК в 1978 г. принял решение о выходе из кризисной ситуации на основе внедрения в производство эконо­мических методов хозяйствования, базирующихся на учете объек­тивных экономических законов, интересов различных слоев насе­ления, стимулов, модернизации сельского хозяйства. Была офи­циально признана многоукладность сельской экономики. Наряду с социалистическими предприятиями право на существование по­лучили индивидуальные, частнохозяйственные, государственно-капиталистические хозяйства.

Распространение подрядной системы в сельском хозяйстве вы­явило огромное аграрное перенаселение, невозможность предос­тавления каждому работнику земельного надела, обеспечивающе­го полную занятость и нормальный источник существования. По­этому было разрешено части рабочей силы деревни не участвовать в сельскохозяйственном производстве, а заняться подсобным про­мыслом. Крестьянам была разрешена и мелкая частная торговля.

Главной хозяйственной единицей на селе стал крестьянский двор, который владеет имуществом (основные фонды, жилье, за­пасы сельскохозяйственной продукции и др.). Сельская семья зак­лючала с коллективом (деревней, производственной бригадой) контракт на подряд земельного участка (средняя площадь 0,5...0,8 га), в соответствии с которым ее обязывали продать госу­дарству по стабильной закупочной цене определенный объем сельскохозяйственной продукции, делать отчисления в коллек­тивные фонды, уплачивать сельскохозяйственный налог.

Существовало право собственности крестьян на плодовые и дру­гие деревья, право наследования подрядных договоров. Допуска­лись наем рабочей силы, передача участков в субподряд. Привет­ствовалась концентрация земель в руках «умелых землевладельцев». Размеры приусадебных участков крестьян в период реформы были увеличены и занимали до 7... 15% площади пахотных земель. Не было ограничений на выращивание в личных подсобных хозяй­ствах скота, птицы, плодовых деревьев, разведение рыбы и др.

Сельскохозяйственный налог стали взимать в денежной форме. Его структура включала налог на пользование землей (неизмен­ный на определенный период) и налог на продажу продукции (2... 10% стоимости реализуемой продукции в зависимости от ее объема и вида). Государство закупало у крестьян 30...35 % произ­водимого зерна, более 70 — растительного масла, 95 % хлопка. За каждые 100 кг зерна, проданного по государственным контрактам, крестьяне получали по твердым ценам 3 кг дизельного топлива и 6... 10 кг удобрений. В случае невыполнения контракта они вынуж­дены были покупать эти товары на рынке по ценам в 2...4 раза

340

выше государственных. Сверх контрактов зерно закупали у крес­тьян на договорных началах по коммерческим ценам, которые в среднем в 2,5 раза больше государственных закупочных.

Несмотря на принятые меры, производство зерна оставалось низкорентабельным (в 2...3 раза менее выгодным, чем выращива­ние технических культур, и в 3...4 раза, чем мелкое промышленное производство и транспортные услуги) [80].

Переход от народных коммун к семейному подряду способ­ствовал подъему сельской экономики. Этот механизм, давший каждой крестьянской семье участок земли, стал формой соедине­ния личной материальной заинтересованности и инициативы с экономическими интересами государства. Хотя он и создал нема­ло проблем (продолжающееся дробление земельных участков, не­желание крестьян вкладывать средства в долгосрочное повышение урожайности и др.), но пока не происходило обезземеливание и обнищание преобладающей части крестьян.

Широкомасштабную экономическую реформу 1978 г. начали с деревни. Народные коммуны были ликвидированы, их хозяй­ственные и административные функции разделены. Волостные (поселковые) народные правительства взяли в свои руки полити­ческие и многие другие функции коммун. Всего было создано около 70 тыс. волостных правительств, а также 845 тыс. комитетов сельских жителей [27].

Комитет, объединявший в среднем около 150 крестьянских дворов, выступал собственником земли, крупных сельскохозяй­ственных орудий и других средств производства, принадлежавших ранее производственным бригадам коммун.

