Глава 24 израиль

24.1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВА

Основное значение в формировании земельной политики и зе­мельных отношений в Израиле (Государстве Израиль) сыграл комплекс не экономических, а идеологических и политических мотивов, направленных в первую очередь на создание условий для массовой иммиграции евреев со всего мира на земли Палестины и провозглашение Государства Израиль. В силу плохой обеспечен­ности Палестины природными ресурсами, малых размеров страны и отсутствия возможности для широкомасштабного предпринима­тельства «невозможно было ожидать, что евреи будут иммигриро­вать в Палестину по каким-то материальным соображениям», по­этому при переселении эмигранты в большей степени руковод­ствовались идеологическими мотивами [136].

Формирование земельных ресурсов (пространственно-террито­риальной основы) для последующего образования на территории Палестины еврейского государства началось за полвека до провоз­глашения Государства Израиль.

Главным инициатором этого процесса являлась мировая еврей­ская диаспора. Созданный ею Еврейский Национальный Фонд (ЕНФ), который имел форму частной компании, начиная с 1901 г., во времена османского правления в Палестине, скупал земли у арабских жителей и передавал их в коллективное пользо­вание (аренду) еврейским переселенцам, сохраняя за собой право собственности на приобретенные земли и выступая в роли попе­чителя и гаранта развития еврейских поселений. Так была сфор­мирована первая составляющая будущей государственной соб­ственности на землю. Общая площадь земель, выкупленных Фон­дом ко времени создания независимого государства, составляла 96 тыс. га. В этот период в стране проживало 650 тыс. чел.

Вторая составляющая государственной собственности на землю возникла в 1948 г., после образования Государства Израиль. Госу­дарство было объявлено собственником всех незанятых земель,

330

что означало конец первичному частному приобретению земель. В собственность государства перешли земли, находившиеся ранее в собственности турецких, а затем британских властей; значитель­ные по площади бесхозные и непригодные для обработки участки; земли, оставленные палестинскими беженцами; участки, конфис­кованные у арабского населения, проживающего в Израиле (по Закону «Об оставленной земельной собственности» 1951 г. и Зако­ну «О приобретении земель» 1953 г.). Также в собственность го­сударства после 1948 г. перешли земли принадлежавшие ЕНФ, по­лучившего к тому времени форму квазигосударственного учрежде­ния. В результате массовой репатриации с 1948 по 1952 г. населе­ние страны возросло до 1,3 млн чел.

В государственной собственности (включая собственность ЕНФ) находится около 95 % всех земель страны, остальная часть земель (5 %) является частной собственностью.

Частная собственность сформировалась в период до образова­ния Государства Израиль в результате свободного приобретения евреями земель у жителей Палестины во времена вхождения ее в состав Османской империи. Частную собственность государство также признает и охраняет. Самое крупное частное землевладение в современном Израиле составляет 400 га.

Площадь Израиля внутри границ и линий прекращения огня, включая Палестинскую автономию, составляет 2,78 млн га, насе­ление 5,9 млн чел. [101]. Плотность населения — 286 чел. на 1 км². Общая площадь обрабатываемых земель страны равна 437 тыс. га, включая около 85 тыс. га под многолетними насаждениями, из них постоянно орошаемых земель—192тыс. га. Периодически используют также около 150 тыс. га богарных пастбищ. Резервы прироста обрабатываемой площади, так же как и большинство других источников экстенсивного роста сельского хозяйства, были практически исчерпаны к концу 50-х годов.

Земельный фонд страны подразделяют на земли частной и го­сударственной собственности (общественные земельные угодья). Общественные земельные угодья делят на следующие категории:

территории общественного пользования (дороги, морское по­бережье);

земли, принадлежащие государству и ЕНФ, которые, в свою очередь, подразделяют на земли сельскохозяйственного использо­вания и участки, используемые государственными предприятиями в иных целях.