Землю, формально оставшуюся в коллективной собственности жителей деревни (фактически — в государственной), передавали в аренду крестьянским хозяйствам на срок 15 лет и более. Им уста­навливали обязательные задания по производству только несколь­ких видов товарной продукции (зерно, хлопок, масличные культу­ры), которые закупали по твердым ценам; все остальное крестьяне реализовывали на рынке. При переходе на семейный подряд зем­ли, находящиеся в коллективной собственности, передавали в пользование уравнительно (как правило, из расчета 70 % по числу едоков, 30 % по рабочей силе). В дальнейшем ее перераспределяли дополнительно. Основной производственной хозрасчетной еди­ницей на селе при сохранении госхозов и кооперативов стал крес­тьянский двор (семья), за которым по контракту (договору) снача­ла на короткий, а затем на длительный срок была закреплена зем­ля (включая пашню, лес, пастбища и водоемы).

Наряду с повышением цен на сельскохозяйственную продук­цию была отменена система централизованных закупок (типа продразверстки), что привело к существенному росту производи­тельности труда в сельском хозяйстве. За 10 лет реформы валовой сбор зерна по всей стране увеличился на 100 млн т и достиг в

341

1987 г. 402,4 млн т. В 1978—1983 гг. темпы роста производства продовольствия в Китае составляли 7 % в год, а продуктивности земледелия и производительности труда — соответственно 3,8 и 5,2% [86].

Существенного успеха добились госхозы, созданные еще в пе­риод широкомасштабного освоения целинных земель. В 1989 г. их число превысило 2 тыс., а численность работающих достигла 5 млн чел. За госхозами закреплено более 4,4 млн га пашни, более 13,17 млн га пастбищ, 1,74 млн га лесов. В 1979—1989 гг. темпы прироста их сельскохозяйственного и промышленного производ­ства составляли 10,5 %. Основной хозрасчетной единицей госхоза также стало семейное крестьянское хозяйство. За госхозом сохра­нилось право единого планирования, выдачи производственных заданий, оказания помощи крестьянам.

В процессе экономической реформы в сельской местности была разрешена промышленная деятельность. В этих условиях сельскохозяйственные кооперативы начали превращаться в круп­ные агропромышленные формирования, имеющие в своем соста­ве сельскохозяйственную, промышленную, строительную, торго­вую и другие структуры. Такой подход, особенно с привлечением иностранного капитала, позволил существенно повысить эффек­тивность производства. С другой стороны, возникла большая про­блема, связанная с увеличением отводов ценных сельскохозяй­ственных угодий для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей, что потребовало усилить эконо­мическую защиту этих земель.

В ходе земельной реформы больше внимания стали уделять развитию личного подсобного хозяйства крестьян, оставшихся членами кооперативов, но не занятых в сельскохозяйственной сфере. В личное пользование им выделялась земля из расчета до 1,0 му на семью (1 му = 0,06 га), разрешалось иметь до 10 свиней и 100 голов птицы.

Таким образом, к 1987 г. семейным подрядом была охвачена большая часть (95 %) сельскохозяйственных земель страны. За каждой деревней было закреплено в среднем 148,4 га пахотных зе­мель. Товарищества и единоличники теперь занимали только 3,7 % земель, сельские коллективы — 0,8, кооперативы различно­го типа — 0,3, несельскохозяйственные коллективы, индивидуаль­ные арендаторы — 0,04 %. Вместе с тем данная система практичес­ки себя исчерпала. Валовой сбор зерна остановился на уровне 400 млн т в год. Семейное землепользование стало тормозом на пути дальнейшей интенсификации производства. Это объясня­лось рядом причин.

I.Poct производительности труда при внедрении семейного подряда был вызван в основном повышением напряженности тру­да и увеличением продолжительности рабочего дня и вскоре дос­тиг своих естественных границ. Дальнейшее повышение эффек-

342

тивности производства возможно только на базе механизации, внедрения прогрессивных технологий и др., что требует значи­тельных инвестиций, а также развития кооперации, укрупнения земельных массивов, создания новых форм землевладения и зем­лепользования.

140. Уравнительное перераспределение земель, требующее нарезки каждой семье участков одинаковой площади, качества и удаленнос­ти, привело к появлению множества мелких чересполосных и раз­дробленных участков. Исследование подрядных участков показало, что на одну семью в среднем приходилось 0,56 га пашни, располо­женной в десятке мест (примерно по 0,057 га на участок). Большин­ство культур каждая семья выращивала по своему усмотрению, что затрудняло использование сельскохозяйственной техники.

141. Монопольное право крестьянской семьи на свой земельный участок стало препятствием для сведения их в крупные наделы, когда в этом возникает необходимость.

142. Система семейного подряда предусматривала бесплатное закрепление земли; при этом отсутствует дифференциация зе­мельного налога в зависимости от ее качества и месторасположе­ния. Это приводит к хищническому использованию земли, осо­бенно арендованной на небольшой срок, и потере почвенного плодородия.

Ситуация усугублялась также усилившимся в последние годы оттоком сельского населения (90 млн чел.) в города, что стало следствием «ножниц цен» на промышленные и сельскохозяй­ственные товары. Началось запустение некоторых территорий, пашня превращалась в залежь, или ее использовали экстенсивно. Поэтому возникла необходимость в поиске новых форм землевла­дения и землепользования, создании экономического механизма внедрения достижений научно-технического прогресса, укрепле­нии землеустроительной службы страны.

25.2. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ СТРАНЫ

Современные земельные отношения и землеустройство в Китае базируются на основе скорректированного законодательства, чет­кой государственной системы управления земельными ресурсами, которую осуществляет недавно созданное Министерством земли и природных ресурсов. Оно было сформировано в ходе реорганиза­ции правительства в 1998 г. в результате объединения Управления землей, Министерства природных ресурсов и Министерства вод­ных ресурсов. Оно отвечает за земельные и водные ресурсы (включая моря), а также за недра, имеет центральный аппарат (15 тыс. чел.) и территориальные органы во всех провинциях, го­родах и поселках (около 1 млн чел.). В земельном блоке Мини­стерства работают 200 тыс. сотрудников.

343

В структуру Министерства земли и природных ресурсов КНР входят: партийный комитет, канцелярия, отделы службы, секрета­риата и управления архивами, общий, управления информацией, прессы, жалоб и безопасности, административно-финансовый, а также следующие департаменты:

политики и законодательства (4 отдела);

планирования с отделами общего планирования и статистики, планирования землепользования, предложения, земель, мине­ральных и морских ресурсов;

финансирования (4 отдела);

защиты обрабатываемых земель с отделами сельскохозяйствен­ного землеустройства, приобретения земель, развития земель, об­щих вопросов;

кадастрового управления с отделами регистрации земель, уп­равления правами землепользования, земельных изысканий, мо­ниторинга земель и статистики;

управления землепользованием с отделами оценки земли и уп­равления земельной рентой, управления земельной собственнос­тью, земельным рынком, землепользованием для строительных целей;

управления добычей полезных ископаемых (4 отдела);

минеральных ресурсов и резервов (7 отделов);

геологической разведки (4 отдела);

по надзору за выполнением законодательства (4 отдела);

международного сотрудничества, науки и технологии (4 отде­ла);

кадров и образования (4 отдела).

Одна из главных задач, стоящих перед министерством, — со­здание земельной информационной системы. В 1999 г. было при­нято решение о создании информационного центра министер­ства, в котором будут работать 240 чел. На ближайшие 5 лет наме­чено завершение полной информатизации земельных дел.

Земельно-кадастровая система Китая содержит следующую ин­формацию:

планы границ земельных участков в масштабах 1:100 000 в сель­ской местности и 1:500 в городах;

данные учета земель;

данные регистрации прав и выдачи документов на право земле­пользования;

сведения о балльной оценке земель;

кадастровые правила;

порядок ведения земельного кадастра;

сведения о подготовке и переподготовке кадров.

При участии специалистов Министерства на 80 % завершена инвентаризация земель в городах.

Финансирование системы — из государственного бюджета КНР, а также из бюджетов местных властей. На создание кадаст-

344

ровой системы выделено 5 млрд юаней (1 доллар США = 8,08 юа­ней, 1999 г.).