24.2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Современное земельное законодательство Израиля долгое вре­мя испытывало на себе влияние правовых систем Османской им­перии и Великобритании и характеризуется недостаточной разра-

331

ботанностью, невысокой законодательной мобильностью. Так, лишь в 1969 г. была аннулирована система частного землевладе­ния, закрепленная в турецком праве, с присущими ей элементами феодальных привилегий землевладельцев. Спустя полвека после провозглашения Государства Израиль детально разработано на ос­нове положений западноевропейского права только законодатель­ство, относящееся к частным землям.

Доказательством права частной собственности на землю слу­жит соответствующая запись в Земельном реестре. Права частного собственника защищают только в случае, если запись сделана пос­ле официальной регистрации — «протоколирования» всех земель­ных участков на территории данного района. Ученые Израиля признают, что общенациональный процесс «официального прото­колирования» еще далек от завершения.

Свод законов об общественных землях до сих пор так и не сформировался. Главным считают «Основной закон о земельных владениях», принятый в 1960 г. Он определяет порядок управле­ния государственными земельными владениями и провозглашает принцип неотторжимости государственной собственности на зем­лю. Это имеет скорее символическое значение и рассматривается в Израиле как основа соответствующего раздела будущей консти­туции страны.

Несмотря на отдельные призывы к приватизации части земель­ного фонда после 1948 г., в стране в целом существовало нацио­нальное согласие относительно государственной собственности на землю. Это связано с тем, что земля помимо прямой хозяйствен­ной ценности имеет в глазах еврейского народа особое символи­ческое значение неотчуждаемого наследия всех евреев. Поэтому согласно «Основному закону о земельных владениях» государ­ственные и общественные земли неотчуждаемы посредством про­дажи или каким-либо другим путем [56]. Государство обладает об­ширными полномочиями вмешиваться в право частной собствен­ности на землю. Оно может экспроприировать «любую землю, на­ходящуюся в частной собственности или сданную в любую форму аренды» на общественные нужды в интересах экономического раз­вития, национальной безопасности, строительства новых поселе­ний. Право государства отчуждать собственность на землю и дру­гую недвижимость абсолютно, любые требования по договорам с государством не имеют законной силы [12].

Учитывая непрерывную конфронтацию с соседними арабски­ми государствами, одной из главных причин высокого уровня ого­сударствления земли явилась необходимость обеспечить интересы национальной безопасности страны как в военно-стратегическом, так и в экономическом, в частности продовольственном отноше­нии.

Опираясь на свою земельную монополию, государство зарезер­вировало за собой господствующее положение в ряде других от-

332

раслей экономики. Так, были национализированы недра, установ­лена государственная монополия на водоснабжение и добычу по­лезных ископаемых. Земельная собственность в значительной мере определила формирование государственной собственности в области транспорта и энергетики.

Располагая основной частью земельных угодий, государство не занимается предпринимательской деятельностью непосредствен­но в аграрном секторе производства, но его опосредованное влия­ние на развитие сельского хозяйства велико.

Основная форма использования земли — коллективная или ин­дивидуальная долгосрочная аренда сроком на 49 лет с правом пос­ледующего продления аренды на тот же период. Для предотвраще­ния дробления землепользовании на мелкие части право преем­ственности долгосрочной аренды или собственности на весь зе­мельный участок передают только одному лицу (старшему сыну в семье).

24.3. СИСТЕМА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Вопросами землепользования в Израиле занимаются три ве­домства:

Израильское Земельное Управление (Israel Lands Authority- I LA);

Еврейский Национальный Фонд (Jewish National Fund — JNF);

Министерство сельского хозяйства и развития сельских райо­нов Израиля (Ministry of Agriculture and Rural Development of Israel - MARDI).

Израильское Земельное Управление, созданное в 1961 г., отве­чает за использование государственных земель на общей площади 5750 тыс. акров, а также регулирует земельные отношения на всей территории страны.

Юридическая компетенция Управления базируется на Основ­ном законе, устанавливающем государственную собственность на землю, израильском земельном законодательстве и договоре меж­ду государством Израиль и Еврейским Национальным Фондом (ЕНФ)¹.

В задачи Израильского Земельного Управления входит:

перераспределение земель для общественных и государствен­ных нужд;

выделение (создание) земельных резервов для будущих потреб­ностей;

сохранение сельскохозяйственных земель;

¹ Данные о структуре, функциях и полномочиях ILA получены из источника: Nahman Oron (director information system) Israel Land Authority. Copyright 2002. The state of Israel. All Rights Reserved (в нашем переводе).

333

способствование развитию сельскохозяйственных и городских поселений;

использование земель в соответствии с законодательством.

Деятельность Управления регламентируется следующими це­лями.

123. Гарантировать использование национальных земель в стро­гом соответствии с израильскими законами.

124. Активно охранять и наблюдать за использованием государ­ственных земель.

125. Предоставлять государственные земли для общественного использования.

126. Планировать, развивать и управлять государственными зе­мельными ресурсами.

127. Инициировать планирование расселения и развитие поселе­ний (включая переселение людей).

128. Регулировать и управлять регистрацией государственных земель.

129. Осуществлять государственный надзор за заключением кон­трактов и соглашений между сторонами по поводу пользования землей.

130. Улучшать сервисное обслуживание населения (информаци­онно-консультационное обслуживание).

Основные функции Израильского Земельного Управления: регистрация земель (land registration); городское планирование (urban planning); оформление сделок с городскими землями (urban transactions); оформление сделок с сельскими землями (rural transactions); надзор (supervision);

сервисное обслуживание населения (public service). Для выполнения указанных функций в составе Управления ра­ботают следующие отделы.

131. Собственности и регистрации (Ownership and registration).

132. Планирования и развития (Planning and development).

133. Сделок с городскими землями (Urban transactions).

134. Сделок с сельскими землями (Rural transactions).

135. Инспекции и надзора (Inspection and supervision).

136. Правовой (Legal counsel).

137. Финансовый (Finanse).

138. Кадров и администрации (Personnel and administration).

139. Систем информации (Information systems).

10. Внутренней ревизии (Internal audit).

Землеустроительные действия в целом состоят из последова­тельного выполнения отдельных видов работ, включающих:

получение информации о состоянии и использовании земель путем аэрокосмических методов (получение и обработка аэрофо­тоснимков);

сбор информации, относящейся к ранее совершенным опера­циям (сделкам) с землей по данным архивных источников;

334

получение данных для разработки проектов и планов землеуст­ройства (составление задания на проектирование);

разработку детальных планов и проектов на сельскохозяйствен­ные территории, а также Генеральных планов на городские терри­тории;

юридическое оформление документов (регистрация прав зем­лепользователей) ;

составление планово-картографических материалов на обуст­роенную территорию.

Еврейский Национальный Фонд, формально являясь собствен­ником части земель Израиля, осуществляет финансовую поддерж­ку поселений, которым он предоставил землю в аренду на 49 лет, а также выполняет функции наблюдателя за использованием и раз­витием переданных земель.

В Министерстве сельского хозяйства и развития сельских райо­нов вопросы использования и охраны земельных ресурсов возло­жены на Почвенно-мелиоративную службу Израиля (Soil conservation and drainage department). В ее компетенцию входит картографирование (составление почвенных карт), разработка и реализация мероприятий по охране почв (земель) и дистанцион­ное зондирование территории. В каждом из 56 административно-территориальных образований Израиля работает по 1...2 специа­листа Почвенно-мелиоративной службы, осуществляя возложен­ные на них функции.