На Министерство земли и природных ресурсов КНР в области регулирования земельных отношений возложены также функции управления земельной собственностью и ее оценки, управления земельным рынком и землепользованием для строительных це­лей, проведения земельных изысканий и организации монито­ринга земель, землеустройства на сельскохозяйственных террито­риях, планирования, развития и управления правами землеполь­зования и др.

Земельные отношения в Китае регулируют в соответствии с принятым в 1986 г. Законом об управлении землями Китайской Народной Республики. Этот закон, пересмотренный и дополнен­ный на Четвертом Совещании Комитета Девятого Съезда народов КНР 29 августа 1998 г., вступил в силу с 1 января 1999 г. Была под­тверждена социалистическая общественная собственность на зем­лю. Вся земля в застроенных районах городов принадлежит госу­дарству, в сельских и пригородных районах — коллективам крес­тьян (за исключением участков, которые по закону принадлежат государству).

Государственную и крестьянскую коллективную землю опреде­ляют по закону как используемую предприятиями или граждана­ми. Предприятия и граждане, использующие землю, обязаны ее охранять, управлять землей и рационально ее использовать. В ст. 11 названного закона сказано, что землю, предоставляемую крестьянским коллективам для сельскохозяйственного и несельс­кохозяйственного использования, регистрируют и учитывают мес­тные власти, которые выдают свидетельства о праве собственнос­ти (для крестьянских коллективов) или подтверждающие право использования несельскохозяйственной земли под строительство. Свидетельства на право пользования выдают землеустроительные органы. Собственность на лесные земли или луга, право использо­вать лесные земли, луга, водную поверхность или приливные зем­ли в целях ведения аквакультуры устанавливают в соответствии с законами о лесном хозяйстве, о лугах, о рыбном хозяйстве КНР.

Предприятия или частные лица не имеют права самовольно захватывать землю или передавать ее посредством купли-продажи или иных методов, не предусмотренных законом.

Официальным документом, удостоверяющим право землеполь­зования крестьянства в Китае, является контракт (письменный договор). Право крестьянина обрабатывать коллективную землю по контракту, срок которого составляет 30 лет, защищено зако­ном. Государственную землю также могут предоставлять для воз­делывания сельскохозяйственных культур, ведения лесного хозяй­ства, животноводства или рыбного хозяйства также по контракту, срок которого устанавливают в договоре [89].

13 Землеустройство. Т. 7

345

25.3. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Большая заселенность Китая, необходимость обеспечения всех людей продовольствием и их занятости в целях предупреждения социальных потрясений и конфликтов, которые могут привести к разрушению государства, обусловливают жесткую земельную по­литику Центрального Правительства, четкий порядок и контроль развития землепользования.

Земельная политика КНР в соответствии с Законом об управлении землями (ст. 3) основывается на оценке земель, их рациональном ис­пользовании и эффективной защите обрабатываемых территорий.

Для этого народные власти всех уровней составляют генераль­ные планы, в которых определено целевое назначение и использо­вание земельных участков, улучшение земельных ресурсов, усиле­ние контроля землепользования, предотвращение незаконного за­нятия и использования земельных участков.

Для этого все земли классифицируют на три категории: ис­пользуемые для сельского хозяйства, для строительства и неис­пользуемые земли. Государство строго ограничивает перевод зе­мель для сельского хозяйства в земли для строительства, контро­лирует общую площадь земель, используемых под строительство, и предоставляет особую защиту обрабатываемым землям.

Земли сельского хозяйства — это земли, непосредственно ис­пользуемые для сельскохозяйственного производства, включая пашню, луга, орошаемые участки и водохранилища, а также вод­ные поверхности для ведения аквакультуры.

Земли для строительства — это земли для строительства зданий и других строений, включая участки для городской и сельской жилой застройки, для коммунального хозяйства, для промышлен­ности и добычи полезных ископаемых, для средств связи и водо­хранилищ, для туризма и военных объектов.