24.4. ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА, ТЕРРИТОРИИ И ВИДЫ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ

Основу аграрного сектора Израиля составляют различные типы кооперативных объединений, возникшие на базе коллек­тивной аренды земли. Кооперативные сельскохозяйственные объединения определили и форму сельского расселения на без­водных пустынных землях, которые составляли большую часть осваиваемой переселенцами территории. Это связано с тем, что кооперативным поселениям было легче решать проблемы оборо­ны в ходе конфликтов с арабским населением, они служили наи­более рациональной формой организации колонистов для освое­ния выжженных солнцем безводных земель. Общественные принципы организации и работы на земле полностью гармони­ровали и с иудаистскими канонами, предписывающими возвра­щение к земледельческому труду в Эрец Исраэль (Страна Изра­иль) на основе традиционно общинной для диаспоры формы расселения [40].

В результате сельское хозяйство страны представляет собой своеобразный гибрид частных ферм и хозяйств-поселений, осно­ванных на тесном кооперировании в производственной, сбытовой

335

деятельности, снабжении и потреблении с явным преобладанием кооперативного сектора.

Можно выделить следующие основные виды сельскохозяй­ственных поселений: кибуц, мошав, мошава, представляющие со­бой кооперативные объединения (поселения) [85]. В основу пер­вых двух объединений заложен идеал социального равенства (со­вместный коллективный труд, уравнительное распределение про­дуктов труда и т. д.). Указанные виды сельских поселений можно рассматривать не только как формы сельской кооперации, но и как формы организации сельскохозяйственной территории.

Наряду с кооперативными существуют некооперативные посе­ления, представляющие собой поселения индивидуальных фермеров. Их численность в еврейском секторе составляет 224, арабском 35 [101], а также около 60 общинных поселений (ишув кехилати).

Кибуц представляет собой компактное сельское поселение, как правило, спланированное и застроенное по одному образцу. В центре кибуца расположены столовая, актовый зал, конторс­кие помещения, библиотека, вокруг которых размещены жилые дома, парки, детские сады, учебные классы и спортивные соору­жения. Производственные помещения вынесены на окраину по­селка, где начинаются сельскохозяйственные угодья, окружаю­щие поселение, что в совокупности составляет территорию кибу­ца. Кибуц — также коллективное образование, члены которого совместно владеют средствами производства, используют кол­лективную форму организации труда и сбыта продукции. Вознаг­раждение за работу — уравнительное. В ряде кибуцев внедряется дифференцированное вознаграждение за труд, определяемое ви­дом выполняемой работы.

Первый кибуц (тогда его называли «квуца») был создан в 1909 г. группой молодых евреев, энтузиастов заселения Эрец Исраэль, живших коммуной и занятых на осушении болот Хадеры, которые решили создать собственное поселение. К началу Второй мировой войны в Палестине насчитывалось около 30 подобных поселений. В настоящее время в Израиле существует 269 кибуцев, где прожи­вает 120,5 тыс. чел., что составляет 2 % всего населения страны или около 59 % занятых в сельском хозяйстве.

Некоторые кибуцы насчитывают менее 100 членов, в других их число превышает 1000 чел., но в большинстве случаев население кибуца составляет несколько сотен человек [103]. Земельные пло­щади кибуцных хозяйств в разных регионах страны отличаются друг от друга. Большая их часть имеет от 400 до 600 га арендуемых у государства или у ЕНФ земель.

В соответствии с арендным договором земля не может быть разделена между членами коммуны в случае ее роспуска или при возникновении финансовых затруднений из-за получения ипо­течного кредита. Если по решению кибуцников коммуна распус­кается, то земля переходит в ведение государства, которое переда-

336

ет ее вновь создаваемым коммунам. Согласно условиям аренды кибуцники обязаны возделывать землю сами и лишь для тех нужд, которые указаны в договоре. Иными словами, арендующий у госу­дарства землю под поля и плантации не имеет права возводить здесь промышленные предприятия, не получив на то согласия собственника (государства).

Ряд кибуцев привлекает наемных работников, как для принятия высококвалифицированных управленческих решений, так и для проведения сельскохозяйственных работ. На землях кибуцев растет число промышленных предприятий, находящихся в их владении. Среди основных видов промышленной продукции: пластиковая и резиновая (37 % общей реализации), металлоизделия (17 %) и пи­щевая (16 %). Широко развивается гостиничный бизнес.

Сельскохозяйственная специализация кибуцных хозяйств оп­ределяется размерами угодий, почвенными и климатическими ус­ловиями. В кибуцах, располагающих большими земельными учас­тками по сравнению с мошавами, наибольшее развитие получили полеводство (злаковые и технические культуры), молочное и мяс­ное животноводство.

Несмотря на то что каждый кибуц в социальном и экономичес­ком отношении представляет собой независимую единицу, ряд общенациональных федераций координируют их деятельность и обеспечивают определенные услуги. Самое крупное кибуцное объединение — «ха-Тнуа ха-кибуцит ха-меухедет» (ТАКАМ — Объединенное кибуцное движение), к которому принадлежат око­ло 60 % кибуцев. Около 32 % кибуцев относятся к движению «ха-Кибуц ха-арци» и 6 % — к федерации «ха-Кибуц ха-дати» (религи­озные кибуци). Имеется еще два ультраортодоксальных кибуца, принадлежащих движению «Поалей Агудат-Исраэль».

М о ш а в (мошав-шифути, или коллективный мошав) — коо­перативное объединение ферм (фермерских хозяйств), принадлежа­щих отдельным семьям (на правах аренды), в котором организова­ны общие экономические и социальные службы. Указанные объе­динения имеют коллективную собственность на средства произ­водства, коллективную форму организации труда и сбыта продукции, как и в кибуцах. В отличие от них в мошаве-шифути каждая семья ведет свое домашнее хозяйство отдельно и ежеме­сячно получает от кооператива деньги на приобретение продук­тов, одежды и предметов домашнего обихода. Размер выдаваемой суммы определяется исключительно числом членов семьи. В стра­не насчитывается 43 таких кооперативных объединения, компакт­но сформированных в поселения, где проживает 18,2 тыс. чел.

М о ш а в а (мошав-овдим) — группа частных ферм, объеди­нившихся с целью сбыта продукции и закупки средств производ­ства. В отличие от двух первых кооперативных объединений (по­селений) в мошав-овдим существует частная собственность на средства производства, индивидуальная организация труда и воз-

337

награждение за работу в соответствии с трудовым вкладом. Так же как в кибуце и мошав-шифути, используется коллективная форма сбыта продукции. В Израиле имеется 411 таких поселений, где проживает 184,5 тыс. жителей.

Общая земельная площадь последних двух типов поселений за­висит от числа ферм, входящих в объединение. Большая часть та­ких поселений имеет площадь 200...300 га. В мошавах преобладает выращивание трудоемких культур (цитрусовые, овощи, бахчевые), молочное животноводство, а в горных районах, где существует де­фицит пригодных для обработки площадей, — птицеводство.

Кибуцы и мошавы доминируют в израильском сельском хозяй­стве. На их долю приходится около 80 % производимой в стране аграрной продукции, которую они делят в равной пропорции. Они обрабатывают примерно 70 % пахотной земли, владеют 75 % основных сельскохозяйственных фондов страны.

Частные фермы в основном представляют собой се­мейные хозяйства. На одну семью в среднем приходится 4...8 га земли. Специализация частных хозяйств, сложившаяся в начале XX в., не претерпела существенных изменений. В большинстве своем они заняты виноградарством и садоводством, на 75 % обес­печивая национальное производство винограда, яблок и груш.

Соотношение долей кибуцев, мошавов и частных ферм в ис­пользуемых под различными культурами площадях составляет со­ответственно, %: полевые культуры — 49,6; 27,5; 22,9; овощи и бахчевые — 30,5; 38,0; 31,5; цветы—11; 78; 21; фрукты—18,1; 35,8; 46.

Виды сельских поселений и формы территориальной организа­ции сельскохозяйственного производства в Израиле взаимосвяза­ны и взаимообусловлены, что учитывают при землеустройстве.