Неиспользуемые земли — земли, не относящиеся к сельскому хозяйству и строительству.

Все предприятия и граждане должны использовать землю в строгом соответствии с целевым назначением, определенным в ге­неральных планах.

Для планирования и осуществления землеустроительных ме­роприятий в Китае в соответствии с Законом об управлении зем­лями разрабатывают генеральные планы использования земель на перспективу на срок, который устанавливает Госсовет. Эти земле­устроительные документы разрабатывают народные власти всех уровней на основе планов экономического и социального разви­тия, с учетом необходимости улучшения земельного фонда стра­ны, защиты национальных ресурсов и окружающей среды, нали­чия земли и потребностей в земле под строительство различных производственных объектов.

346

Основные задачи генеральных планов:

определение потребности в земле и контроль общего количе­ства земли, используемой под строительство;

зонирование и определение целевого назначения и использова­ния каждого участка земли (на уровне муниципалитета и общи­ны);

поддержание баланса между площадями обрабатываемых зе­мель, используемых для других целей, улучшенных и рекультиви­рованных земель;

защита основных сельскохозяйственных угодий и предотвра­щение их неконтролируемого изъятия для несельскохозяйствен­ных целей;

улучшение экологического состояния земель, организация их рационального и устойчивого использования и охраны.

При составлении генеральных планов более низкого уровня применяют контрольные нормативы планов для более высокого уровня: по площади пахотных земель, суммарному количеству зе­мель, выделяемых для строительства, площади рекультивации зе­мель или переноса плодородного слоя в другие места, улучшению и вовлечению в сельскохозяйственный оборот новых земель вза­мен изымаемых.

На основании перспективных разрабатывают годовые планы использования земель на территорию соответствующего уровня, которые служат основой для составления проектов землеустрой­ства, мелиорации и строительства.

Часть земель, прилегающих к рекам, озерам, находящаяся под контролем и защитой от наводнений в зоне водохранилищ, земле-устраивают в Китае на основании специальных планов развития и использования рек и озер.

Государство применяет систему компенсаций для использова­ния сельскохозяйственных земель в иных целях. К любому пред­приятию, реализующему на этих землях несельскохозяйственные проекты, применяют принцип «рекультивации такого же количе­ства сельскохозяйственных земель, что используется для несельс­кохозяйственных целей». Если условия для такой рекультивации отсутствуют или рекультивированная земля не отвечает опреде­ленным требованиям, то предприятие оплачивает рекультивацию в соответствии с правилами органов народной власти провинции, автономных районов и муниципалитетов, непосредственно под­чиненных Центральному Правительству в соответствии с правила­ми Государственного Совета. Для городского строительства земли выделяют в соответствии с установленным государством нормати­вом, и они должны быть полностью использованы согласно плану застройки.

Земельное законодательство КНР предусматривает, что любые законные изменения в собственности на землю, в праве использо­вать землю или в целевом использовании земли должны быть за-

регистрированы. Законно зарегистрированная собственность на землю или право использовать ее защищены законом, и оспари­вать его какие-либо предприятия или граждане не могут.

При проведении землеустроительных работ в 1950—1980-х го­дах землеустроительная служба Китая ориентировалась на специа­листов из СССР. Многие землеустроители КНР в середине 50-х годов были подготовлены в вузах нашей страны. Поэтому в Китае налажена система разработки проектов межхозяйственного земле­устройства при освоении и мелиорации новых земель, организа­ции крупных государственных сельскохозяйственных предприя­тий, проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель сельско­хозяйственного назначения по «российской» модели. В настоящее время эти проекты составляют также с успехом.

Таким образом, для КНР характерно жесткое централизован­ное управление земельными ресурсами со стороны государства. Оно выражается в государственном планировании использования и охраны земли, организации землепользования и контроле над ним. Собственностью на государственные земли распоряжается Государственный Совет.

Государство имеет право, действуя в общественных интересах, реквизировать землю у коллективов; оно организует нацио­нальную информационную сеть, земельный кадастр, мониторинг земель, ведет земельную статистику, финансирует землеустрои­тельные мероприятия.